新時(shí)代下對(duì)共享單車的監(jiān)管

張 穎

武漢理工大學(xué)法學(xué)與人文社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430070

一、共享單車的發(fā)展

共享單車服務(wù)源于西方國(guó)家，20世紀(jì)初，無(wú)樁共享自行車出現(xiàn)在了英國(guó)一個(gè)叫“巴頓”的小鎮(zhèn)上。1967年，普羅沃集團(tuán)把50輛自行車漆成白色，并把它們留在阿姆斯特丹市中心，供市民自由使用。最后這些自行車被當(dāng)局扣押，因?yàn)槌鞘袟l例禁止在公共場(chǎng)所停放不加鎖的自行車。1974年，法國(guó)城市拉羅謝爾推出了一項(xiàng)免費(fèi)自行車共享項(xiàng)目——Velos Jaunes(黃色自行車)，是供市民免費(fèi)使用的單一性自行車。從公共使用和接受度來(lái)看，這個(gè)項(xiàng)目被認(rèn)為是目前第一個(gè)真正成功的自行車共享項(xiàng)目之一，并且該項(xiàng)目至今仍在繼續(xù)。1993年，英國(guó)劍橋發(fā)起一項(xiàng)綠色自行車項(xiàng)目，投放了大約300輛自行車供市民免費(fèi)使用。結(jié)果絕大多數(shù)自行車在該項(xiàng)目引進(jìn)的一年內(nèi)被偷走或失蹤，綠色自行車項(xiàng)目也被迫停止。

目前為止，共享單車系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生了一些變化，其中可以分為三個(gè)關(guān)鍵的階段。第一階段：白色自行車項(xiàng)目(免費(fèi)自行車)；第二階段：押金系統(tǒng)(有償使用系統(tǒng))；第三階段：依托信息技術(shù)系統(tǒng)的共享自行車(共享單車)。最近，科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展促進(jìn)了第四代共享單車的出現(xiàn)。

二、享單車在我國(guó)的現(xiàn)狀

(一)實(shí)踐現(xiàn)狀

從2007年起，國(guó)外興起的共享單車服務(wù)模式開(kāi)始引入國(guó)內(nèi)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，我國(guó)共享單車服務(wù)正處于發(fā)展的第三階段——以企業(yè)主導(dǎo)的依托信息技術(shù)系統(tǒng)的共享單車。共享單車在我國(guó)的出現(xiàn)極大地方便了人們的出行，帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但也不可避免地滋生了一些問(wèn)題，例如共享單車服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻低，導(dǎo)致該行業(yè)亂象叢生、有關(guān)部門對(duì)共享單車的停放監(jiān)管不足、對(duì)用戶資金(押金)監(jiān)管不足、缺乏合理的信用系統(tǒng)、用戶、企業(yè)、政府之間的責(zé)任劃分不明確以及缺乏有效的救濟(jì)途徑。

(二)立法現(xiàn)狀

為了促進(jìn)共享單車服務(wù)健康、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)交通部已于2017年5月會(huì)同多部門起草了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。同時(shí)，一些城市也根據(jù)本地的實(shí)際情況發(fā)布了規(guī)范發(fā)展共享單車的指導(dǎo)意見(jiàn)，例如北京、上海、杭州、武漢、成都、深圳、山東、西安和合肥等城市先后發(fā)布了關(guān)于規(guī)范發(fā)展共享單車的指導(dǎo)意見(jiàn)。這些指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)于共享單車服務(wù)健康、穩(wěn)定地發(fā)展的確能起到積極的促進(jìn)作用，但是指導(dǎo)意見(jiàn)終究不是法律法規(guī)，而是規(guī)范性文件，其效力低于法律的效力。其次，我國(guó)地域廣、城市多，各城市之間的發(fā)展存在許多不同，各地對(duì)共享單車服務(wù)的規(guī)定也不完全相同，由于缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范共享單車服務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)上述共享單車行業(yè)亂象等問(wèn)題，因此，我國(guó)對(duì)共享單車服務(wù)的立法規(guī)制研究迫在眉睫。

三、共享單車存在的問(wèn)題

(一)共享單車企業(yè)眾多且參差不齊

目前共享單車的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻很低，似乎開(kāi)發(fā)出一個(gè)APP、在路邊擺上幾輛自行車，就可以參與這一行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。因而也不可避免出現(xiàn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、管理不科學(xué)、保障不到位、服務(wù)不用心的現(xiàn)象，最終給消費(fèi)者帶來(lái)?yè)p害。

正是由于政府對(duì)共享單車平臺(tái)進(jìn)入市場(chǎng)的門檻標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不高，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管政策，使得經(jīng)營(yíng)共享單車的企業(yè)在運(yùn)營(yíng)模式中不規(guī)范，疏于對(duì)單車的管理、用戶權(quán)益的保障以及配套服務(wù)的提升，造成了行業(yè)亂象叢生的局面。共享單車從一開(kāi)始出現(xiàn)廣受好評(píng)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在社會(huì)的一個(gè)“麻煩”，各種針對(duì)共享單車的投訴從沒(méi)停過(guò)。

