淺談生態(tài)警察法律素質(zhì)構(gòu)架與培養(yǎng)模式

王沁冉 趙小康

南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023

生產(chǎn)建設(shè)的迅速發(fā)展，生活水平的急劇提高造成了日益嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)，人類的生存和發(fā)展陷入了嚴(yán)峻的困境之中。為應(yīng)對(duì)我國越來越嚴(yán)重的生態(tài)問題，黨的十八大明確提出：“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”黨的十九大強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持人與自然和諧共生，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)?！鄙鷳B(tài)保護(hù)逐漸被重視，生態(tài)執(zhí)法的短缺也逐漸顯現(xiàn)。在第八次全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上習(xí)近平總書記提出剛性約束原則，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為不可觸碰的高壓線。

生態(tài)執(zhí)法涉及生態(tài)學(xué)、法學(xué)、公安學(xué)等多個(gè)學(xué)科，表現(xiàn)出綜合性強(qiáng)、涉及范圍廣、業(yè)務(wù)要求高等特點(diǎn)。在培養(yǎng)生態(tài)執(zhí)法人才，建設(shè)生態(tài)警察隊(duì)伍的過程中，如何培養(yǎng)高素質(zhì)的生態(tài)警察是亟待解決的問題。在法治中國的大背景下，法律素質(zhì)在生態(tài)警察綜合素質(zhì)中尤為重要。

一、研究背景

(一)國外生態(tài)警察隊(duì)伍

俄羅斯是設(shè)立生態(tài)警察隊(duì)伍較早的國家，俄羅斯生態(tài)警察隊(duì)伍由各地自行組建，自行管理。俄羅斯所建立的生態(tài)警察隊(duì)伍并未取代森林警察隊(duì)伍，只有部分地方政府將森林警察和生態(tài)警察聯(lián)合起來進(jìn)行執(zhí)法。在俄羅斯生態(tài)警察隊(duì)伍中，80%以上的人受過高等教育，大批警員畢業(yè)于法律專業(yè)和生態(tài)專業(yè)。俄羅斯生態(tài)警察成立的頭3年，據(jù)統(tǒng)計(jì)，共清理了40個(gè)大型垃圾場(chǎng)、關(guān)閉非法垃圾傾倒點(diǎn)7萬余個(gè)，查處破壞生態(tài)案件65萬起，其中的477起被移交提起了刑事訴訟，100多人被追究了刑事責(zé)任；糾正一般性違章約60萬起，制裁性罰款達(dá)2250萬盧布，避免的經(jīng)濟(jì)損失約1億盧布。

德國的環(huán)保警察隸屬于德國聯(lián)邦內(nèi)政部。其下設(shè)立的11個(gè)廳司級(jí)單位中，環(huán)境司就專門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)。該部門設(shè)有專門的環(huán)保警察。長達(dá)18個(gè)月的專業(yè)訓(xùn)練是每名環(huán)保警察的必經(jīng)培訓(xùn)環(huán)節(jié)。

(二)我國的生態(tài)警察隊(duì)伍

我國對(duì)環(huán)保司法機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)始于1995一部題為《紐約環(huán)保警察》的紀(jì)錄片。隨著環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻，2006年河北省安平縣成立了全國首家“環(huán)保公安”——安平縣·111·環(huán)境保護(hù)派出所。環(huán)保派出所設(shè)在縣環(huán)保局，公安民警由縣公安局派出，在環(huán)保執(zhí)法時(shí)公安民警同時(shí)出動(dòng)，對(duì)妨礙公務(wù)執(zhí)行的人員采取措施。

2009年和2013年全國兩會(huì)期間，人大代表趙林中、張瀛岑和政協(xié)委員王旭東先后建議組建環(huán)保警察。2013年6月，在公安大學(xué)召開的“環(huán)境法治與公安執(zhí)法”研討會(huì)上，專家們深入探討了環(huán)保執(zhí)法的警務(wù)向度，以及森林公安拓展生態(tài)環(huán)保執(zhí)法職能等問題。

在各方呼吁聲中，國內(nèi)環(huán)保司法機(jī)關(guān)的建設(shè)實(shí)踐也不斷得以推進(jìn)。2013年3月貴州省貴陽市建立貴陽市公安局生態(tài)保護(hù)分局。2017年6月，福建省永春縣設(shè)立生態(tài)警察中隊(duì)，破解打擊涉河涉水違法行為中“多頭管理無人管理”難題，成為永春流域生態(tài)保護(hù)的一把“利劍”。各地不斷地進(jìn)行嘗試為生態(tài)警察隊(duì)伍的建立提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、生態(tài)警察職業(yè)素質(zhì)

