西方國家大部制改革對我國的借鑒

王夢媛

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

一、實行大部制改革的必要性

大部制，一般是指將職能相同或相近的的部門歸并、整合為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，以減少機(jī)構(gòu)臃腫，多頭管理，從而提高行政效率，增強政府履行職能的能力。自從2008年我國中央政府提出用大部制思維進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)時隔10年，本輪政府機(jī)構(gòu)改革是在2008年和2013年兩輪改革的基礎(chǔ)上，做出機(jī)構(gòu)重組的進(jìn)一步部署，其必要性主要體現(xiàn)在三方面：

(一)有利于適應(yīng)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)

政府機(jī)構(gòu)改革的過程是政府的一種大幅度調(diào)整，我們要知道，如今的政府運行模式還是在工業(yè)化社會低復(fù)雜性的條件建立起來的，雖然在以前這種政府模式為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了很大支持，但是隨著經(jīng)濟(jì)自由化和全球化的發(fā)展，它的不適應(yīng)性暴露的越來越明顯，甚至?xí)璧K社會的發(fā)展進(jìn)步，所以把它稱為過時了的工具。改革開放以來，為了更好地適應(yīng)社會主義建設(shè)的需要，中央政府和地方政府相繼進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，精簡了那些按照計劃經(jīng)濟(jì)而設(shè)立的部門機(jī)構(gòu)，健全了經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控管理部門和相應(yīng)的市場監(jiān)管部門。如今，我國機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入了“攻堅期”，市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，對政府職能提出了更高的要求，需要明確政府與企業(yè)、市場、社會之間的關(guān)系，加強對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，減少對微觀領(lǐng)域的干預(yù)，進(jìn)而充分激發(fā)市場的活力。但是，政出多門和資源分散的問題在目前政府機(jī)構(gòu)還時有發(fā)生，例如有的部門既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”，政企不分，從而造成政府角色越位現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)有利于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

我國先后進(jìn)行了七次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，使得政府職能、管理方式、機(jī)構(gòu)編制等方面能更好地順應(yīng)社會發(fā)展變革。但是，政府體制改革并沒有完全到位，面對更加復(fù)雜的社會環(huán)境，政府管理也同時面臨著很多新的問題。目前，我國政府體制設(shè)置突出問題表現(xiàn)在政出多門、職能交叉、辦事效率低下，在環(huán)境資源、社會保障、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域都不同程度存在這些問題，嚴(yán)重的阻礙了政府效能的提升，更為重要的是，這些問題同時也加大了行政成本，不符合服務(wù)型政府的構(gòu)建。因此，對一些職能相同或相近的職能進(jìn)行重新整合，進(jìn)行新一輪的大部制改革，有利于從體制上理順部門間的關(guān)系，從而順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提供更加有效的服務(wù)職能。

(三)有利于形成精干的政府組織結(jié)構(gòu)

政府機(jī)構(gòu)是履行政府職能的主要載體，各個國家會根據(jù)職能的多少，來設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。在傳統(tǒng)社會中，社會經(jīng)濟(jì)活動簡單，政府職能也比較少，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也相對簡單，例如在古代中國，各個朝代僅設(shè)立戶部、兵部、刑部等相應(yīng)的幾個部門。但隨著市場經(jīng)濟(jì)活動越來越復(fù)雜，政府所要管理的職能也隨之增多，各國都針對新的國內(nèi)外形勢設(shè)立了許多新的職能部門。如果增加一項職能就多一個部門，那么就會造成政府機(jī)構(gòu)的不斷增加，加重了財稅負(fù)擔(dān)的同時，也會影響政府的權(quán)威。為了解決這個問題，各個國家的普遍做法是實行大部門體制，比如發(fā)達(dá)國家的內(nèi)閣部門數(shù)量大概在15-20個左右；除此之外，為了更好地行使機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相對獨立的職能，大多數(shù)國家還設(shè)立了獨立機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等輔助機(jī)構(gòu)，這樣就形成了以內(nèi)閣部門為主，其他行政部門為輔的機(jī)構(gòu)框架。當(dāng)然，目前隨著國內(nèi)外活動的復(fù)雜化，我國也面臨著政府管理職能增加但又不能設(shè)立過多的部門機(jī)構(gòu)的矛盾。新一輪的大部門體制改革，并非部門數(shù)量的簡單加減，而是統(tǒng)籌考慮機(jī)構(gòu)與各職能配置科學(xué)合理上的整合，有利于行政部門在保持機(jī)構(gòu)數(shù)量科學(xué)合理的基礎(chǔ)上全面履行職能，提升科學(xué)決策能力。

