PPP模式下公路工程造價的控制與管理

陳孝吉

四川省公路規(guī)劃勘察設(shè)計研究院有限公司 四川成都 610041

公路工程建設(shè)在經(jīng)營模式方面不斷創(chuàng)新，PPP模式能夠有效促進公路工程多元化發(fā)展，在帶動社會企業(yè)經(jīng)營范疇擴增、經(jīng)濟效益提升的同時，也能減輕政府部門的經(jīng)濟負擔(dān)。但是在新的經(jīng)營發(fā)展模式下，公路工程造價方面與傳統(tǒng)模式之間存在較大的差異性，還需要對PPP模式下公路工程造價的控制與管理工作進行全面分析和優(yōu)化，促進PPP模式運用的價值與優(yōu)勢發(fā)揮[1]。

1 PPP項目融資特點

在公路工程中，所謂的PPP融資模式，即為由政府和具有投資能力的民間企業(yè)以簽訂合同的形式來共同完成項目建設(shè)的任務(wù)。這樣原本由一方承擔(dān)的風(fēng)險分攤到雙方，這一模式的出發(fā)點是確保參與合作的各方實現(xiàn)共贏。在PPP管理模式中，投資方是整個模式的主體，但在實際投資過程中，過度依賴項目投資方所提供的資金往往會拖慢工程進度。因此，要想提升整個項目的扶持力度，則需將項目的預(yù)期收益和資產(chǎn)情況進行匹配，以確保工程在工期允許的范圍之內(nèi)獲得最大收益。其主要的融資特點有以下幾種。

1.1 所需承擔(dān)項目風(fēng)險的時間延長

我國有關(guān)部門對PPP項目進行了明確規(guī)定：凡參與PPP模式融資的合作方，需滿足合作期限最低值為10年的要求，而這一要求較之其他模式下的合作期限延長了5-7年。因此，從這一變化來看，該模式的融資雙方需承擔(dān)相對應(yīng)的項目風(fēng)險。隨著項目時間延長，投資方所需承擔(dān)的風(fēng)險會越來越大。

1.2 減輕了政府的財政壓力，使工程項目建設(shè)形成多元化格局

從傳統(tǒng)融資方式來看，政府是整個項目的核心；而PPP模式下，主體變成了參與融資的社會資本投資方。在傳統(tǒng)的融資模式中，政府需承擔(dān)工程項目建設(shè)的全部資金投入，這是一項沉重的負擔(dān)。但在PPP模式下，政府通過引進社會投資人，共同承擔(dān)工程項目建設(shè)的融資，從而有效地控制了政府的債務(wù)風(fēng)險。北京興延高速公路（現(xiàn)名為崇禮高速公路興延段）是全國首例通過公開招標建設(shè)的高速公路PPP項目，該項目投資規(guī)模大，若按原有“政府資本金+債務(wù)性融資”的融資方式，政府需投入資本金130億元，而政府財政難以承擔(dān)，作為世園會重要的配套基礎(chǔ)設(shè)施之一，項目建設(shè)的必要性不言而喻。正是在這樣的背景下，政府通過公開招標方式，采用PPP模式，僅投入了36億元就撬動了約104億元的社會投資，極大地緩解了政府當期的財政壓力[2]。

1.3 從對項目建設(shè)期工程質(zhì)量的重視程度上來看，這種融資模式所帶來的影響遠高于傳統(tǒng)的融資模式

在項目融資過程中，社會資本參與的最終目的是在運營期獲得可觀的利潤收入。因而，在建設(shè)過程中，必定會更為注重工程質(zhì)量，以減少因施工質(zhì)量引起的缺陷、返修投入，從節(jié)約成本方面努力達成企業(yè)的終極目標。這樣一來，借助PPP模式可有效避免傳統(tǒng)融資模式帶來的質(zhì)量隱患，提高整個項目的質(zhì)量管理水平。

2 PPP模式運作對公路建設(shè)項目的優(yōu)勢

①在高速公路建設(shè)項目中應(yīng)用PPP模式，其融資是有一定的標準的，是以政府部門扶持力度的大小來決定融資的標準，公路項目建設(shè)最終的掌權(quán)人還是政府部門，償還銀行貸款是項目后期收益的主要支出。政府部門對公路項目建設(shè)提出相關(guān)的要求，如：公路等級、質(zhì)量、運營條件等，私營企業(yè)則根據(jù)相關(guān)的要求，來投入相應(yīng)的資金和相關(guān)的技術(shù)，由于政府部門專業(yè)技術(shù)人才匱乏，而私營企業(yè)的加入，正好可以彌補這一不足，兩者之間相互協(xié)作，相輔相成，共同為經(jīng)濟建設(shè)做出貢獻。②在高速公路建設(shè)項目中應(yīng)用PPP模式，可以使更多的私營企業(yè)參與到公共項目的建設(shè)中，使政府承擔(dān)的風(fēng)險大大降低，而工程建設(shè)的效率大大提高，工程資金也有了很好的保障，提高了經(jīng)濟效益和社會效益。③在高速公路建設(shè)項目中應(yīng)用PPP模式，可以從根本上提高高速公路的服務(wù)質(zhì)量和水平。通過使用特殊經(jīng)營權(quán)，私營企業(yè)可以更好對高速公路進行建設(shè)和管理，為使用者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，降低了維修的成本，更好的順應(yīng)了經(jīng)濟時代發(fā)展的要求。與此同時，PPP模式應(yīng)用在公共建設(shè)項目中，是將盈利性和公益性有效的結(jié)合，更是提高了社會的滿意度[3]。

