行政不作為賠償法律問題研究

陳奕婷

廈門市湖里區(qū)人民法院，福建 廈門 361007

行政機(jī)關(guān)積極履職，是保障公民權(quán)益，確保社會秩序平穩(wěn)的必然要求。實(shí)務(wù)中，因行政機(jī)關(guān)管理不嚴(yán)、工作人員工作態(tài)度消極、行政工作流程存在瑕疵等各方面因素的存在，導(dǎo)致行政不作為的現(xiàn)象也極為常見。對于行政機(jī)關(guān)存在的各類不作為現(xiàn)象，行政相對人在憤怒之余，常會有無力解決處理的困惑。尤其是在我國行政賠償制度尚不健全的背景下，因行政機(jī)關(guān)的消極不作為，而導(dǎo)致行政相對人一方權(quán)益受損，卻無法得到合理的賠償，難免也會引發(fā)對法律不公的討論，以及進(jìn)一步影響行政機(jī)關(guān)的良好形象?；诖耍接懸蛐姓蛔鳛槎a(chǎn)生的賠償問題，也極為必要和關(guān)鍵。

一、行政不作為賠償?shù)谋匾?/h2>

與直接的濫用行政權(quán)而出現(xiàn)的侵權(quán)現(xiàn)象相比，行政不作為屬于“消極”的行為，更加隱蔽，因此其所帶來的危害后果也常被忽視。對行政權(quán)的合理行使，公眾抱有預(yù)期和要求，對于濫用行政權(quán)故意侵害行政相對人權(quán)益的現(xiàn)象，公眾也能夠在法律的允許下，以通暢的救濟(jì)渠道來解決問題，獲得賠償。但對于行政不作為這樣的看上去并非“故意”，表現(xiàn)的形式相對“隱蔽”，極容易被忽視的行為，不僅行政主體不夠關(guān)注重視，而且行政相對人也常忽視其危害，甚至立法層面也欠缺對此類行為進(jìn)行賠償?shù)闹苯右?guī)定。

因行政不作為所導(dǎo)致的損害結(jié)果，的確侵害了行政相對人之權(quán)益。因此，在公平的法律精神要求下，從保障弱勢的行政相對人權(quán)益的角度來看，對此類行為給予賠償，無疑是合理的，也是必要的?，F(xiàn)階段，行政機(jī)關(guān)的行政不作為極容易在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)熱議討論，對政府形象的塑造是不利的。因此，設(shè)定行政不作為的賠償機(jī)制，也是為了對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，以及對工作態(tài)度及服務(wù)意識并不強(qiáng)的部分行政機(jī)關(guān)工作人員形成警示，以督促其合理地行使手中權(quán)力，形成良性循環(huán)，維護(hù)政府形象。

二、行政不作為賠償?shù)默F(xiàn)狀問題

(一)立法現(xiàn)狀

我國新的《國家賠償法》中，對國家賠償?shù)膯栴}作出了修訂，使之更完善。但在其中，卻并未出現(xiàn)“行政不作為”可以直接適用國家賠償?shù)囊?guī)定。法律規(guī)定的模糊，意味著對于此類行為，是否可以歸入到國家賠償?shù)姆懂牐谴嬖跔幾h的。從以往的司法解釋來看，最高院已有對此類案件的批復(fù)，認(rèn)可公安機(jī)關(guān)的行政不作為而導(dǎo)致的損害，受損方是可以獲得國家賠償?shù)摹５氐綄ｍ?xiàng)立法的層面，卻又未明確的作出相應(yīng)規(guī)定，也不禁令人困惑。理論層面，關(guān)于這一問題也有不絕于耳的討論。有些人認(rèn)為，因《國家賠償法》并沒有做出明確規(guī)定，也就意味著該法目前是不承認(rèn)行政不作為可以獲得賠償?shù)?，因此司法?shí)踐理應(yīng)依照該法的規(guī)定來處理。但也有不同看法，認(rèn)為無論是法之精神要求，還是已有的司法解釋，亦或者是公眾的現(xiàn)實(shí)需求，都已經(jīng)充分表明了，立法者是支持行政不作為可以獲得國家賠償?shù)?，且這是符合民眾之要求的?？梢姡蛄⒎ㄒ?guī)定的不明確，帶來的不僅僅是爭議與討論，更直接影響了公眾對法律的質(zhì)疑，帶來的是諸多法律適用中的困惑。與此同時，即使肯定了國家賠償是可適用到行政不作為案例之中的，但也沒有關(guān)于具體適用條件、程序、賠償標(biāo)準(zhǔn)等問題的詳盡規(guī)定，無形中也阻礙了賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)，也暴露出來了立法的欠缺。

(二)司法現(xiàn)狀

司法實(shí)務(wù)中，涉及到行政不作為而導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生，進(jìn)而受害者一方請求國家賠償?shù)陌咐⒉辉谏贁?shù)。2015年，最高院公布的典型案例中，亦有類似的案件，且案例中是支持受害者求償權(quán)的。但這并不意味著，司法實(shí)踐中此類案件都能夠得到妥善的處理，也不意味著因行政不作為而權(quán)益受損的一方能夠得到最終的賠償。事實(shí)上，最高院的案例僅僅是針對公安機(jī)關(guān)的不作為行為，適用的范圍是受限的。而因立法層面規(guī)定的不明，不僅理論層面有爭議，實(shí)踐中各地法院在處理時亦有矛盾之處。

