澳大利亞和新西蘭轉(zhuǎn)基因食品標識制度對中國的借鑒

劉中宇

上海交通大學凱原法學院，上海 200240

一、澳大利亞及新西蘭轉(zhuǎn)基因食品標識制度

(一)轉(zhuǎn)基因相關(guān)立法及管理機構(gòu)

澳大利亞為轉(zhuǎn)基因生物管理制定了專門的法律。2000年7月，澳大利亞和新西蘭的衛(wèi)生部長以及澳大利亞各州和地區(qū)在原則上就轉(zhuǎn)基因食品標識的問題上達成了共識，并且在當年通過了《澳大利亞新西蘭食品標準條例-標準1.5.2：使用基因技術(shù)生產(chǎn)的食品》(下稱《標準》)，該法律規(guī)定了所有在澳大利亞和新西蘭銷售和使用的轉(zhuǎn)基因食品標識的相關(guān)規(guī)范。

澳大利亞和新西蘭的轉(zhuǎn)基因食品標識的具體管理機構(gòu)是澳新食品標準局(FSANZ)，它是澳大利亞政府的法定機構(gòu)，為澳大利亞和新西蘭進行轉(zhuǎn)基因食品的安全評價。而依據(jù)《基因技術(shù)法案》成立的轉(zhuǎn)基因技術(shù)管理辦公室(OGTR)則主要對轉(zhuǎn)基因生物的室內(nèi)研究和田間試驗以及商業(yè)種植的釋放環(huán)境設(shè)定要求。FSANZ與OGTR都屬于轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的重要機構(gòu)，雙方是互補關(guān)系。

(二)轉(zhuǎn)基因標識制度的具體規(guī)定

1.轉(zhuǎn)基因食品的定義

在《標準》中，有兩個與轉(zhuǎn)基因編輯食品的相關(guān)定義，其一是使用轉(zhuǎn)基因編輯技術(shù)的食物(Food Produced Using Gene Technology)被定義為通過基因編輯技術(shù)得到(derived)或發(fā)展(develop)的食物，其二是轉(zhuǎn)基因食物(Genetically Modified Food)，它被定義為含有新型DNA或新蛋白質(zhì)的使用轉(zhuǎn)基因編輯技術(shù)的食物或者被列在《澳大利亞新西蘭食品標準條例附表26》(下稱《附表》)中要求被標識的食品。這兩者之間是一種包含關(guān)系，使用轉(zhuǎn)基因編輯技術(shù)的食物包括了轉(zhuǎn)基因食物，而主要區(qū)別是最終的食品呈現(xiàn)上是否有新型DNA或蛋白質(zhì)。

2.轉(zhuǎn)基因食品標識范圍及標識要求

在《附表》中已獲準上市的轉(zhuǎn)基因食品有以下9種，在九種大類下《附表》還根據(jù)各種作物通過不同的基因改造后的不同特性和基因呈現(xiàn)方式來繼續(xù)劃分為若干小類。在標識要求方面，澳新食品標準局要求在食品名稱旁邊的標簽上找到“轉(zhuǎn)基因”聲明(如直接標明“轉(zhuǎn)基因大豆”)，或在成分列表中的相關(guān)成分項中標識，如大豆粉(轉(zhuǎn)基因大豆)等。如果食品未包裝，則必須隨食品提供食品信息。這種采用正面清單的方法可以較為有效地杜絕在已批準的物種大類中混入新的轉(zhuǎn)基因DNA或蛋白質(zhì)。

3.例外條款

《標準》中規(guī)定了五種例外情況，其一是此轉(zhuǎn)基因食品在精制過程的作用是去除了新DNA或新蛋白質(zhì)；其二是此轉(zhuǎn)基因食品是用作加工助劑或用作食品中的食品添加劑的物質(zhì)且該物質(zhì)中沒有新的DNA或新蛋白質(zhì)存在于食物中；其三是此轉(zhuǎn)基因食品是一種調(diào)味物質(zhì)，存在于食品中且濃度不超過1克調(diào)味料/千克；其四是此轉(zhuǎn)基因食品無意中存在于食物中且每千克每種成分的含量不超過10克(即閥值為1%)；其五是此種食物是用作立即消費的，并從食品店和自動售貨車(包括餐館)，外賣店，餐飲服務商或自炊式機構(gòu)準備和出售。由于食物從剛開始的生產(chǎn)到加工再到最后消費者手中的整個流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)有不確定性，轉(zhuǎn)基因食物和傳統(tǒng)食物的混合很難避免，例外條款使得轉(zhuǎn)基因標識制度的可行性大幅提升。

4.總結(jié)

通過上述論斷可以得出，目前澳大利亞和新西蘭采取的是一種設(shè)置正面準入清單，以最終產(chǎn)品的含轉(zhuǎn)基因成分高于1%的閥值為標準的強制標識制度。此種標識制度平衡了消費者期望、符合成本效益行業(yè)監(jiān)管和可執(zhí)行的標準三者之間的關(guān)系。學者一般認為《基因技術(shù)法案》有利于促進生物技術(shù)的發(fā)展，其基本假設(shè)是公眾關(guān)注可以通過引入監(jiān)管框架來調(diào)解，該框架規(guī)定了風險的識別和管理，并通過傳播促進基因工程益處的公共信息[1]。

