公民提起環(huán)境民事公益訴訟之資格研究

江雨函

南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211800

2012年的新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》、2015年新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、2018年《最高檢關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等法律法規(guī)中新增環(huán)境公益訴訟的相關(guān)制度，明確了環(huán)境公益訴訟的起訴主體為：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第57條表明公民、法人和其他組織只有向有關(guān)部門舉報的權(quán)利。因此，公民無法作為原告參與公益訴訟。

一、公民作為中國環(huán)境民事公益訴訟原告的必要性

(一)現(xiàn)行公眾參與機(jī)制不能有效發(fā)揮維護(hù)公益的作用

公民不再局限于環(huán)境侵權(quán)的利害關(guān)系人，以環(huán)境民事公益訴訟原告的身份參與訴訟，早在美國環(huán)境公益訴訟有過先例——美國公民訴訟制度。在理論界，公民訴訟制度是以環(huán)境權(quán)為理論基礎(chǔ)，特殊環(huán)境公益為利益前提，根據(jù)利益前提的存在與否，分為兩種訴訟模式：

一是環(huán)境受害人之訴。原告以環(huán)境權(quán)作為理論基礎(chǔ)，同時結(jié)合特殊環(huán)境公益作為前提提起訴訟。被告的行為既破壞環(huán)境、損害公益，又侵害原告?zhèn)€人的人身利益或財產(chǎn)利益，原告已經(jīng)成為了現(xiàn)實意義上的受害者(人身和財產(chǎn)利益上的受害者)，又稱為環(huán)境受害人。

二是環(huán)境權(quán)人之訴。公民僅有環(huán)境權(quán)作為理論基礎(chǔ)，不存在利益前提，即污染者的行為破壞環(huán)境、損害公益，但并未侵害公民的人身利益或財產(chǎn)利益。現(xiàn)今立法下，并沒有給予環(huán)境權(quán)人作為環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條第三款和第29條表明只有受到人身、財產(chǎn)損害的公民才可以申請參加訴訟，而且結(jié)果是另行起訴，這時原告提起的是環(huán)境受害人之訴，是侵權(quán)之訴。因公民提起環(huán)境民事公益訴訟制度的缺失，公眾缺乏生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識，執(zhí)法沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督。加快通過公民訴訟制度，給予環(huán)境權(quán)人作為環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格，才能保障公眾。

(二)現(xiàn)有訴訟機(jī)制不能有效維護(hù)公共利益

我們應(yīng)將《中華人民共和國民事訴訟法》第119條法條里的“直接利害關(guān)系”與環(huán)境民事公益訴訟相對照，“直接利害關(guān)系”直譯就是受害者，環(huán)境污染現(xiàn)實意義上的受害者，因環(huán)境污染已遭受人格損害或財產(chǎn)損失的受害者。進(jìn)一步拆分人格損害，即人身損害和精神損害。人身損害，與現(xiàn)實損害有關(guān)，例如生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)；精神損害，精神痛苦是必要條件，與人身受侵害無必然聯(lián)系，例如化工異味驅(qū)之不散致使精神痛苦，可主張《侵權(quán)責(zé)任法》第22條。財產(chǎn)損失包含直接損失和間接損失，是指現(xiàn)有財產(chǎn)損失和可得利益損失。

這就是說119條直接利害關(guān)系和《解釋》10、29條的人身、財產(chǎn)損害不對等，缺少精神損害。換言之，污染者的行為造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，損害了公共利益，但當(dāng)時當(dāng)刻并未侵害公民的人身利益和財產(chǎn)利益，受到純粹的環(huán)境利益損害的人(即環(huán)境權(quán)人)是無權(quán)提起環(huán)境環(huán)境民事公益訴訟的。公民個人未受到直接侵害，只涉及到公共利益的損害，例如公共河流污染魚蝦死亡，公民是不享有當(dāng)事人資格的。

不告不理，在公民沒有當(dāng)事人資格的情況下，訴訟便無法開展。例如海洋石油泄露事件，無數(shù)海洋生物因此死亡，生態(tài)環(huán)境被破壞污染，在公民不是直接利害關(guān)系人無法起訴、相關(guān)組織消極對待不愿起訴的情形下，事件就會陷入僵局，環(huán)境得不到治理、生物得不到救治。

二、美國公民訴訟對我國的啟示

(一)概念分析

在美國的公益訴訟中，適格的原告被描述為：”any person(任何人)”，” any citizen(任何公民)”。從字面含義就可看出美國公民訴訟制度不要求原告與案件有直接利害關(guān)系，屬于環(huán)境權(quán)人之訴，原告可以是與公益案件無關(guān)的任何自然人或組織，原告范圍明確且極其寬泛。