3 PPP模式下的公路工程造價控制與管理的現(xiàn)狀

3.1 工程造價控制與管理狀態(tài)無法滿足PPP模式需求

PPP模式作為新的經(jīng)營發(fā)展模式，對公路工程建設(shè)的各項管理工作均提出了新的要求，針對工程造價管理方面也是相同的，但是目前公路工程造價控制與管理的狀態(tài)存在很多弊端，與PPP模式有很多的不適用之處。工程造價是貫穿于公路工程全生命周期的，在工程準備階段就需進行整體工程造價方案規(guī)劃以及相關(guān)數(shù)據(jù)分析。首先，在工程規(guī)劃數(shù)據(jù)收集方面，由于PPP模式中包含政府與社會企業(yè)投資者，在工程規(guī)劃階段需對工程建設(shè)的相關(guān)數(shù)據(jù)進行收集分析，從而對工程建設(shè)的可行性與價值性進行分析，但是在這一方面缺乏有力的數(shù)據(jù)支撐，這對項目建設(shè)流程推進有阻礙作用。

其次，私企在投資之前，需要對公路工程的各項價值數(shù)據(jù)進行分析和掌握，從而對投資方案進行規(guī)劃與決策。要求各項價值數(shù)據(jù)要精準、細致，但就目前公路工程建設(shè)方案中各項數(shù)據(jù)精細化狀態(tài)還無法充分滿足其模式運用的需求。最后，實際工程造價管控方案規(guī)劃的依據(jù)是市場價格，但近些年市場波動性較大，工程造價所參照的數(shù)據(jù)有明顯的滯后性，致使工程造價管控方案容易與實際偏離，可行性受其影響。

3.2 工程利益單位數(shù)量多造價管控影響因素增加

在PPP模式下，公路工程建設(shè)的利益單位結(jié)構(gòu)增多，工程規(guī)劃設(shè)計需要參考的要求標準也就更加多元化，而各單位結(jié)構(gòu)所提出的規(guī)劃意見都是從自身利益角度出發(fā)的，如何協(xié)調(diào)各利益單位的意見，使各方利益均能得以保證是造價管控的重點與難點。而且工程利益單位數(shù)量增多后，影響造價管控方案的因素也就變多了，任何一方利益單位出現(xiàn)變動都會直接對造價方案產(chǎn)生影響[4]。

3.3 工程造價管控有效性不足，不穩(wěn)定因素未得到控制

首先，工程造價管控有效性不足，公路工程在各個階段運行期間都會受外部、內(nèi)部等方面因素的影響，對這些影響因素進行全面控制與其管控有效性有直接關(guān)聯(lián)。目前由于造價管理體系、制度、流程等方面存在不完善、創(chuàng)新性差等問題，導(dǎo)致工程造價管控工作沒有發(fā)揮實質(zhì)性作用，有效性不足。其次，如今政府政策、市場發(fā)展方面的不確定性因素較多，再加上工程造價管控執(zhí)行力不足，工程造價的標準也缺乏統(tǒng)一性，就使不穩(wěn)定因素未得到控制。

4 PPP模式下公路工程造價的控制與管理

4.1 PPP項目準備階段

由于公路工程項目存在著施工周期比較長、涉及范圍廣等相關(guān)特點，這就進一步加大項目在進行造價管理中所具有的難度，因此在PPP的模式下，私人的投資者所關(guān)注的內(nèi)容則是為投資時候的收益，所以在這個時候?qū)ν顿Y進行估算具有重要的內(nèi)容，建設(shè)方案制定中不僅需要滿足宏觀的政策要求，也是需要可以對項目的風(fēng)險內(nèi)容進行合理的調(diào)控。在此之外PPP模式之下的成本控制，要充分的去結(jié)合有關(guān)定額標準做好計算工作，保證工程的成本得到合理控制。

另外，在PPP項目準備階段，應(yīng)盡可能全面地對施工單位、建筑企業(yè)檢修財政評估，將一些不可控制的外在因素考慮在內(nèi)。如在施工過程中，由于出現(xiàn)一些突發(fā)狀況，導(dǎo)致建筑材料的價格意外高于原定價格標準。加之政府補貼不到位、規(guī)劃欠合理，都會影響整個PPP項目的規(guī)劃進程，從而導(dǎo)致整個土建工程的失敗。因此，在準備階段就要盡量全面地對整個流程進行評估，最大限度減少阻礙項目工程發(fā)展的因素。