二、中國的轉(zhuǎn)基因食品標識制度

中國涉及轉(zhuǎn)基因標識的法律法規(guī)目前有《食品安全法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》(下簡稱《辦法》)和《食品標識管理規(guī)定》。《食品安全法》規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品應當按照規(guī)定顯著標識。《條例》對轉(zhuǎn)基因生物的研究、試驗、生產(chǎn)、加工等活動作出了規(guī)制?！掇k法》規(guī)定轉(zhuǎn)基因生物標識是按目錄強制標識，而在《辦法》的附件中附有《第一批實施標識管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄》(下簡稱《目錄》)，共含有5類轉(zhuǎn)基因作物。中國的轉(zhuǎn)基因標識制度歸納起來是一種定性式的強制標識制度。

而在轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)發(fā)展上根據(jù)農(nóng)業(yè)部十三五規(guī)劃，要將推進新型抗蟲玉米等重大產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化作為戰(zhàn)略重點，且目前中國的轉(zhuǎn)基因食品的進出口逆差較大，使中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)長期處于被動的狀態(tài)[2]，因此從長期來看中國需將轉(zhuǎn)基因自主性提高，而中國標識制度也應該順應此趨勢。

三、建議

(一)針對轉(zhuǎn)基因單獨立法

目前關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的法律法規(guī)零碎的分布在《食品安全法》及多部門的法規(guī)中，形成了多部共管一事，權(quán)力界限不清楚的局面?，F(xiàn)有很多關(guān)于轉(zhuǎn)基因的制度是根據(jù)《食品安全法》實施的，而這些制度如均用于轉(zhuǎn)基因食品可能并不適合。

例如在風險評估制度中，《食品安全法》第十七條指出，評估方法要科學，但目前在科學層面很難說明已批準上市的轉(zhuǎn)基因作物本身有科學風險，更多的是一種價值上的判斷。此外還有地方規(guī)章逾度中央等問題[3]，筆者認為可以效仿照澳大利亞及新西蘭的經(jīng)驗單獨為其設(shè)立《轉(zhuǎn)基因法》并配套相關(guān)機制對這些問題進行集中解決。

(二)明確定義

目前中國的法律中對于轉(zhuǎn)基因食品定義并不清楚，僅對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的概念進行了界定，但未對轉(zhuǎn)基因食品進行定義，在轉(zhuǎn)基因食品定義不清晰的情況下會使不同主體對其有不同的理解，使整個標識制度根基不穩(wěn)。筆者認為可以借鑒澳大利亞對于轉(zhuǎn)基因食品的定義。

(三)規(guī)范標識內(nèi)容

目前中國的標識方法僅要求標注食品的轉(zhuǎn)基因成分的主要原料及銷售范圍，并未對位置等進行具體規(guī)定，難免存在商家將轉(zhuǎn)基因字樣故意隱藏在隱蔽處使消費者難以察覺。因此可以借鑒澳大利亞及新西蘭的食品標識制度，要求對整體都是轉(zhuǎn)基因的食品在食品名前面或后面進行標識，且對含有轉(zhuǎn)基因成分的加工食品在食品成分表中進行注明。

(四)設(shè)定閥值

目前中國采用的是定性式的強制標識制度，而其必備條件的轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)全過程追溯制度并未建立且成本較高[4]，因此筆者認為采用以最終產(chǎn)品為管理基礎(chǔ)的定量標識制度更為合適，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立一個適當?shù)拈y值，有利于降低監(jiān)管成本并增加監(jiān)管的可行性。

(五)制定標識例外制度

目前《方法》要求所有列入《目錄》的轉(zhuǎn)基因動植物都必須進行標識，甚至是含有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物成份的產(chǎn)品、加工制成的產(chǎn)品，但最終銷售產(chǎn)品中已不再含有轉(zhuǎn)基因成份的產(chǎn)品也需要進行標識，這無疑會加大生產(chǎn)者的負擔并最終會把成本轉(zhuǎn)嫁到消費者上，讓監(jiān)管的難度大大增加，因此施行標識豁免是具有必要性的。筆者認為可以借鑒上文的澳大利亞及新西蘭的例外條款，加強中國轉(zhuǎn)基因標識制度的執(zhí)行可行性。

(六)動態(tài)調(diào)整《目錄》

2001年制定的《目錄》中規(guī)定需要進行標識的僅有大豆、玉米、油菜棉花、番茄等五類，在缺乏動態(tài)調(diào)整的情況下，市場上實際的流通的轉(zhuǎn)基因食品的種類已多于《目錄》，導致《目錄》中所列舉的轉(zhuǎn)基因食品不能反映市場上轉(zhuǎn)基因食品流通的真實情況。在此情況下筆者認為可以借鑒澳大利亞FSANZ與OGTR之間的協(xié)作機制，在農(nóng)業(yè)部門和食品監(jiān)管部門中建立一個聯(lián)動機制，根據(jù)農(nóng)業(yè)部門的安全評測結(jié)果動態(tài)調(diào)整標識目錄。

四、結(jié)語

目前中國已建立了一套轉(zhuǎn)基因標識制度，但并沒有根據(jù)社會發(fā)展進行改進優(yōu)化，導致現(xiàn)有的法律法規(guī)并不能有效地解決轉(zhuǎn)基因標識的具體問題。因此借鑒澳大利亞及新西蘭的經(jīng)驗結(jié)合中國具體國情，在提高立法層級、明確轉(zhuǎn)基因食品定義、具體標識內(nèi)容、設(shè)置例外條款和閥值以及動態(tài)調(diào)整正面清單等方面進一步完善中國的轉(zhuǎn)基因標識制度。