PPP項(xiàng)目合同法律問題概述

郭保國(guó)

（710065 中交第二公路工程局有限公司 陜西 西安）

一、引言

隨著社會(huì)發(fā)展，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的職能逐步轉(zhuǎn)變，國(guó)家不斷加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，政府與社會(huì)資本合作成為必然，合作力度大幅提升。這種條件下，PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式受到各級(jí)政府高度重視，大量PPP項(xiàng)目得以實(shí)施。PPP項(xiàng)目的實(shí)施，往往會(huì)受到一系列外在因素干擾，應(yīng)通過系列法律措施來約束合作各方的管理行為，促使項(xiàng)目順利開展。

二、PPP項(xiàng)目概述

PPP項(xiàng)目是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和長(zhǎng)期合作關(guān)系的一種項(xiàng)目建設(shè)模式。這種模式，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬投融資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力，對(duì)促進(jìn)投資主體多元化，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用有重要意義。

為保證PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，合作各方對(duì)運(yùn)行規(guī)則、流程、法律依據(jù)等內(nèi)容需全面掌握，確定科學(xué)的合同管理模式，為推進(jìn)項(xiàng)目順利開展奠定基礎(chǔ)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有政策，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，應(yīng)根據(jù)系列標(biāo)準(zhǔn)化合同和法律法規(guī)、政策開展工程建設(shè)。政府機(jī)關(guān)與社會(huì)資本應(yīng)相互理解和信任，以項(xiàng)目建設(shè)為目標(biāo)，妥善處理項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，對(duì)項(xiàng)目的合法合規(guī)性、可行性、效益性展開全面分析，按照分析結(jié)果和項(xiàng)目實(shí)質(zhì)內(nèi)涵做出管理策劃，優(yōu)化合同架構(gòu)和管理流程，細(xì)化合同內(nèi)容，為項(xiàng)目實(shí)施提供動(dòng)力支持，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。

PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制較為復(fù)雜，在開展項(xiàng)目建設(shè)時(shí)往往會(huì)受到一系列外在因素干擾。完整的PPP項(xiàng)目流程包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)環(huán)節(jié)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)會(huì)產(chǎn)生系列合同，如戰(zhàn)略合作合同、PPP項(xiàng)目建設(shè)合同、投融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同和產(chǎn)品、服務(wù)購(gòu)買合同等，項(xiàng)目工作人員應(yīng)對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)和合同架構(gòu)全面掌握，依法開展合同管理，構(gòu)建完整的合同管理流程，確保按照順序?qū)嵤档统杀?，縮短建設(shè)周期，凸顯PPP項(xiàng)目合同管理價(jià)值。

三、PPP項(xiàng)目合同法律問題

（一）政府購(gòu)買服務(wù)合同法律問題

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，因具有收費(fèi)基礎(chǔ)，收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本，可由政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)作。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本，需要政府補(bǔ)貼部分資金或資源用于彌補(bǔ)投資回報(bào)的項(xiàng)目，一般通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼等模式推進(jìn)。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，因缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本，通常通過政府購(gòu)買服務(wù)的模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)。因政府購(gòu)買服務(wù)合同與一般的民事合同存在一定差異，主要體現(xiàn)在政府作為民事主體簽訂經(jīng)濟(jì)合同，合同履行的目的在于保障公共設(shè)施的有序運(yùn)行，以公共服務(wù)作為合同標(biāo)的，但與社會(huì)資本方建立的是民事合同法律關(guān)系，相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)建立在滿足公共設(shè)施正常運(yùn)行基礎(chǔ)上，保護(hù)社會(huì)資本方合法權(quán)利。從社會(huì)資本方角度看，政府購(gòu)買服務(wù)合同至少存在項(xiàng)目合法合規(guī)性、政府購(gòu)買能力的可保障性、政府信用可靠性、合同不能履行或不能完全履行時(shí)的爭(zhēng)議解決方式等法律問題，均加大了PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的投資風(fēng)險(xiǎn)，需要在項(xiàng)目研判過程中得到解決。