不同的行業(yè)人才需要具備不同的職業(yè)素質(zhì)。生態(tài)警察是保護(hù)國家生態(tài)安全的警種，因其任務(wù)、職能、權(quán)限的特殊性，筆者認(rèn)為，生態(tài)警察應(yīng)強(qiáng)調(diào)政治思想素質(zhì)、文化素質(zhì)、專業(yè)技能素質(zhì)、法律素質(zhì)、心理素質(zhì)、體能素質(zhì)六方面職業(yè)素質(zhì)。

規(guī)范化執(zhí)法的要求越來越高，人民群眾的法律意識(shí)越來越強(qiáng)，管理環(huán)境越來越復(fù)雜，法律體系越來越完備，在構(gòu)建生態(tài)警察隊(duì)伍的過程中，我們需借鑒人民警察隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一支有較強(qiáng)的法律意識(shí)、扎實(shí)的法律理論知識(shí)，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)透徹理解并具有實(shí)踐性運(yùn)用能力的生態(tài)警察隊(duì)伍。

三、生態(tài)警察法律素質(zhì)構(gòu)架

法律素質(zhì)在生態(tài)警察職業(yè)素質(zhì)中占有重要地位，相對(duì)合理的法律知識(shí)結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代警察法律素質(zhì)的基礎(chǔ)，也是正確法律觀念的重要來源。由于環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)性與復(fù)雜性，生態(tài)警察法律素質(zhì)可分為基本法律素質(zhì)和專業(yè)法律素質(zhì)。

(一)基本法律素質(zhì)

基本法律素質(zhì)是指每位生態(tài)執(zhí)法人員都必須具備的法律素質(zhì)，包含基礎(chǔ)法學(xué)知識(shí)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中具有普適性的法律的適用能力。

基本法律素質(zhì)培養(yǎng)有利于幫助執(zhí)法人員構(gòu)建法律思維，提高執(zhí)法能力，同時(shí)也為專業(yè)領(lǐng)域法律素質(zhì)的培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)?；痉伤刭|(zhì)培養(yǎng)有利于生態(tài)警察處理復(fù)雜度高、跨度廣的生態(tài)案件；有利于生態(tài)警察崗位調(diào)動(dòng)和職權(quán)調(diào)整。

1.基礎(chǔ)法學(xué)知識(shí)

基礎(chǔ)法學(xué)知識(shí)應(yīng)包含法理學(xué)、憲法學(xué)、刑法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、民法學(xué)、行政法與行政訴訟法學(xué)。

法理學(xué)是我國法學(xué)體系的重要理論法學(xué)學(xué)科，學(xué)習(xí)法理學(xué)能夠提高生態(tài)警察法律意識(shí)和法律文化水平，以及增強(qiáng)法治觀念，奠定理論基礎(chǔ)。

憲法是確立公民權(quán)利保障和國家機(jī)構(gòu)權(quán)限的根本法?！稇椃ā?2018修正)中第九、十、二十二、二十六條是生態(tài)立法、司法、執(zhí)法的最根本依據(jù)。《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國民事訴訟法》中有關(guān)生態(tài)環(huán)境的部分也應(yīng)納入基礎(chǔ)法學(xué)知識(shí)部分，從而構(gòu)建較為完整的基礎(chǔ)環(huán)境法學(xué)框架。

筆者認(rèn)為，生態(tài)警察是由我黨領(lǐng)導(dǎo)的依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)，運(yùn)用行政、刑事的手段，保護(hù)公民環(huán)境權(quán)[3]的具有武裝性質(zhì)的國家行政力量。其本質(zhì)仍是國家行政力量，在行政管理方面，除《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》外，生態(tài)警察還應(yīng)對(duì)《環(huán)境行政處罰辦法》《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》《環(huán)境行政復(fù)議辦法》《環(huán)境行政執(zhí)法后督查辦法》《環(huán)境信訪辦法》《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》等相關(guān)法律有所了解。

2.在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域具有普適性的法律

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展而專門制定的法律。環(huán)境保護(hù)法是環(huán)境領(lǐng)域的基本法，在作為執(zhí)法依據(jù)和職權(quán)劃分參考依據(jù)方面有重大意義。

《環(huán)境監(jiān)察辦法》于2012年由環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會(huì)議審議通過，是為加強(qiáng)和規(guī)范環(huán)境監(jiān)察工作，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，提升環(huán)境監(jiān)察效能而制定的，對(duì)于建設(shè)生態(tài)警察隊(duì)伍，指導(dǎo)生態(tài)警察工作具有重大意義。

生態(tài)警察應(yīng)協(xié)助稅收部門向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者征收環(huán)境保護(hù)稅。因此，生態(tài)警察還應(yīng)了解《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》。

除此之外，生態(tài)警察還需了解《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國環(huán)境噪音污染防治法》以協(xié)助其它環(huán)保部門。

(二)專業(yè)法律素質(zhì)