實(shí)務(wù)中，法院支持賠償?shù)陌咐?，多為造成了行政相對人死亡等?yán)重后果的，而一般的財產(chǎn)方面的損失，則很難獲得賠償。也就是說沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)來確定，究竟何種行政不作為案件才可以進(jìn)行國家賠償。適用的條件不明，難免會阻斷行政相對人求償權(quán)的實(shí)現(xiàn)，賠償?shù)姆秶芟?，也不利于?shí)現(xiàn)對行政相對人的周全保障。此外，在涉及到行政不作為而導(dǎo)致出現(xiàn)損害后果的案例中，造成行政相對人權(quán)益受損結(jié)果的因素，可能是十分多元的。因此在判定因果關(guān)系上難免就會存在障礙與困惑。正因?yàn)槿绱耍ü俨脭嗟碾y度增加，裁量的隨意性擴(kuò)大，再加上因賠償數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、精神損害賠償適用與否不明確，由此也使得最終的案件判決結(jié)果存在較大出入，引發(fā)更多質(zhì)疑。

三、行政不作為賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)路徑

要解決當(dāng)下的難題，確保行政不作為賠償?shù)穆鋵?shí)，關(guān)鍵在于立法的完善。以良法作為指引，明確此類案件適用的范圍及標(biāo)準(zhǔn)，便于維權(quán)，也能適當(dāng)規(guī)制法官裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)公正審判。

(一)明確納入賠償范圍

毫無疑問，肯定行政不作為可以獲得國家賠償，既符合法之精神，亦與司法解釋及典型案例相統(tǒng)一，更利于保障弱勢相對人權(quán)益，以及維護(hù)塑造政府正面形象。因此，我國相關(guān)立法不宜以模糊的立法態(tài)度來面對這一問題，而是應(yīng)該明確地規(guī)定，行政不作為是可歸入國家賠償?shù)姆懂牭?。可以在立法中，明確地規(guī)定不履行職權(quán)的行為，也屬于可以進(jìn)行國家賠償?shù)陌讣秶?。通過法律的明確規(guī)定，使理論界的紛爭得以塵埃落定，也體現(xiàn)出了立法對爭議問題的回應(yīng)，更利于實(shí)現(xiàn)對行政相對人一方權(quán)益的保障。此外，法律層面也應(yīng)該要進(jìn)一步細(xì)化細(xì)節(jié)問題的規(guī)定，從賠償范圍到標(biāo)準(zhǔn)、程序等，一一作出詳盡規(guī)定，以指引司法實(shí)踐操作的具體展開。

(二)明確賠償義務(wù)主體

具體的法律展開中，確定賠償義務(wù)主體，方能便于權(quán)益受損的一方追根溯源，找到可以實(shí)現(xiàn)賠償要求的可行路徑。國家賠償中，真正有義務(wù)有能力進(jìn)行賠償?shù)模且粋€個原本承擔(dān)著行政職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。對于行政不作為的案件，也應(yīng)該要從不作為的主體入手，要求相關(guān)的行政主體來積極進(jìn)行賠償，也能夠體現(xiàn)出對行政機(jī)關(guān)的約束、監(jiān)督。

在不同案件中，需要清晰導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生的各方面原因，以此來判斷行政主體是否需要擔(dān)責(zé)。如果存在第三方民事侵權(quán)，且已經(jīng)在民事領(lǐng)域獲得賠償?shù)?，受害者一方不宜在請求國家賠償。但如果民事賠償?shù)臄?shù)額不足以彌補(bǔ)其損失的，則國家賠償可以作為必要補(bǔ)充。如此，既體現(xiàn)出行政賠償?shù)谋匾?，又能避免對地方財政造成過大壓力負(fù)擔(dān)。

(三)理清舉證責(zé)任承擔(dān)

因行政不作為導(dǎo)致?lián)p害的案件中，涉及到兩個層面的問題，即存在行政不作為、以及導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生，因此在舉證責(zé)任承擔(dān)上，就需要分別確定行為發(fā)生及因果關(guān)系形成這兩個方面的責(zé)任承擔(dān)問題。

存在行政不作為行為，主要判斷行政相對人一方是否提交申請及行政機(jī)關(guān)是否積極履職。提交申請這一方面的舉證責(zé)任應(yīng)由行政相對人來承擔(dān)，而行政機(jī)關(guān)積極履職與否，則要由行政機(jī)關(guān)一方來承擔(dān)。行政不作為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，主要由受害者一方來進(jìn)行舉證，而行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為己方可以免責(zé)或是減輕賠償責(zé)任，則應(yīng)由行政機(jī)關(guān)一方來舉證。舉證責(zé)任的清晰界定及分配，也是為了最大限度地理清案件事實(shí)，進(jìn)而以公正審判來保障各方利益。

(四)明確賠償標(biāo)準(zhǔn)及程序

立法方面，理應(yīng)明確行政不作為賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以便于各地司法活動的展開。需要明確的是，對于因行政不作為而導(dǎo)致的受害者一方遭受的間接損失，并不在賠償?shù)姆秶鷥?nèi)，以避免這一賠償模式被濫用，以至于侵害了行政機(jī)關(guān)的權(quán)益。

為更好地保障行政相對人因行政機(jī)關(guān)的不作為行為而獲得賠償?shù)臋?quán)利得到落實(shí)，以及避免因繁瑣復(fù)雜的維權(quán)程序而提高弱勢方權(quán)利救濟(jì)的難度，可以考慮設(shè)置單獨(dú)的行政不作為賠償程序。簡化賠償?shù)某绦?，由法院單?dú)的部門集中處理涉及行政不作為賠償?shù)陌讣岳谑芎φ呔S權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。