（二）招投標(biāo)階段合同法律問題

PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)基建項(xiàng)目的模式發(fā)生了重大變化，最大的區(qū)別在于項(xiàng)目投資主體發(fā)生了轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)項(xiàng)目由建設(shè)單位負(fù)責(zé)融資、投資，PPP項(xiàng)目一般通過招標(biāo)途徑引進(jìn)社會(huì)資本方負(fù)責(zé)融資投資。PPP項(xiàng)目涉及合作相對(duì)方長(zhǎng)達(dá)幾十年的權(quán)利義務(wù)安排，雙方關(guān)注的各類運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)需合理統(tǒng)籌，科學(xué)分配。我國(guó)法律規(guī)定，符合條件的工程項(xiàng)目建設(shè)必須招標(biāo)。但《招投標(biāo)法》規(guī)定了傳統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)的招標(biāo)要求，對(duì)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等能力要求，各個(gè)環(huán)節(jié)的眾多復(fù)雜程序不可能逐項(xiàng)規(guī)定，招投標(biāo)活動(dòng)可依據(jù)的法律規(guī)范十分有限，PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的法律規(guī)范多以政府規(guī)章形式存在?，F(xiàn)階段，各部委主要從自身管理角度制定規(guī)范性政策，難免各自為政，缺乏全局性和系統(tǒng)性。同時(shí)，項(xiàng)目是否能夠吸引有履約能力的意向承包商以合理的財(cái)務(wù)成本順利融資才是成功的關(guān)鍵。政府在考慮項(xiàng)目滿足社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的要求外，在架構(gòu)設(shè)計(jì)上要保障投資者獲得合理盈利，滿足資本市場(chǎng)的投資需求，保證PPP項(xiàng)目成功落地。所以，項(xiàng)目的合法合規(guī)性，是否具備融資條件，通過哪些途徑融資，招投標(biāo)階段應(yīng)當(dāng)考慮哪些合同內(nèi)容，哪些內(nèi)容必須在招投標(biāo)文件中體現(xiàn)等問題，招投標(biāo)階段需要關(guān)注。

（三）土地使用合同法律問題

合法取得土地使用權(quán)，是PPP項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，財(cái)政部和發(fā)改委多次發(fā)文明確PPP項(xiàng)目可以配置土地、物業(yè)，但土地主管機(jī)關(guān)國(guó)土資源部尚沒有發(fā)布相關(guān)實(shí)施細(xì)則，PPP項(xiàng)目的開展存在困難。土地政策是國(guó)家根本國(guó)策，處理好PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的土地問題必將影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程。按照PPP項(xiàng)目整體規(guī)模和項(xiàng)目建設(shè)需求確定土地使用范圍，并在合理時(shí)間內(nèi)取得土地使用手續(xù)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目順利開展。在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)中，如何控制土地使用規(guī)模，是否可以以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，是否可以在合作合同中約定以未來的土地收益補(bǔ)償項(xiàng)目收入，是否可以未開發(fā)的土地進(jìn)行市場(chǎng)融資等法律問題，需認(rèn)真研究相關(guān)部委有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)土地資源管理。

（四）合同性質(zhì)法律問題

PPP合同是政府方與社會(huì)資本方為主體簽訂的合同，實(shí)踐中其性質(zhì)為民商事合同，還是行政合同，存在一定爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目合同是平等民事主體之間為了項(xiàng)目實(shí)施而協(xié)商一致簽訂的合同，當(dāng)然受民事法律調(diào)整，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)通過仲裁或訴訟途徑解決；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP合同由政府方或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方簽訂，項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)由政府授予，屬于行政合同，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議或行政訴訟程序解決。這就要求從事PPP項(xiàng)目管理的人員需要掌握工作中各類合同的作用，對(duì)合同性質(zhì)進(jìn)行有效分析，準(zhǔn)確定性，分類管理，避免建設(shè)過程中出現(xiàn)適用法律錯(cuò)誤、出現(xiàn)糾紛時(shí)無法通過適當(dāng)?shù)姆绞浇鉀Q等問題。