二、發(fā)達(dá)國家大部制管理

其實，早在20世紀(jì)初盧瑟·哈爾西·古利克就曾提出了“相關(guān)的工作應(yīng)該作為一個單元來完成、所有的機(jī)構(gòu)應(yīng)該合并成一些部門?！碑?dāng)代西方國家大部分是在20世紀(jì)末期開始進(jìn)行行政體制改革，并且隨著社會發(fā)展，改革一直延續(xù)至今。改革內(nèi)容十分廣泛，幾乎涵蓋傳統(tǒng)體制的所有環(huán)節(jié)與方面，都試圖超越傳統(tǒng)公共行政模式，從而使得公共管理更具有活力。通過對西方大部制國家的了解，不難發(fā)現(xiàn)各國的機(jī)構(gòu)設(shè)置都與本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，并且根據(jù)具體的國情和本階段政府職能的重點來設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，并非越多越好，也不是越少越好，而是是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要和公共產(chǎn)品提供的要求。研究國外大部制改革的情況，有助于我們深化對部門體制改革的本質(zhì)認(rèn)識，對我國新時期的大部制改革有啟示和借鑒意義。接下來，主要針對英國、美國、日本等西方發(fā)達(dá)國家大部制改革的基本特征進(jìn)行贅述。

(一)內(nèi)閣數(shù)量精簡且內(nèi)部結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，設(shè)置職能相同

西方國家大部制的首要特征就是內(nèi)閣數(shù)量精簡，而且在長期發(fā)展中形成了較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。大部分國家內(nèi)閣數(shù)量定位15個左右，當(dāng)然有的國家會比較少一些，這會根據(jù)國情的具體情況而定，例如日本中央政府有11個行政省廳。大部分的職能和名稱是相近或者相同的，例如每個國家都設(shè)有財政部、外交部等；另外還有一部分機(jī)構(gòu)是根據(jù)具體國情需要而設(shè)置的相應(yīng)部門。隨著社會經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的發(fā)展，政府行政職能也在不斷轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的理念已被各國所接受，因此，屬于社會事務(wù)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)占較大比例，而政治和經(jīng)濟(jì)管理類的機(jī)構(gòu)所占比例要小的多。據(jù)資料顯示，在美國的100多個職能機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)中，其中社會管理類部門占了1/2的比重，而政治管理類的機(jī)構(gòu)所占比例還不到1/10。

(二)大部制改革伴隨著權(quán)力下放的過程

發(fā)達(dá)國家通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、避免政出多門而組建的大部門，這樣的部門具有綜合性強和權(quán)限范圍大的特征。但是這些大部門并非對原來的職能部門進(jìn)行簡單地加總，也不是通過擴(kuò)大政府部門的規(guī)模來強化職權(quán)。相反，大部制改革的過程是為了使得整個政府部門的資源優(yōu)化配置，加強科學(xué)民主決策，完善社會管理職能。大部制的前提是“有限政府”，根本是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)公民導(dǎo)向、結(jié)果為本的理念。因此，發(fā)達(dá)國家組建大部是建設(shè)服務(wù)型政府過程，并不是強化對社會的干預(yù)和管制，而是通過人員精簡、機(jī)構(gòu)整合，進(jìn)而理順職能關(guān)系，更好地推動社會資本快速發(fā)展。例如美國的能源部，它的主要職能是制定國家能源相關(guān)政策，并且進(jìn)行核武器及相關(guān)科學(xué)的研究，該部門并不追求縱向上的控制權(quán)的擴(kuò)大，而是將大量的具體職能都下放到各州的地方機(jī)構(gòu)，并盡量避免干預(yù)其獨立活動。

