我國行政爭議審前和解制度研究

王 楷

中國人民武裝警察部隊(duì)警官學(xué)院，四川 成都 610122

最初，行政權(quán)作為國家公權(quán)力是嚴(yán)格不能處分的，因?yàn)樾姓殭?quán)是憲法賦予行政主體管理國家事務(wù)的權(quán)力，其次行政主體也必須承擔(dān)行政權(quán)力賦予的職責(zé)，不得轉(zhuǎn)讓、不得放棄，否則會(huì)構(gòu)成失職。所以長期以來，我國舊《行政訴訟法》禁止行政訴訟適用調(diào)解。

改革開放后，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，契約精神被引入行政法范疇，現(xiàn)代行政法披上了協(xié)商、服務(wù)、合作的色彩，由是行政權(quán)逐漸融入了合意性、非強(qiáng)制性等特點(diǎn)，如行政指導(dǎo)、行政合同等。2002年十六大召開后，國家開始推進(jìn)治理體系和能力的現(xiàn)代化，建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府，行政管理發(fā)生較大變化，加強(qiáng)了政府與公民之間的互動(dòng)互通，國家公權(quán)力一元性的觀念逐漸淡化，行政案件的審前和解有了生存空間。

在司法實(shí)踐過程中，為打破行政訴訟的不可調(diào)性，審前協(xié)調(diào)和解處理行政訴訟被鼓勵(lì)使用，如最高院2007年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》，2008年發(fā)布《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，2009年的《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》等司法解釋，鼓勵(lì)法院協(xié)調(diào)處理行政案件，由人民法院建議行政機(jī)關(guān)完善或改變行政行為，補(bǔ)償行政相對人，法院可裁定準(zhǔn)許行政相對人自愿撤訴。直至2014年十二屆全國人大會(huì)議通過《關(guān)于修改<行政訴訟法>的決定》，新法自2015年5月1日正式施行，在立法上確立了行政訴訟有限調(diào)解原則，行政爭議審前和解制度的研究推進(jìn)有了法律的基本支撐。

隨著近些年經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，改革的不斷深入，行政訴訟有限調(diào)解原則操作性不強(qiáng)的問題也給案件和解處理帶來一些困難，在最高院的指導(dǎo)意見下，全國各地區(qū)開始進(jìn)一步探索實(shí)踐行政爭議審前和解制度，并各自出臺(tái)適應(yīng)自身實(shí)際的運(yùn)行規(guī)則，用以高效解決日益增長的行政爭議。審前和解制度給雙方當(dāng)事人提供了和解平臺(tái)，能夠徹底高效化解爭議，既維護(hù)政府形象，促進(jìn)服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，又節(jié)約了司法資源，緩解了司法壓力，有著重要的研究意義。

一、制度簡述

行政爭議審前和解是指在行政相對人向法院起訴，立案庭立案后行政糾紛尚未正式進(jìn)入審理程序以前，對行政賠償、補(bǔ)償、行政機(jī)關(guān)行使法定自由裁量權(quán)等適用范圍內(nèi)的案件，當(dāng)事人自愿請求啟動(dòng)審前和解程序或者立案庭審前和解機(jī)構(gòu)建議啟動(dòng)且當(dāng)事人雙方同意的基礎(chǔ)上，由立案庭審前和解機(jī)構(gòu)在法定期限內(nèi)依照法定程序?qū)Ξ?dāng)事人雙方的爭議進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解達(dá)成協(xié)議則案件了結(jié)或者調(diào)解不成功則及時(shí)進(jìn)入審理程序的一種獨(dú)立的制度。其本質(zhì)是司法調(diào)解引導(dǎo)下、以促成行政爭議和解為目的的一項(xiàng)制度，是對我國行政訴訟有限調(diào)解的程序前置和進(jìn)一步獨(dú)立化設(shè)計(jì)。相比于庭審中，法官常采用的“協(xié)調(diào)和解”的審理方式，促使當(dāng)事人達(dá)成和解、原告撤訴，審前和解可以成為一種法定結(jié)案方式，既防止了訴訟程序與和解程序的隨意互換，維護(hù)行政訴訟司法程序的嚴(yán)肅性，又不受嚴(yán)格訴訟程序約束，高效解決行政爭議。