生態(tài)執(zhí)法具有顯著的地域特點(diǎn)，為了使執(zhí)法活動(dòng)更加科學(xué)合理，生態(tài)警察除基本法律素質(zhì)外，還應(yīng)具備與工作特點(diǎn)一致的專業(yè)法律素質(zhì)。根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，筆者認(rèn)為專業(yè)法律素質(zhì)可分為水生態(tài)、土壤生態(tài)、大氣生態(tài)、物種生態(tài)、林草生態(tài)和國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)。

四、培養(yǎng)模式

要在短時(shí)間內(nèi)建設(shè)一支具有執(zhí)法能力的生態(tài)警察隊(duì)伍，可以通過以下三種途徑：一是森林公安隊(duì)伍轉(zhuǎn)型，二是社會(huì)招錄，三是選取公安院校畢業(yè)生。

森林公安隊(duì)伍轉(zhuǎn)型的生態(tài)警察隊(duì)伍具有較為顯著優(yōu)勢(shì)，一直以來，森林公安都履行保護(hù)環(huán)境資源安全的職責(zé)，在生態(tài)執(zhí)法方面，森林公安經(jīng)驗(yàn)豐富，專業(yè)性強(qiáng)。但是，就我國森林公安隊(duì)伍組成現(xiàn)狀來看，部分森林公安由護(hù)林員發(fā)展而來，部分來自社會(huì)招錄，部分來自普通公安院校，少部分來自森林公安院校，在生態(tài)環(huán)境法領(lǐng)域，整體仍存在專業(yè)知識(shí)不足，法律素質(zhì)不高的問題。

面向社會(huì)招錄的生態(tài)警察具有可選擇性的特點(diǎn)。我國可以參照俄羅斯生態(tài)警察招錄方式，如設(shè)置較高的招錄條件，只招錄法律與生態(tài)專業(yè)人才。這類生態(tài)警察在一開始就具備良好的法律素養(yǎng)或?qū)I(yè)素養(yǎng)，針對(duì)性培訓(xùn)即可上崗。

來自公安院校的生態(tài)警察具有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)、較高的職業(yè)素質(zhì)。然而，目前大多公安院校并未開設(shè)環(huán)境法類課程，在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域大多學(xué)生還是一片空白。

就現(xiàn)狀來看，無論是由森林公安轉(zhuǎn)型而來的生態(tài)警察，面向社會(huì)招錄的生態(tài)警察，抑或來自公安院校的生態(tài)警察，在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域都不具備滿足生態(tài)警察職業(yè)需要的法律素質(zhì)。要在短期內(nèi)建設(shè)一支滿足生態(tài)警察法律素質(zhì)需要的隊(duì)伍，崗前法律素質(zhì)培訓(xùn)必不可少，其理論部分應(yīng)包含必須學(xué)習(xí)的基本法律素質(zhì)和選擇性學(xué)習(xí)的專業(yè)法律素質(zhì)。

為避免執(zhí)法空檔期，崗前法律素質(zhì)培訓(xùn)還應(yīng)當(dāng)理論結(jié)合實(shí)際，通過大量實(shí)踐來充實(shí)理論知識(shí)。與此同時(shí)，為了避免培訓(xùn)期生態(tài)警察因?qū)I(yè)知識(shí)的不足出現(xiàn)失誤，應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)法律人員從旁指導(dǎo)，嚴(yán)格把關(guān)每一次執(zhí)法，充分發(fā)揮生態(tài)警察職能。

長遠(yuǎn)來看，應(yīng)及時(shí)培養(yǎng)生態(tài)警察后備隊(duì)伍，避免出現(xiàn)斷層現(xiàn)象。為保證生態(tài)警察后備隊(duì)伍的質(zhì)量，減輕崗前培訓(xùn)任務(wù)，應(yīng)當(dāng)積極開展校局合作，在公安院校增設(shè)生態(tài)警察專業(yè)或開設(shè)環(huán)境法類課程，在人才招錄時(shí)盡可能多的招錄專業(yè)人才，逐步提高生態(tài)警察整體素質(zhì)。

五、結(jié)語

我國正面臨履行生態(tài)執(zhí)法職能的部門多而雜亂、生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)不完善、環(huán)境執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高等多個(gè)問題，建設(shè)一支素質(zhì)全面過硬的生態(tài)警察隊(duì)伍十分必要。在培養(yǎng)生態(tài)警察的過程中，著重培養(yǎng)生態(tài)警察的法律素質(zhì)有利于提高生態(tài)警察隊(duì)伍執(zhí)法能力，有效保障人民切身利益與生態(tài)環(huán)境的和諧穩(wěn)定；有利于推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，構(gòu)建法治中國。在法律素質(zhì)的培養(yǎng)上，除校局合作、舉辦生態(tài)警察專業(yè)人才培養(yǎng)和民警崗前培訓(xùn)外，還應(yīng)定期組織學(xué)習(xí)交流以更新知識(shí)儲(chǔ)備，充實(shí)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保障生態(tài)警察隊(duì)伍的長期穩(wěn)定發(fā)展。