關(guān)于集體土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配的法律思考

閆建平

山西省永濟(jì)市法律援助中心，山西 永濟(jì) 044500

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府代表國(guó)家依法行使征收土地的范圍和力度不斷加大，各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額也隨之增大，由此引起的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部對(duì)該征地補(bǔ)償款如何分配的矛盾也不斷顯現(xiàn)出來(lái)。特別是對(duì)“出嫁女”是否應(yīng)在原集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)取各項(xiàng)征地補(bǔ)償款的問(wèn)題，顯得尤為突出。被征收耕地多的村、組集體經(jīng)濟(jì)組織均制定了各自不同的征地款分配方案：有按現(xiàn)有在冊(cè)人口進(jìn)行分配的；也有按各戶1994年調(diào)整的承包地面積多少進(jìn)行分配；既按在冊(cè)人口，又考慮承包地面積多少的折衷方案同樣占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋壤?。由于各集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于征地款分配方案沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一方案和尺度，導(dǎo)致“出嫁女”合法權(quán)益受到侵害或享受雙重利益的情形時(shí)有發(fā)生。司法實(shí)踐中，“出嫁女”以失去承包地為由，向法院起訴，要求原居民組分配各項(xiàng)征地補(bǔ)償款的案件最具代表性，人民法院受理的該類訴訟案件一直呈不斷上升的趨勢(shì)，已經(jīng)成為影響我市農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的不和諧因素。為此，筆者認(rèn)為，依照有關(guān)法律規(guī)定，制定統(tǒng)一的征地補(bǔ)償款分配辦法，明確分配原則已非常必要。

一、農(nóng)村土地承包的法律屬性

眾所周知，黨的十一屆三中全會(huì)推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的一次重大變革。2003年3月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》對(duì)這種以戶為單位的承包方式予以進(jìn)一步的完善，“增人不增地，減人不減地”的承包原則以法律的形式得以確立，并重申了“耕地的承包期限為三十年”，用國(guó)家立法給承包農(nóng)戶一個(gè)“定心丸”，確保一個(gè)長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地承關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的增收。從以上的國(guó)家政策和法律規(guī)定我們不難看出：這種家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，是以戶為單位對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地的承包經(jīng)營(yíng)，而不是將集體所有的土地劃分給各戶或個(gè)人私有；是以“戶”為單位的家庭成員共同承包，由戶主為代表與發(fā)包方簽訂承包同，而不是任何個(gè)人與集體的土地承包合同關(guān)系。

二、關(guān)于征收集體土地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條第二款規(guī)定，國(guó)家征用集體土地，安置補(bǔ)助費(fèi)是依據(jù)被征用的耕地?cái)?shù)量除以征用地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。這里的“平均每人”是指被征地時(shí)該集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有的在冊(cè)人口。包括1994年完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包制土地承包到戶以后，新出生的人口和其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員因出嫁而加入該集體經(jīng)濟(jì)組織的人口，而不是指1994年土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包時(shí)的當(dāng)時(shí)人口。

因此，從該條規(guī)定來(lái)看，安置補(bǔ)助費(fèi)明顯是用于對(duì)被征地集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有成員的安置。其中當(dāng)然不包含戶口已經(jīng)遷出，出嫁并成為其他集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部一家庭成員的“出嫁女”的安置；也不含對(duì)1994年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)具有集體經(jīng)濟(jì)組織家庭成員資格，擁有家庭承包地，現(xiàn)在已成為國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位等部門干部、職工的安置；更不存在對(duì)1994年擁有家庭承包地，但現(xiàn)在已經(jīng)死亡人口的安置。因此，對(duì)于戶口已經(jīng)遷出的人員要求原集體經(jīng)濟(jì)組織給付安置補(bǔ)助費(fèi)明顯缺乏法律依據(jù)，而以1994年承包耕地時(shí)各戶的土地面積多少作為領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)的依據(jù)同樣沒(méi)有理由。

三、關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配辦法

最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第24條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、居民小組可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但已報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外?！?/p>

以上是對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)如何分配的法律規(guī)定。該條對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)如何分配賦予了被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織相當(dāng)大民主決策權(quán)，只要具有該集體經(jīng)濟(jì)成員資格的居民，不論年齡大小、性別，都有平等獲得土地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)力，集體經(jīng)濟(jì)組織不得違反以上規(guī)定，以民主議定為由予以剝奪。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條第二款規(guī)定：“征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織管理使用……”。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》23條規(guī)定“承包地被依法征收的，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)予支持”。

以上是對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的分配法律依據(jù)。從目前情況來(lái)看，大都是采取國(guó)家將安置補(bǔ)助費(fèi)給付被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織，由該集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)或另行調(diào)整土地。以上司法解釋還表明，如果放棄集體組織統(tǒng)一安置，那安置補(bǔ)助費(fèi)也應(yīng)當(dāng)是用于安置該家庭承包方現(xiàn)有的家庭成員，而不包括戶口已經(jīng)遷出，成為另外一個(gè)家庭成員的“出嫁女”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”或者已經(jīng)死亡的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

自1994年完善家庭承包制以來(lái)，作為承包主體的各個(gè)家庭大都發(fā)生了巨大的變化，有出嫁的、有娶妻的、有生子女的，也有成為國(guó)家公務(wù)人員或死亡的。作為承包主體的家庭，其成員的身份、數(shù)量等處于不均等的不斷變化之中。“出嫁女”成為另外一家庭成員后，雖然失去了在原有集體經(jīng)濟(jì)組織和家庭中的權(quán)利，但卻在新的集體經(jīng)濟(jì)組織和家庭中擁有耕種家庭承包土地、享受勞動(dòng)成果以及選舉、被選舉等在新的集體經(jīng)濟(jì)組織中的所有權(quán)利。

綜上法律規(guī)定，“具有被征收土地集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”應(yīng)當(dāng)作為取得各項(xiàng)征地補(bǔ)償費(fèi)的重要事實(shí)依據(jù)。如何確定是否具有集體經(jīng)濟(jì)成員資格，目前尚沒(méi)有明確的法律界定，筆者認(rèn)為實(shí)踐中應(yīng)把握以下點(diǎn)：

1.如該成員在該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記有常住戶口，應(yīng)認(rèn)定具有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

2.應(yīng)制定“出嫁女”遷出戶口的統(tǒng)一期限，超過(guò)這一期限，可視為不再具有原集經(jīng)濟(jì)組織成員資格。這樣即解決了富裕集體經(jīng)濟(jì)組織人口的畸形膨脹問(wèn)題，又使得征地補(bǔ)償款得到公平合理的分配。

3.對(duì)犯罪服刑人員，其雖然因違法犯罪行為喪失了人身自由，但刑滿釋放后土地仍是他們的生活來(lái)源，其本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并沒(méi)有因此而喪失，應(yīng)該獲得各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。