基層檢察院檢委會運行中的問題及對策

劉 中

（314200 平湖市人民檢察院 浙江 平湖）

《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）、《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱《組織條例》）、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（以下簡稱《議事和工作規(guī)則》）均規(guī)定檢委會職責(zé)是討論決定重大案件和其他重大問題，《人民檢察院檢察委員會議題標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《議題標(biāo)準(zhǔn)》）為確保檢委會議事質(zhì)量，提高工作效率，對檢委會的議題材料進(jìn)行了規(guī)范。近年來，隨著檢察制度建設(shè)的不斷深入，檢委會工作機制逐步完善，但不可否認(rèn)，當(dāng)前基層院檢委會工作中仍存在諸多問題，導(dǎo)致檢委會議事議案質(zhì)量和工作效能沒有得到充分發(fā)揮。筆者對所在基層院近五年來檢委會工作開展情況進(jìn)行梳理，總結(jié)檢委會運行中的問題，分析問題產(chǎn)生的原因及不利影響，然后就如何規(guī)范檢委會運行提出建議。

一、檢委會運行不規(guī)范現(xiàn)狀

（一）檢委會實際運行次數(shù)較少，應(yīng)然職能和實然作用存在差距

《組織法》規(guī)定，檢委會履行的職能有總結(jié)檢察工作經(jīng)驗，討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件，討論決定其他有關(guān)檢察工作的重大問題?！蹲h事和工作規(guī)則》規(guī)定，檢委會會議一般每半個月舉行一次，必要時可以臨時召開會議。雖說在具體運行中不能因為追求次數(shù)而將不重要的議題上會，但檢委會召開的次數(shù)過于偏少，勢必影響其應(yīng)有職能充分發(fā)揮。

（二）檢委會議題范圍單一，上會議題中，議案的多，議事的少

檢委會的業(yè)務(wù)決策職能包括議案職能和議事職能，《議事和工作規(guī)則》對檢委會的議題范圍進(jìn)行了細(xì)化，其中有四項職責(zé)與議案職能有關(guān)，有六項職責(zé)與議事職能有關(guān)，議事職能多于議案職能。但在實踐中檢委會的工作重心是圍繞案件而展開，主要關(guān)注焦點是具體個案，而對討論決策重大業(yè)務(wù)報告、業(yè)務(wù)經(jīng)驗總結(jié)等議事工作關(guān)注相對較少，普遍存在著“重議案、輕議事”、“重微觀、輕宏觀”的問題，議事職能在一定程度上被虛化。

（三）檢委會議案中，涉及事實認(rèn)定的多、議案來源單一、討論結(jié)果趨同

司法實務(wù)中，重大、疑難、復(fù)雜案件一方面體現(xiàn)在事實認(rèn)定困難上，另一方面在法律適用上存在爭議，但提交檢委會討論的大部分是關(guān)于事實認(rèn)定方面的案件。檢察業(yè)務(wù)工作具有全面性，刑檢業(yè)務(wù)除了公訴，還有偵查監(jiān)督工作，不同的部門在辦案過程中同樣也會遇到疑難復(fù)雜問題，需要檢察機關(guān)最高業(yè)務(wù)機構(gòu)進(jìn)行解決。提交檢委會討論的案件，意見一致的多，爭議性不大，與上會討論的重大、疑難、復(fù)雜案件性質(zhì)不相符。

（四）檢委會辦事機構(gòu)不健全，存在“合署辦公”情況

《組織條例》規(guī)定，各級人民檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)立檢委會辦事機構(gòu)或者配備專職人員負(fù)責(zé)檢委會日常工作。檢委會辦事機構(gòu)具有多種職責(zé)，其中包括對提交檢委會討論的案件或者事項材料是否符合要求進(jìn)行審核，提出法律意見。檢委會沒有設(shè)立專門的辦事機構(gòu)，也沒有配備專職人員，而是由辦公室工作人員兼職檢委會日常工作。

二、檢委會運行不規(guī)范原因及存在的弊端

（一）對提交檢委會審議的議題范圍把握不準(zhǔn)