二、現(xiàn)狀分析

現(xiàn)行《行政訴訟法》明確了有限調(diào)解原則，但并未做具體操作規(guī)定，關(guān)于啟動(dòng)時(shí)間，《行政訴訟法》司法解釋第109條提及了二審法院可就原審判遺漏的行政賠償請求問題進(jìn)行調(diào)解；關(guān)于適用程序、調(diào)解主體、實(shí)施方式等也都未做具體規(guī)定，操作性不強(qiáng)，故各地區(qū)探索實(shí)踐中都是結(jié)合自身實(shí)際確立了行政爭議審前和解制度并出臺(tái)實(shí)施意見和運(yùn)行規(guī)則，這也導(dǎo)致了一些問題：

程序設(shè)計(jì)缺失，例如部分程序設(shè)計(jì)沒有材料填寫與備案程序、沒有賦予當(dāng)事人選擇和解員的權(quán)力等。

機(jī)構(gòu)設(shè)置有失偏頗，有的依托法院行政庭建立和解中心，有的則單獨(dú)建立和解中心，賦予其獨(dú)立地位。

法律效力不確定，部分地區(qū)并未賦予最終和解協(xié)議確定的法律效力，未經(jīng)司法審查，得不到嚴(yán)格的法律保障。

監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制缺乏，雙方在達(dá)成協(xié)議后若出現(xiàn)協(xié)議存在非自愿、違法等問題，沒有明確的救濟(jì)機(jī)制。

為了保證司法的嚴(yán)肅性、制度整體建設(shè)的統(tǒng)一性，這些問題應(yīng)當(dāng)在原則上做出適用規(guī)定。

三、制度之構(gòu)建

在最高院的推動(dòng)下，我國行政爭議審前和解正處于積極探索階段，有較大的拓展空間。

(一)適用范圍

新《行政訴訟法》第60條規(guī)定了關(guān)于行政賠償、補(bǔ)償、行政機(jī)關(guān)行使法定的自由裁量權(quán)的案件可以適用調(diào)解，故此三類案件亦可適用于審前和解。在此基礎(chǔ)上，本文就可增加的和解適用范圍部分整理如下：

1.行政不作為案件。這一類案件事實(shí)清楚，責(zé)任關(guān)系明確，為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履職而未履職的情況。問題解決的關(guān)鍵在于讓行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)，訴訟判決也只是一紙判決書，經(jīng)過復(fù)雜的審理流程仍然不一定得到執(zhí)行。通過審前和解，可以了解行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行難處，陳述不作為的理由，進(jìn)而協(xié)商，達(dá)成履行決意。

2.存在自由裁量因素的案件。新法明確規(guī)定了行使法定自由裁量權(quán)案件可調(diào)，現(xiàn)有法條中對自由裁量權(quán)的細(xì)化解釋還不夠完善，涉及從情理、邏輯、歷史、科學(xué)依據(jù)等自由因素判斷案件的，也應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)行審前和解。有些案件難以從法條中找到依據(jù)，而需要靠情理、歷史發(fā)展規(guī)律、邏輯推斷等得出處理結(jié)果，因而法官使用這些因素?cái)喟笗r(shí)，本身就是自由裁量的過程，此類案件理應(yīng)納入可和解范圍。和解過程法官只需解釋用此類自由裁量因素裁決案件的充分理由，當(dāng)事人提出自己的看法，雙方就該因素的采用是否妥當(dāng)進(jìn)行解惑即可。

3.行政合同爭議案件。新行政訴訟法加強(qiáng)了司法對行政的監(jiān)督，將行政合同納入受案范圍。雖然行政合同的簽署建立在雙方合意基礎(chǔ)上，但仍是政府的具體行政行為，是政府通過合同實(shí)現(xiàn)管理職能的途徑，體現(xiàn)了行政合同的兩面性。此類案件的問題常常出現(xiàn)在政府不按時(shí)履行合同義務(wù)，憑借自身強(qiáng)勢地位，使相對人難以維權(quán)，近些年出現(xiàn)的拖欠工程款事件不乏存在政府的身影。對此類案件進(jìn)行審前和解，能夠有效緩解雙方緊張關(guān)系，督促政府盡快履行合同。

(二)適用時(shí)間

為將適用和解的案件先期分流出來直接導(dǎo)入和解中心處理，該制度將行政爭議的和解嚴(yán)格限制在審前，納入行政訴訟的前置程序。一是為了將行政爭議化解在初期，避免庭審過程中的沖突較量，緩解雙方緊張關(guān)系；二是保證司法嚴(yán)肅性，保證審判流程能完整不受干擾的進(jìn)行，維護(hù)司法權(quán)威。在案件進(jìn)入正式審理之前，除了當(dāng)事人直接申請和解的，法院立案庭應(yīng)結(jié)合行政庭意見，充分向當(dāng)事人說明和解適用的優(yōu)劣，并告知進(jìn)入審判程序后不能隨意適用和解，尊重當(dāng)事人自愿意志。若相對人在法院充分的建議解釋下，考慮清楚決定不進(jìn)行審前和解，那么直接進(jìn)入審判程序?qū)Π讣M(jìn)行裁決。