(三)大部制改革主要在社會服務(wù)部門

在各個國家內(nèi)閣機(jī)構(gòu)設(shè)置，并非所有部門都是單一職能，相反，各個國家會根據(jù)本國具體國情來設(shè)置管理范圍廣泛的“超級大部”，以便于特定領(lǐng)域的專門管理。當(dāng)然，至于現(xiàn)有部門中哪些職能能進(jìn)行整合，不同國家會根據(jù)本國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段進(jìn)行調(diào)整，但也有一些相似的階段，往往“超級部”出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)、運輸、文化、環(huán)境、社保等領(lǐng)域。西方各國大部分通過建設(shè)“超級大部”的政府機(jī)構(gòu)改革方式來完善本國的社會服務(wù)功能，從而本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。例如我們所了解的美國的大交通部、英國的大文化部、日本的國土交通廳等，這些部門的整合，體現(xiàn)了各國對社會服務(wù)工作的重視，提升政府的工作效能。

(四)設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)作為大部制改革的配套改革

西方各國在進(jìn)行大部制改革和部門重組的過程中，中心點是轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)而提高行政效率，英美等國將很多政府部門改為半自治的行政部門，或者直接將其獨立出去，授予其較大的自主權(quán)限，形成了一批執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在管理方式上更多地擺脫政治因素的影響，引入具有企業(yè)家精神的管理理念，員工通過考試選拔，采用競爭激勵機(jī)制，首席執(zhí)行官實行聘用制，這樣在一定程度上有效提升行政效率，避免懶政惰政的產(chǎn)生。除此之外，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與大部之間采用的是合同關(guān)系，減少過多的干預(yù)，保證執(zhí)行部門能更好的行使職權(quán)。這樣，大部門和執(zhí)行部門在不同層面提供不同的公共服務(wù)，大部主要負(fù)責(zé)公共決策，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共政策的執(zhí)行和監(jiān)管。這樣的機(jī)構(gòu)模式不但保證了決策的科學(xué)性、執(zhí)行的專業(yè)性和監(jiān)管的獨立性，也可以防止某些大部門權(quán)力過于集中產(chǎn)生的監(jiān)管問題，促進(jìn)行政效能的提升。

(五)通過立法活動來保障大部制改革的推進(jìn)

大范圍的機(jī)構(gòu)改革必然牽扯到各方利益的調(diào)整，為了保證大部制改革的順利進(jìn)行，很多國家通過立法先行的方式來為改革創(chuàng)造制度條件。在大部制改革過程中，容易產(chǎn)生行政機(jī)構(gòu)過度膨脹，可以通過行政組織立法以及財政手段對機(jī)構(gòu)的人員編制進(jìn)行控制。立法活動也有利于對大部制改革作出整體規(guī)劃，避免改革出現(xiàn)目標(biāo)偏差，進(jìn)而循序漸進(jìn)，穩(wěn)步實施。例如，在2001年日本進(jìn)行了一次大范圍的機(jī)構(gòu)改革，這次改革的特點是堅持立法先行方式，一共提交了數(shù)十部改革相關(guān)法律，從而保障了改革的規(guī)范性和權(quán)威性。

三、我國新一輪改革應(yīng)注意的問題

自從2008年以來，我國已經(jīng)完成了兩輪大部制改革，就目前結(jié)果來看已經(jīng)初步形成了大部制框架，但需要進(jìn)一步深化改革。在新一輪大部制改革推進(jìn)過程中，在前兩次改革成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)該注意以下幾個問題：