《人民檢察院檢委會議題標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，提請檢委會審議的議題，應(yīng)當(dāng)屬于《議事和工作規(guī)則》規(guī)定的事項和案件。對于案件，由于是涉及到具體法律問題，容易確定由檢委會加以審議，但是對于審議事項，由于范圍較廣、內(nèi)容較雜，與院務(wù)會、黨組會的議事范疇不容易區(qū)分，將本來由檢委會審議的事項都放在院務(wù)會議或黨組會議中，從而造成檢委會會議數(shù)量的不足，也帶來檢委會議案與議事比例失調(diào)。雖說檢委會大部分委員是黨組成員或院領(lǐng)導(dǎo)，但還有一部分人員為部門人員，將本該由檢委會討論的事項放在院務(wù)會議或黨組會議進(jìn)行解決，實際上是剝奪了部分委員參政議政的權(quán)利。

（二）實務(wù)中遇到的疑難復(fù)雜案件難點大多數(shù)都是事實認(rèn)定問題

無論是審查逮捕還是公訴，承辦人最不愿意碰到的都是“零口供”案件，由于缺乏口供，需要有更多的旁證去加以印證，但對于證據(jù)是否達(dá)到“確實充分”程度，不同的人認(rèn)識不一。實踐中，多數(shù)檢委會委員議案停留在聽取承辦人口頭匯報上，由于議題報告的概括性較強，承辦人匯報案件又容易受到主觀因素影響，可能會站在自己的立場選擇性地進(jìn)行舉證，導(dǎo)致委員掌握的信息不全面、不精確，從而也影響到思考判斷準(zhǔn)確性。

《議事和工作規(guī)則》規(guī)定委員發(fā)表意見順序為：先由檢委會專職委員發(fā)表意見，接著由未擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員發(fā)表意見，最后由擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員發(fā)表意見。但檢委會專職委員又擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人，與提請檢委會審議的議題存在利害關(guān)系，不易保證其議案的中立性，專職委員的發(fā)言可能具有導(dǎo)向作用，給其他委員的獨立性判斷帶來干擾，從而導(dǎo)致承辦人意見、科室意見與檢委會意見趨于一致。

（三）對提交檢委會討論案件的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定比較籠統(tǒng)，操作性不強

《議事和工作規(guī)則》規(guī)定審議有重大社會影響或重大意見分歧的案件需要經(jīng)檢察長決定才能提交檢委會討論，案件是否提交檢委會討論決定一要看案件是否重大，二要看檢察長是否同意，而這兩方面均沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定不明確導(dǎo)致檢察機關(guān)對上會案件“自我定義”，是否屬于重大案件幾乎完全出于案件提請人的主觀推測。實踐操作的隨意性較大，導(dǎo)致一些本應(yīng)提交檢委會討論的案件未能提交。另外有的案件審查期限短，提交檢委會討論時間不足也是一個重要的原因。偵查監(jiān)督部門具有審查逮捕和立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督職能，辦理案件過程中同樣也會遇到事實認(rèn)定和法律適用問題，為什么提交檢委會討論的都是公訴案件，而審查逮捕案件鮮有提交？原因就是審查逮捕的期限性問題，對于犯罪嫌疑人被羈押的審查逮捕案件為七日，案件提交檢委會的流程較復(fù)雜，在審查期限內(nèi)完成自己審查再提交檢委會討論決定就非常困難。審查逮捕對案件定性的把握直接影響案件走向，如果把關(guān)不嚴(yán)，會從源頭上發(fā)生錯誤，影響面會更大。所以對于逮捕環(huán)節(jié)疑難復(fù)雜案件更需要提交檢委會進(jìn)行討論，由檢委會根據(jù)案件事實和證據(jù)充分討論后作出決定。

（四）由于編制、職數(shù)等原因，難以設(shè)立專門的檢委會辦事機構(gòu)