四、解決措施

（一）政府購(gòu)買合同法律問題的解決措施

在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府充當(dāng)特殊角色。首先，政府在開展PPP項(xiàng)目論證立項(xiàng)階段，應(yīng)充分評(píng)估地方財(cái)政支付能力，解決政府付費(fèi)項(xiàng)目的費(fèi)用來源問題。這是根本性問題。政府必須考慮地方財(cái)政的發(fā)展預(yù)期、項(xiàng)目運(yùn)行后的支付能力、出現(xiàn)不能按照約定支付費(fèi)用時(shí)的可替代方案，最大限度維護(hù)政府信譽(yù)。政府信譽(yù)缺失，經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化，必將更大范圍的影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)資本在市場(chǎng)調(diào)查階段，應(yīng)充分評(píng)估項(xiàng)目所在地政府的償債能力問題。其次，要保證項(xiàng)目的合法合規(guī)性手續(xù)到位，項(xiàng)目合法實(shí)施。實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、可行性研究報(bào)告等手續(xù)未獲得批復(fù)情形下，項(xiàng)目已開工建設(shè)，因缺少合法合規(guī)手續(xù)，項(xiàng)目可能隨時(shí)停工，還會(huì)直接影響融資問題，銀行通常不會(huì)違規(guī)發(fā)放貸款，后果仍是項(xiàng)目停工。再次，政府購(gòu)買服務(wù)合同在履行過程中，因政府的特殊地位，出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，不可能依靠訴訟、仲裁等法律途徑解決糾紛，必須建立完善的合同管理制度。通常通過設(shè)置完備的合同支付條款、設(shè)計(jì)可行的爭(zhēng)議解決機(jī)制、加強(qiáng)履約過程監(jiān)督，提高履約能力等途徑解決。但國(guó)內(nèi)沒有適用于一切項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)合同范本，各個(gè)項(xiàng)目需制定適合自身特點(diǎn)的合同文本。

（二）招投標(biāo)合同法律問題的解決措施

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本履約能力、項(xiàng)目建設(shè)綜合效果等方面有較高要求。根據(jù)規(guī)定，項(xiàng)目采用PPP模式應(yīng)滿足以下條件：市場(chǎng)需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、投資具有一定規(guī)模、市場(chǎng)化程度處于較高水平、具有靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，主要表現(xiàn)為相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)金流穩(wěn)定、定價(jià)機(jī)制透明，如城市的水、暖、天然氣供給，安居工程、綜合管廊、養(yǎng)老與醫(yī)療服務(wù)設(shè)施等。為保證建設(shè)項(xiàng)目順利開展，在識(shí)別項(xiàng)目是否適合PPP模式的基礎(chǔ)上，應(yīng)把各項(xiàng)要求在招投標(biāo)文件中充分表達(dá)出來。根據(jù)招投標(biāo)相關(guān)法律規(guī)范，對(duì)招投標(biāo)法不涉及的PPP項(xiàng)目融資、運(yùn)營(yíng)、移交等采購(gòu)內(nèi)容，應(yīng)通過協(xié)議方式進(jìn)行約定，把雙方溝通的成果以合同形式加以固定，作為維護(hù)雙方權(quán)益的憑證。首先，應(yīng)對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目是否“入庫(kù)”，是否通過“可評(píng)和環(huán)評(píng)”，是否立項(xiàng)，是否進(jìn)入地方財(cái)政預(yù)算等進(jìn)行審核。如果項(xiàng)目尚未入庫(kù)，立項(xiàng)手續(xù)不完善，未進(jìn)入財(cái)政預(yù)算等，直接影響后期融資問題，應(yīng)加以避免。其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)對(duì)招標(biāo)文件的法律評(píng)審和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目招標(biāo)、融資、費(fèi)用補(bǔ)貼、移交等規(guī)定，沒有明確規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)在合同中做出約定，避免出現(xiàn)該招標(biāo)的項(xiàng)目不招標(biāo)、招標(biāo)方式不規(guī)范、重大風(fēng)險(xiǎn)把控不到位、合同條款明顯違反法律或政策規(guī)定、可約定的內(nèi)容沒有約定等情形，影響項(xiàng)目實(shí)施。