(二)制度分析

美國司法制度為公民訴訟制度準(zhǔn)備了一系列配套制度，這里介紹與公民訴訟制度關(guān)系密切的配套制度。

法院之友(amicus curiae)，法院之友是指當(dāng)事人以外的“對案件中的疑難法律問題陳述意見并善意提醒法院注意某些法律問題的臨時法律顧問或協(xié)助法庭解決問題的人”。法院之友提供的意見可以為法官裁判說理提供參考，有助于案件公正審理。

訴訟參加，在公益案件已進(jìn)入訴訟程序時，法院不再受理另行提出的相同訴訟請求。而且政府機(jī)關(guān)會為個人原告提供證據(jù)上的支持。

關(guān)于律師費(fèi)用與其它訴訟費(fèi)用，法院判定適當(dāng)?shù)穆蓭熧M(fèi)用給勝訴或大部勝訴的一方當(dāng)事人。國家建立法律援助項目，要求相關(guān)律師為提起環(huán)境公益訴訟的個人無償代理。

保障公民個人的調(diào)查權(quán)，為保護(hù)弱勢的個人原告，法院允許其于規(guī)定時段對相關(guān)地點(diǎn)、環(huán)境進(jìn)行偵查、采樣和測試。給予原告物質(zhì)鼓勵，激勵公眾維護(hù)公益。有州法律規(guī)定，公益訴訟的公民原告勝訴后可獲得物質(zhì)獎勵，并且原應(yīng)由自己支付的律師費(fèi)和部分訴訟費(fèi)由敗訴的被告承擔(dān)。

三、公民作為環(huán)境民事公益訴訟原告的路徑建議

公民個人未能成為環(huán)境公益訴訟原告主要是因為我國公民的環(huán)境公益素養(yǎng)有限，無法承擔(dān)作為公益訴訟原告的重?fù)?dān)。

(一)公民個人原告資格的實現(xiàn)路徑

因我國的特殊情況，公民作為環(huán)境民事公益訴訟的個人原告可期待性不高，因此，可換條思路，由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟，而公民作為建議者、舉報者向檢察機(jī)關(guān)提出建議、舉報參與；若檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，公民可作為第三人參與訴訟，公民是有獨(dú)立請求權(quán)第三人還是無獨(dú)立請求權(quán)第三人等問題需要細(xì)細(xì)斟酌；若檢察機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，公民可以個人名義提起環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)保民間組織是公眾實現(xiàn)原告資格的中介和橋梁。公民個人原告資格的第二條實現(xiàn)路徑就是參與環(huán)保公益組織。在美國的公益訴訟中，雖說適格的原告稱為”any person(任何人)”或” any citizen(任何公民)”，但在具體司法實踐中，環(huán)保非政府組織提起的公益訴訟占比較大。還有取巧的一種訴訟方法，就是美國公民會臨時組成團(tuán)體參與訴訟，這同樣是值得借鑒的做法。

(二)確立原告主體的訴權(quán)位階

理論上，環(huán)境民事公益訴訟的適宜原告為檢察機(jī)關(guān)、符合條件的社會組織和公民個人。三類原告主體各有優(yōu)劣，對原告主體的訴權(quán)規(guī)定一定的順序有利于取長補(bǔ)短。

第一階次：符合特定條件的環(huán)保公益組織，第二階次：檢察機(jī)關(guān)，第三階次：有條件的公民個人，以非政府公益組織為環(huán)境公益訴訟的主要力量，檢察機(jī)關(guān)作為強(qiáng)有力支撐，公民作為前兩者缺席的補(bǔ)充，同時也是最后的環(huán)保力量。將公民個人放到第三階次的原告位置，既有利于公眾加強(qiáng)對公益的關(guān)注度，也能增強(qiáng)公民對相關(guān)組織和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

(三)設(shè)置原告主體的保障和制約機(jī)制

設(shè)置訴權(quán)保障機(jī)制。其一，免繳訴訟費(fèi)用。作為環(huán)境公益訴訟原告的公民個人免繳訴訟費(fèi)用，以此激勵公眾維護(hù)公益。其二，法律援助制度。國家建立環(huán)境公益訴訟法律援助項目，為提起環(huán)境公益訴訟的個人提供無償律師代理服務(wù)。同時，也應(yīng)當(dāng)注意設(shè)置相應(yīng)的限制性程序。比如說前置程序，即由法院對公民個人提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行前置性資格審查，不僅能減少司法資源的濫用，提高訴訟效率，同時能防止出現(xiàn)“濫訴”的問題。