基層檢察院存在的共同問題就是案多人少，人員編制本來就短缺，加上檢委會日常開展工作“不勤”，設(shè)立專門的辦事機構(gòu)或配備專職人員就成為一種“奢望”。由于辦公室工作人員另有繁雜的辦公室事務(wù)，難以全面地開展檢委辦參謀助手、管理協(xié)調(diào)、總結(jié)指導(dǎo)和督辦落實等工作，檢委會委員又多是院領(lǐng)導(dǎo)，沒有時間和精力專門從事案件的審查、政策法規(guī)司法解釋的收集、積累以及業(yè)務(wù)部門的咨詢，會導(dǎo)致對討論案件或事項準(zhǔn)備不充分，檢委會議事質(zhì)量和議事效率難以提高，直接影響檢委會職能的發(fā)揮。檢委會專職委員兼任部門負(fù)責(zé)人，不能對上會的議題進(jìn)行實體性審查，提出處理，也影響了檢委會職能作用的發(fā)揮。

三、規(guī)范檢委會運行的路徑

（一）明確檢委會的職能定位

1.準(zhǔn)確界定檢委會議事范圍

基層院可以根據(jù)在實踐中的經(jīng)驗制定區(qū)分細(xì)則，如貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和重要會議精神，討論本單位政治重大問題，干部管理任用等議題屬于黨組會范疇；院內(nèi)行政重要事宜，研究各種行政制度等屬于院務(wù)會范疇。而檢委會的議事職能主要表現(xiàn)在與檢察業(yè)務(wù)相關(guān)的重大問題和新情況，要突出對國家法律政策的理解把握、突出對同級人大決議的執(zhí)行情況審議、突出貫徹執(zhí)行上級檢察機關(guān)部署重大活動開展情況的審議、突出對檢察院工作報告和專項工作報告的審議。[1]要明確規(guī)定檢委會和黨組會（院務(wù)會）的職權(quán)界限，應(yīng)當(dāng)由檢委會審議的事項就不要拿到黨組會（院務(wù)會）上提議，非委員領(lǐng)導(dǎo)可以列席檢委會會議，了解檢委會的議事內(nèi)容，需要黨組會（院務(wù)會）討論決定的也不要安排在檢委會上。加強檢委會對案件質(zhì)量的評查工作，對院內(nèi)業(yè)務(wù)部門辦案質(zhì)量情況進(jìn)行抽查評審，對不捕不訴、捕后撤案、判無罪等案件重點監(jiān)督，形成質(zhì)量調(diào)查報告，充分發(fā)揮檢委會的宏觀指導(dǎo)作用。檢委辦做好議題的審查工作，做到不屬于檢委會議事范疇的絕不上會，屬于檢委辦討論范疇的事項未經(jīng)檢委會討論一概無效。

2.限定檢委會議案范圍

一是科學(xué)界定“重大案件”的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，雖然《議事和工作規(guī)則》將審議、決定重大疑難、復(fù)雜案件列為檢委會議題范圍，但對什么樣的案件才能稱做重大疑難案件，缺乏具體的評判標(biāo)準(zhǔn)。有太大的自由裁量空間使許多本應(yīng)由檢察官負(fù)責(zé)處理的案件進(jìn)入檢委會討論，影響了其他重大案件的討論。基層院應(yīng)根據(jù)實際情況，對“重大案件”進(jìn)行歸類列舉，如：罪與非罪存在爭議的案件，這類案件批捕或起訴會因為無罪帶來國家賠償?shù)娘L(fēng)險；涉眾型犯罪案件，因經(jīng)濟(jì)利益和社會矛盾產(chǎn)生的群體性事件牽涉人員多，處理不當(dāng)會引發(fā)更大的社會矛盾；輿論高度關(guān)注的重大、敏感案件，如果處理不當(dāng)很帶來很大的負(fù)面影響。