(一)科學(xué)地綜合設(shè)置政府部門

大部制是指由精簡的綜合性部門組成，采取綜合設(shè)置原則，一般適用于承擔(dān)政府基本職能的部門，而其他類型的機(jī)構(gòu)，例如獨立機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)等，這種類型政府機(jī)構(gòu)職能比較單一，更加適合單一設(shè)置。進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革，應(yīng)該在前兩次機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，按照“精簡統(tǒng)一、效能提升”的原則，對相關(guān)領(lǐng)域的部門做進(jìn)一步的科學(xué)整合。例如在文化領(lǐng)域，把傳媒、出版、文化的等相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)整，進(jìn)而形成大文化部。各個國家進(jìn)行大部制改革最先考慮的方式是機(jī)構(gòu)整合，用最直接的方式去提升政府效能。但是我們需要注意的是，在整合之前各個部門的性質(zhì)和隸屬關(guān)系并非相同，合作時不能過度集權(quán)而要適度的權(quán)力劃分，也不要太過強調(diào)一致性，避免出現(xiàn)傳統(tǒng)行政模式中一個部門處理一個單一問題、在面對復(fù)雜多重的問題出現(xiàn)管理的“真空”或“重疊”的局面。同時，對一些職能過寬、權(quán)限過大的部門進(jìn)行適度分解，可以將相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和其他部門進(jìn)行從新組合，也可以采取獨立設(shè)置，例如將其轉(zhuǎn)為直屬機(jī)構(gòu)，進(jìn)而使得政府各部門規(guī)模和權(quán)力保持適度平衡。在探索機(jī)構(gòu)改革過程中，究竟哪些部門采取綜合設(shè)置，哪種整合途徑適用特定領(lǐng)域，需要根據(jù)具體社會發(fā)展階段而定。

(二)優(yōu)化大部內(nèi)部結(jié)構(gòu)

大部制改革并非機(jī)構(gòu)的簡單合并和數(shù)量的不斷精簡，而是應(yīng)該按照新組成部門職能要求，對內(nèi)設(shè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行從新重新調(diào)整，只有建立部門內(nèi)部新的運行機(jī)制，才能更好地發(fā)揮大部制的協(xié)同高效的功能作用。對前兩次大部制改革進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)中央和地方改革普遍存在一個問題，就是相關(guān)部門合并以后，而缺乏對部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的梳理整合，會導(dǎo)致改革后有些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“原地踏步”，部內(nèi)機(jī)構(gòu)職能重疊情況更加嚴(yán)重；有些機(jī)構(gòu)整合過后轉(zhuǎn)化為“部管局”模式，在決策機(jī)制上并沒有提升到大部制層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，只是在制定規(guī)章的時候通過一下部，而平時仍舊各干各的，新組成的部門成了一個“松散的聯(lián)合體”。

大部制的一個顯著特點是實行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對分開，但目前我國部門內(nèi)部的決策與執(zhí)行分開問題仍舊有很大爭議，并未找到合理可行的模式。從國際經(jīng)驗來看，各個國家在政府內(nèi)部優(yōu)化方法也不相同，有的是決策與執(zhí)行完全分開，有的是部分分開，都是結(jié)合本國實際情況，形成適合發(fā)展的政府內(nèi)部運行機(jī)制。從我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，國務(wù)院的組成部門主要負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)督執(zhí)行，政策執(zhí)行則主要在地方一級行政部門。因此，在傳統(tǒng)政府管理體制下，我們可以采取在某些地方分設(shè)專門的執(zhí)行部門，實行部分分開的決策和執(zhí)行模式，這樣的方法可行性比較高。再具體實施過程中，將決策權(quán)上移，強化大部門集中決策的功能，統(tǒng)籌考慮，實行“大司局制”，主要負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)督執(zhí)行；而執(zhí)行權(quán)則是下移，主要由專門機(jī)構(gòu)來行使，給予其相對獨立的執(zhí)行權(quán)限。