(二)相關(guān)配套設(shè)施、制度與監(jiān)管缺失，導(dǎo)致共享單車的生存環(huán)境惡劣

屢屢發(fā)生的市政部門強(qiáng)行大批量清理城市共享單車的事件、共享單車使用中出現(xiàn)的諸多不當(dāng)甚至違法行為，是市政管理部門、共享單車企業(yè)與共享單車使用者各方之間矛盾的真實(shí)寫(xiě)照，究其根本就是因?yàn)橄嚓P(guān)配套設(shè)施、制度與監(jiān)管的缺失。

(三)法律責(zé)任劃分不明確

共享單車作為一種新時(shí)代的交通工具，深受廣大用戶的喜愛(ài)，但是騎共享單車發(fā)生事故的情況不在少數(shù)，在這些事故中到底該由誰(shuí)負(fù)責(zé)任目前還沒(méi)有具體的法律法規(guī)來(lái)確定，這就導(dǎo)致了責(zé)任邊界的模糊。

(四)對(duì)押金監(jiān)管不力

幾乎所有的共享單車企業(yè)都會(huì)收取單車使用者的押金，目的是為了防止用戶故意損壞單車、不支付租金的現(xiàn)象，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這樣做有一定的合理性，但是企業(yè)收取的這部分資金到底用來(lái)做了什么缺乏相關(guān)部門的監(jiān)管。是否用來(lái)融資還是其它的什么用途用戶都不得而知，而一旦某個(gè)共享單車平臺(tái)宣布停運(yùn)，用戶很難要求企業(yè)及時(shí)退還押金，尤其是當(dāng)有些私人企業(yè)為了牟取私利，收取用戶押金后就宣布破產(chǎn)，用戶此時(shí)更難維權(quán)。正如許多破產(chǎn)的共享單車企業(yè)都是因?yàn)橘Y金鏈斷裂或是非法集資，這些都是沒(méi)有對(duì)押金進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)管造成的結(jié)果。例如OFO的破產(chǎn)正是由于押金被非法使用。

四、創(chuàng)新監(jiān)管模式

(一)制定統(tǒng)一的法律規(guī)范性文件

在網(wǎng)約車快速發(fā)展的時(shí)期，很多地方的政府已經(jīng)意識(shí)到對(duì)網(wǎng)約車立法的重要性，當(dāng)時(shí)南京、沈陽(yáng)等城市的地方政府在之前已經(jīng)出臺(tái)了地方性法規(guī)，試圖規(guī)范“網(wǎng)約車”的運(yùn)行機(jī)制，但通過(guò)仔細(xì)研究這些地方性法規(guī)，筆者發(fā)現(xiàn)每個(gè)地方性法規(guī)的規(guī)定并不一致，甚至有沖突，出現(xiàn)了監(jiān)管混亂的現(xiàn)象，導(dǎo)致了網(wǎng)約車發(fā)展的混亂，也阻礙了行業(yè)的進(jìn)步。同樣，如果對(duì)于共享單車的立法只根據(jù)各地的實(shí)際情況制定地方性法規(guī)，也會(huì)出現(xiàn)網(wǎng)約車監(jiān)管混亂的現(xiàn)象，因此，需要國(guó)家制定一個(gè)統(tǒng)一的法律來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

(二)制定地方政府規(guī)章

由于不同的地方實(shí)際情況各不相同，各地政府要在中央制定的統(tǒng)一法律之下根據(jù)本地的實(shí)際情況制定具體的規(guī)章、細(xì)則，規(guī)范共享單車行業(yè)的亂象。這點(diǎn)可以看看網(wǎng)約車的做法，2016年7月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2016年7月27日，交通運(yùn)輸部等七個(gè)部門發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)。隨后，交通運(yùn)輸部要求各城市交通運(yùn)輸部門要在城市人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以上述兩個(gè)文件為依據(jù)，結(jié)合地方實(shí)際，完成實(shí)施細(xì)則的制定工作。這樣一來(lái)，從中央到地方的網(wǎng)約車監(jiān)管體制已初步形成，網(wǎng)約車也步入正軌，因此，筆者認(rèn)為各地政府要在中央制定的統(tǒng)一法律之下根據(jù)本地的實(shí)際情況制定具體的規(guī)章、細(xì)則，形成從中央到地方的監(jiān)管體制，改變目前要么無(wú)人監(jiān)管、要么監(jiān)管混亂的狀態(tài)。

(三)借鑒對(duì)網(wǎng)約車的立法

既然對(duì)網(wǎng)約車的立法有先例存在，對(duì)共享單車的立法內(nèi)容也可以參照網(wǎng)約車的立法內(nèi)容。但是需要注意的是，網(wǎng)約車和共享單車畢竟不是同一種事物，因此，在借鑒網(wǎng)約車的立法內(nèi)容時(shí)也要注意二者之間的差異，避免照抄照搬網(wǎng)約車的規(guī)定，造成無(wú)理立法、胡亂執(zhí)法的現(xiàn)象。