(三)程序規(guī)定

關(guān)于行政爭議審前和解程序的構(gòu)建，本文以山東禹城行政爭議審前和解中心運(yùn)行規(guī)則為參考，做以下設(shè)計(jì)：

1.審前和解程序的啟動(dòng)

以自愿為基本原則，對滿足審前和解的案件，一是一方當(dāng)事人主動(dòng)申請，另一方表示同意的可啟動(dòng)，二是由法院立案庭結(jié)合行政庭意見，告知當(dāng)事人可以申請審前和解，經(jīng)雙方當(dāng)事人都同意后可啟動(dòng)。

正式進(jìn)入和解程序前，應(yīng)填寫《行政爭議和解申請表》，確有填寫困難的，由法院立案庭工作人員幫助填寫，當(dāng)事人確認(rèn)無誤后，簽字蓋章，作為自愿調(diào)解有效證明以及案情事實(shí)、相關(guān)主張和要求的材料文書之一。而后立案庭填寫《行政爭議和解登記表》，附隨案件材料一并移交法院行政庭審查。

2.和解的主持人及特邀和解員的選擇

行政庭收到案件材料后，對案件適用審前和解的合法性和自愿性進(jìn)行審查，通過后選出一名主辦人負(fù)責(zé)主持案件和解。關(guān)于主辦人的選擇，法院可和政府法制局共同確立，保證主辦人對案件客觀充分的掌控。和解主辦人向涉爭議的行政機(jī)關(guān)發(fā)送《行政爭議和解通知書》，督促涉爭議的行政機(jī)關(guān)確定參加和解的工作人員，重大、復(fù)雜案件應(yīng)由分管領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)參加和解。若需要特邀和解員參與和解時(shí)，由雙方從和解員系統(tǒng)中共同選擇一至兩名滿足條件的和解員。

3.和解的時(shí)間

和解時(shí)間確定后，提前三日通知當(dāng)事人。根據(jù)最高院《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》第27條，人民法院委派調(diào)解的案件，調(diào)解期限為30日。但雙方當(dāng)事人同意延長的不受限制，但當(dāng)事人同意延長的意見應(yīng)當(dāng)記錄在案。

4.和解的方式

和解采取面對面方式進(jìn)行，主辦人以及和解員不能分開與雙方私下交流、單獨(dú)會(huì)面等，整個(gè)過程都在雙方的共同參與下進(jìn)行。若確需與當(dāng)事人單獨(dú)交流，應(yīng)當(dāng)有工作人員在場，并記錄主要交流內(nèi)容。主辦人及和解員應(yīng)以中立的身份主持和解，不得針對某一方做偏向性發(fā)言，不得隨意控制雙方的自由發(fā)言權(quán)。當(dāng)事人要求提供法律援助的，應(yīng)當(dāng)向司法局提出申請。符合法律援助條件的，法律援助中心應(yīng)指派律師協(xié)助當(dāng)事人參與和解。

5.和解協(xié)議的制作與效力

和解員事先應(yīng)充分掌握案情，通過法律分析提出一份和解方案，用于初步和解時(shí)征詢雙方意見，避免雙方爭執(zhí)不下，久調(diào)不止。若過程中雙方自行達(dá)成協(xié)議的，和解員應(yīng)記錄形成書面協(xié)議，作為最終協(xié)議內(nèi)容。

和解的效力是整個(gè)審前和解制度權(quán)威性的重要體現(xiàn)，也是讓百姓能夠相信并更多采用審前和解的重要因素。和解協(xié)議經(jīng)司法審查確認(rèn)后具有法律效力，與判決效力相同，當(dāng)事人能夠申請強(qiáng)制執(zhí)行。協(xié)議審查通過后，和解成立，除特殊情況外，當(dāng)事人不得申請轉(zhuǎn)入審判程序，也不得就達(dá)成的協(xié)議上訴。

6.審前和解與審判程序的銜接

當(dāng)事人不同意和解的，直接轉(zhuǎn)入審判程序；當(dāng)事人選擇審前和解又不成功的，終止和解程序，交由行政庭轉(zhuǎn)入審判程序，但在和解中達(dá)成的部分協(xié)議不能作為庭審中的證據(jù)使用，參與和解的法官不能再參與審判程序，防止法官形成先入為主審理意識(shí)，造成審判結(jié)果不公。