二是規(guī)定檢委會只對案件的定性進(jìn)行討論。《議題標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，提請檢委會審議的案件，應(yīng)當(dāng)事實清楚，證據(jù)確實、充分，這項規(guī)定其實也是對上會討論的案件進(jìn)行了限制。伴隨著新一輪司法改革的推進(jìn)，為了更好地發(fā)揮檢委會的制度優(yōu)勢，實現(xiàn)檢察官辦案責(zé)任制與民主集中制的優(yōu)勢互補，使之更加契合檢察發(fā)展規(guī)律，保障檢察改革協(xié)調(diào)有序推進(jìn)，我們有必要重新定位其功能作用。在檢察官員額制改革的背景下，我們有必要確保檢察官相對獨立的辦案主體地位，重新界定檢委會對重大案件的司法處斷范圍。案件的事實認(rèn)定及證據(jù)采信理應(yīng)交由員額檢察官承擔(dān)，檢委會的職能應(yīng)從案件的事實認(rèn)定和法律適用的雙重作用簡化成對法律適用的司法評議，將工作重點放在對法律適用爭議及典型案件辦理經(jīng)驗的總結(jié)推廣上。這樣做的好處既減少檢委會議案的范圍，又防止員額檢察官把本應(yīng)由自己所承擔(dān)的辦案風(fēng)險通過提交檢委會討論方式轉(zhuǎn)移掉。適度弱化檢委會在“案件辦理”上的決策者角色，并不是徹底否定檢委會的業(yè)務(wù)決策機構(gòu)定位，而是遵循司法親歷規(guī)則，減少檢委會介入對案件事實認(rèn)定問題，將其主要精力集中在法律適用以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)、內(nèi)部監(jiān)督等議事職能上。換言之，即限縮檢委會在案件事實認(rèn)定方面的議案職能，拓展并強化檢委會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、內(nèi)部監(jiān)督等議事職能，形成議事為主、議案為輔的檢委會職能配置格局。[2]

（二）健全檢委會運行機制

1.成立專門的辦事機構(gòu)

《組織條例》規(guī)定各級檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)立檢委會辦事機構(gòu)或者配備專職人員，負(fù)責(zé)檢委會日常工作。為了更好地發(fā)揮檢委會實際作用，應(yīng)統(tǒng)一設(shè)立檢委會辦公室作為檢委會的辦事機構(gòu)。通過規(guī)范檢委會的議事議案范圍后，檢委會的工作開展會進(jìn)入一個良性循環(huán)中，檢委辦承擔(dān)著承上啟下、協(xié)調(diào)溝通、服務(wù)保障的任務(wù)，對于檢委會正常、高效開展工作起著積極而重要的作用。考慮工作的特殊性，應(yīng)安排有法律專業(yè)背景和有實踐經(jīng)驗的人員進(jìn)入檢委會辦公室，辦公室組成人員由檢委會專職委員和檢委會秘書組成，檢委會專職委員可以起到實體把關(guān)作用，提高檢委會議事（議案）的準(zhǔn)確度和質(zhì)量。

2.健全檢委會議事程序

一是注重檢委會運行的程序化，把規(guī)范程序作為提高檢委會工作質(zhì)量的核心要素來抓，嚴(yán)把提案、審查、議事、督辦“四關(guān)”，以確保檢委會的議事質(zhì)量和決定執(zhí)行力。二是設(shè)置提請檢委會審議議題的時限，為了提高檢委會審議事項和案件的質(zhì)量和效率，對議題擬提請檢委會審議的時間、方式和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有明確而硬性的規(guī)定，除了個別特殊類型案件之外（如審查逮捕案件），一般議題的提出都要在召開檢委會至少3日之前提出。承辦人應(yīng)當(dāng)將相關(guān)材料報檢委辦，檢委辦在及時審查之后，及時將材料發(fā)送至各委員手中，以確保委員對議題提前了解，熟悉證據(jù)情況和意見分歧等，以便查閱資料，發(fā)表意見。案件材料閱讀后委員應(yīng)將個人意見以及理由以書面形式遞交檢委辦，以示已閱卷并研究。三是充分利用多媒體技術(shù)，辦案人通過多媒體將相關(guān)的書證、物證、視聽材料等進(jìn)行展示，最大限度還原案件真實，增加委員的親歷性，為檢委會準(zhǔn)確高效的進(jìn)行決策提供條件。