(三)處理好“做什么”和“如何做”問題

在改革過程中應(yīng)該按照職能有機(jī)統(tǒng)一的原則，進(jìn)一步整合相關(guān)職能，在相互磨合的基礎(chǔ)上，合理配置各個部門職責(zé)與權(quán)限，防止出現(xiàn)權(quán)責(zé)脫節(jié)問題，從而做到有權(quán)必有責(zé)，進(jìn)而提高政府履行職能的能力。政府職能與管理方式是密不可分，科學(xué)的管理方式在行政管理體制中同樣重要。在機(jī)構(gòu)改革中，轉(zhuǎn)變政府職能已得到社會的廣泛關(guān)注，但是卻忽視了管理方式的操作性和創(chuàng)新性，有些部門仍舊使用傳統(tǒng)的管理方式，成本高效率差，這必然影響轉(zhuǎn)變政府職能的效果。因此，在進(jìn)行大部制改革過程一定要重視政府管理方式的轉(zhuǎn)變，借鑒國內(nèi)外科學(xué)的管理方法和技術(shù)，在處理好政府“做什么”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步解決好“如何做”的問題，使政府的管理方式更加符合現(xiàn)代化治理模式。

(四)突破機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對齊”傳統(tǒng)，要區(qū)別對待

傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置強調(diào)上下對齊做法，這樣的做法雖然有利于上級部門對下級部門領(lǐng)導(dǎo)和指揮，但也會造成機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，人員冗多的問題，同時會壓制地方改革的積極性和創(chuàng)造性。在大部制改革的過程中，各級部門之間工作對接因機(jī)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)更加復(fù)雜混亂的局面，出現(xiàn)了“一對多“多對一”等情況，在工作對接和溝通過程中會出現(xiàn)新的問題和矛盾。例如在很多地方一級的大部制機(jī)構(gòu)改革后，雖然取得了積極成效，行政能力和行政效率有了顯著提升，但是在如何處理改革后與上一級行政部門的關(guān)系問題上產(chǎn)生了矛盾，這樣就會造成“下動上不動，越動越被動”的局面。為了調(diào)動地方一級政府的積極性和創(chuàng)造性，在新一輪改革中要突破機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對齊”的傳統(tǒng)，合理的劃分各級政府部門的職能，只有屬于中央和地方共同職責(zé)的事務(wù)，才采取上下對口的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式：而至于那些完全屬于地方自主權(quán)的職能，可以允許結(jié)合各地實際情況，靈活的設(shè)置本級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，就沒必要強調(diào)完全上下對口。

(五)改革要頂層設(shè)計與分步實施相結(jié)合

大部制改革并非簡單地機(jī)構(gòu)整合，而是一個系統(tǒng)化的過程，關(guān)乎不同部門之間權(quán)責(zé)的配置，以及部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整和運行機(jī)制的優(yōu)化的相關(guān)問題，甚至還要涉及政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革等配套性改革。強調(diào)大部制改革過程中的頂層設(shè)計，是為了增強改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性。在實施過程中，中央一層應(yīng)規(guī)劃出改革藍(lán)圖，從而為改革提供必要的行動指南，明確指出改什么和不改什么，以及先改什么后改什么，避免出現(xiàn)改多少算多少，改到哪算哪的問題。在改革過程中，不可避免的會出現(xiàn)新的問題和矛盾，適時作出政策調(diào)整，積極做好媒體輿論的引導(dǎo)工作，并且爭取社會各方支持，進(jìn)而確保改革的順利進(jìn)行。

推進(jìn)大部制改革要分步實施，能減少負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生。在制定改革策略上，既要明確改革長遠(yuǎn)目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧，審時度勢，利用國內(nèi)外的有利條件，適時推進(jìn)改革的進(jìn)行，并且在過程中制定配套的政策措施；又要認(rèn)清中期目標(biāo)和近期目標(biāo)，考慮改革的不同階段面臨的風(fēng)險和問題，循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)，由局部改革到整體轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到積小勝為大勝的效果。除此之外，在改革過程中，有些領(lǐng)域可以做出過渡性安排，有利于根據(jù)社會情況變化做出恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整，整體設(shè)計和分步實施相結(jié)合。