對(duì)社會(huì)資本方有能力自建的項(xiàng)目，可考慮“兩標(biāo)并一標(biāo)”，在招標(biāo)文件中做出合理安排，充分發(fā)揮社會(huì)資本方在項(xiàng)目實(shí)施中的作用，不需通過再次招標(biāo)引進(jìn)施工方，降低合同管理法律風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目所需設(shè)備、原材料等貨物、相關(guān)服務(wù)等內(nèi)容，亦可在招標(biāo)文件中安排，由社會(huì)資本方依法提供。

（三）土地使用合同法律問題的解決措施

我國(guó)推廣PPP模式建設(shè)項(xiàng)目以來，國(guó)家出臺(tái)大量政策性文件規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)合理利用土地資源提出原則要求。財(cái)政部和發(fā)改委多次發(fā)文提出 PPP項(xiàng)目可以配置土地、物業(yè)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展，但土地主管機(jī)關(guān)國(guó)土資源部沒有出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，各地開展PPP項(xiàng)目仍存在較多困難。處理好土地使用中的合同法律問題，降低土地合同法律風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化合同管理，對(duì)做好PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目十分重要。政府應(yīng)結(jié)合土地資源現(xiàn)狀，制定合理的土地利用方案，保證土地供給，避免因土地資源不足影響項(xiàng)目建設(shè)。應(yīng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地；應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途，規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式。不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入。政府不得為了開展PPP項(xiàng)目，違規(guī)操作，相關(guān)用地應(yīng)通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者。在項(xiàng)目實(shí)施中，要做到四個(gè)“不得”，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。目前，我國(guó)的PPP項(xiàng)目多屬于非經(jīng)營(yíng)或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，要準(zhǔn)確、全面理解相關(guān)政策，依法依規(guī)實(shí)施項(xiàng)目用地，保證土地使用合法有序。

（四）合同性質(zhì)法律問題的解決措施

財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》第28條規(guī)定“在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟”。國(guó)家發(fā)展和改革委員在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》的使用說明中強(qiáng)調(diào)：“合同各方均是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)?！闭f明政府對(duì)作為PPP項(xiàng)目合同各方的地位定位為平等主體，產(chǎn)生糾紛時(shí)屬于民事糾紛，應(yīng)按照民事糾紛的解決程序處理。同時(shí)，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試用）》指出，“政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系?！薄禤PP操作指南》第30條規(guī)定，“社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對(duì)政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟”。說明政府實(shí)施行政管理職能時(shí)產(chǎn)生的糾紛是行政糾紛。目前，我國(guó)法律沒有明確相關(guān)PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)，對(duì)合同性質(zhì)問題的表述多見于現(xiàn)有政策文件中。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予等帶有行政管理色彩的合同屬于行政合同，規(guī)定合作雙方平等權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同屬于民事合同，需區(qū)別對(duì)待。

五、結(jié)語

綜上，我國(guó)已建立了較為完善的PPP項(xiàng)目政策體系，實(shí)施PPP項(xiàng)目離不開全面把握PPP項(xiàng)目合同管理中的相關(guān)法律問題，依法合規(guī)推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)提高項(xiàng)目管理效率，有效推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施發(fā)揮著重要作用。本文沒有詳盡所有合同法律問題，但希望結(jié)合所探討的幾個(gè)問題，對(duì)工作中遇到類似問題的人員有所幫助，全面防范項(xiàng)目運(yùn)行中的合同法律風(fēng)險(xiǎn)。