（三）提高檢委會運行能力

1.規(guī)范檢委會委員的選任標(biāo)準(zhǔn)及任免程序

第一嚴(yán)格選任條件，優(yōu)化委員結(jié)構(gòu)，將檢察業(yè)務(wù)精通、職業(yè)倫理素養(yǎng)高的檢察官充實到檢委會，做到專業(yè)化人才和經(jīng)驗型人才相結(jié)合，理論與實踐并重。弱化檢委會委員身份行政化，突出專業(yè)化，除院領(lǐng)導(dǎo)外，其余檢委會委員名額按照業(yè)務(wù)性要求，明確業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人以及資深檢察官可以擔(dān)任，其他非業(yè)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和非業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人不得擔(dān)任委員；第二嚴(yán)格選任程序，引入競爭性機制，可采取檢察業(yè)務(wù)考試、公開答辯以及業(yè)務(wù)素能評比等方式進(jìn)行選拔；第三建立考核和退出機制，對于考核不合格或長期不辦案，不適宜從事檢委會工作的委員，通過相關(guān)程序免去其委員資格。

2.提高檢委會委員的專業(yè)化水平

根據(jù)《關(guān)于改進(jìn)和加強檢委會工作的通知》規(guī)定，檢委會委員應(yīng)當(dāng)努力提高自身素養(yǎng)，注意學(xué)習(xí)和掌握法律以及與檢察工作相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、科技知識，提高議事能力和水平，所以必須落實檢委會學(xué)習(xí)制度，要求委員及時進(jìn)行知識儲備和更新，以適應(yīng)快速發(fā)展的外部司法環(huán)境。通過集體學(xué)習(xí)討論、定期開展自學(xué)、邀請專家學(xué)者開設(shè)講座、高校授課等方式提升理論水平；通過庭審觀摩、專題調(diào)研、業(yè)務(wù)交流、參與業(yè)務(wù)部門案件討論、參與重點專題案件辦理等方式來提升業(yè)務(wù)水平。

3.強化檢委會專職委員的地位及職能

首先，明確專職委員的任職條件和地位，嚴(yán)格檢委會專職委員法律資格和準(zhǔn)入制，專職委員比一般委員在政策水平、業(yè)務(wù)知識、司法實務(wù)、組織協(xié)調(diào)等方面綜合素質(zhì)更高一籌。作為一項制度創(chuàng)新，檢委會專職委員主要是為解決檢委會討論議題時缺乏司法親歷性的缺陷和獲取信息遞減的矛盾，并使其成為獨立的制衡主體（相對于業(yè)務(wù)部門）而設(shè)立的。[3]《關(guān)于改進(jìn)和加強檢委會工作的通知》規(guī)定，為改善檢委會的結(jié)構(gòu)，各級人民檢察院可以選拔一些具有良好的政治素質(zhì)、法律政策水平高、業(yè)務(wù)熟悉、經(jīng)驗豐富、議事能力強的資深檢察官和優(yōu)秀檢察官擔(dān)任專職委員。一方面需要明確專職委員不是檢察機關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)，而是檢察業(yè)務(wù)方面的法律專家，應(yīng)區(qū)別于檢察機關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)，在檢委會中其應(yīng)“扮演相比其他檢委會委員更高瞻遠(yuǎn)矚地對議事議案發(fā)表決定性參謀意見的角色”，[4]另一方面要明確專職委員是獨立于其他委員的法律專家，應(yīng)當(dāng)分管檢委會辦事機構(gòu)工作，對檢委會議題進(jìn)行實質(zhì)性審查，杜絕兼任其他檢察業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人或其他院級領(lǐng)導(dǎo)，以充分保障專職委員科學(xué)有效地履行職責(zé)。

其次，明確職責(zé)范圍，專職委員應(yīng)突出在檢委會事前審查、事中引導(dǎo)、事后監(jiān)督中的起實質(zhì)性作用。對提請檢委會討論決定的案件，進(jìn)行實體審查，提出書面審查意見，作為重要參考。對提請檢委會討論決定的事項進(jìn)行審查，提出書面審查意見，供檢委會決策參考。在構(gòu)建以審判為中心的訴訟制度改革中，專職委員應(yīng)發(fā)揮橋梁紐帶作用，一方面重視對重大疑難復(fù)雜案件的提前介入、引導(dǎo)偵查取證，把穩(wěn)案件的進(jìn)口，另一方面加強與人民法院審委會的聯(lián)系溝通和工作協(xié)調(diào)，把牢案件的出口。