4.2 PPP項目設(shè)計階段

公路工程在設(shè)計的過程中應(yīng)該有效結(jié)合公路工程技術(shù)以及經(jīng)濟、人為等相關(guān)一系列因素，只有這樣才能在一定程度上促進項目在運營時候的成本得到合理控制。目前因為一部分的公路項目沒有科學(xué)的做好設(shè)計以及實施階段的造價管控，同時項目的施工沒有得到創(chuàng)新，不管是設(shè)計方案或者是施工技術(shù)方面，對于完善性方面具有很高的要求，此外因為沒有對項目的現(xiàn)實性做出科學(xué)的分析判斷，導(dǎo)致工程的后期目標和前期設(shè)計存在比較大的出入。

4.3 PPP項目投標階段

使用招標的方式來確定與政府合作的投資方是PPP模式選取合作方時最主要的方式。招標方在嚴密論證項目可行性的前提下，對前來應(yīng)標的所有企業(yè)進行嚴格審查，并尋找第三方專業(yè)人員對投標企業(yè)進行準確評估，了解其公司情況。在對比分析后，選擇最合適的合作方，與之簽訂合作合同，并在合同上列明雙方所需承擔(dān)的風(fēng)險與責(zé)任。

4.4 PPP項目執(zhí)行階段

（1）施工階段。在PPP模式下的公路施工中造價管控要從以下幾方面入手：其一，應(yīng)重視工程材料的科學(xué)管控，保障工程材料質(zhì)量，避免材料中摻雜劣質(zhì)材料，影響工程質(zhì)量，降低工程成本。其二，對施工現(xiàn)場進行管控，保障工程施工質(zhì)量，降低其他因素對工程質(zhì)量、進度、成本等的影響。其三，加強工程監(jiān)督，由專業(yè)部門進行監(jiān)督，保障公路工程質(zhì)量與成本形成正比，保障工程質(zhì)量，降低公路工程成本，提高造價控制與管理水平。在PPP管理模式中，工程實施階段需具備的相關(guān)信息既包括項目施工方案，又包括工程造價等文檔清單。若相關(guān)管理部門沒有收到這一系列文件，則可能導(dǎo)致工程糾紛無法得到合理解決，影響整個工程的施工效果。在PPP項目施工階段中，由于施工單位和企業(yè)忽視對公路工程造價進行科學(xué)的計劃分析，導(dǎo)致在施工過程中盲目追求速度而忽略整個工程的質(zhì)量，使工程質(zhì)量無法滿足要求。例如，在PPP項目模式管理中，相關(guān)財政監(jiān)管部門監(jiān)管不到位，只關(guān)注財政預(yù)算的費用，忽略了對土建工程施工中的質(zhì)量進行合理的評估和監(jiān)督，并且沒有與施工中的周圍環(huán)境相結(jié)合，忽略了施工中關(guān)于材料運輸?shù)馁M用，這也是導(dǎo)致PPP項目運行困難的重要因素。

（2）運營結(jié)算階段。在工程運營與結(jié)算階段，最顯著的問題是如何管理成本資金。尤其是在項目結(jié)款時，為了獲取更大的利潤，相關(guān)項目投資方可能會采取一些不正當手段來達成自己的目的，比如使用虛報成本價格或陰陽合同等方式。這樣就會造成工程糾紛，導(dǎo)致項目無法正常結(jié)算。

4.5 移交階段

運營階段是PPP項目的關(guān)鍵階段，是PPP項目開始實施并產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。需要注重項目的融資管理、績效監(jiān)測、支付與維護，還需要制定定期評估機制，每3-5年需要進行一次中期評估。同時政府相關(guān)部門也需要對PPP項目的信息平臺進行全面的監(jiān)察，以保障PPP項目的正常運營。

現(xiàn)階段，為了更好地適應(yīng)PPP項目的發(fā)展，相關(guān)部門管理者在公路工程造價管理過程中，需要跳出傳統(tǒng)的發(fā)展模式，政府不能處于被動的地位，應(yīng)積極主動地發(fā)揮其主觀能動性。在PPP項目的新型模式中，雙方互為合作者，是一種平等的合作關(guān)系。雙方合作應(yīng)以合同為基礎(chǔ)，在合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)為公共事業(yè)做出貢獻。

5 結(jié)語

總之，通過分析可知，PPP模式屬于一種全新的模式，在我國還處于初級階段的過程中，雖然該模式背景下的工程造價控制工作不僅能為社會資本帶來較大的經(jīng)濟效益，與此同時還能給政府帶來一定的經(jīng)濟效益，但現(xiàn)階段PPP模式在運行的過程中也存在著一系列問題，所以要建立項目示范機制、提高業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式，加強PPP模式下的公路工程全過程造價管理，充分的為我國公路事業(yè)的發(fā)展提供良好的保障。