論大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理法律制度的完善*

劉 暢

唐山學(xué)院，河北 唐山 063000

隨著近年來(lái)區(qū)域性霧霾天氣的不斷增多，對(duì)大氣污染進(jìn)行區(qū)域聯(lián)合治理的需求也越來(lái)越迫切。但是現(xiàn)行相關(guān)法律制度還存在著一些問(wèn)題，使區(qū)域聯(lián)合治理大氣污染未能達(dá)到預(yù)期的效果。

一、大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理相關(guān)法律制度存在的缺陷

(一)《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》的相關(guān)法律規(guī)定不具體

《環(huán)境保護(hù)法》第20條首次提出建立環(huán)境區(qū)域聯(lián)合治理機(jī)制，《大氣污染防治法》也對(duì)“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”問(wèn)題作出了規(guī)定。但是，這兩部法律的規(guī)定過(guò)于原則化，缺乏針對(duì)性，沒(méi)有規(guī)定具體的步驟和措施，不利于大氣污染的區(qū)域治理。立法過(guò)于原則，沒(méi)有對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)、概念做出具體規(guī)定，各地對(duì)大氣污染物排放控制以及企業(yè)造成大氣污染時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等內(nèi)容制定了適合自己情況的標(biāo)準(zhǔn)和解釋，導(dǎo)致各地的地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與環(huán)保部門規(guī)章之間存在沖突，這就制約了大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理工作的進(jìn)程。

(二)大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理責(zé)任主體不明確

《大氣污染防治法》只規(guī)定了企業(yè)需要承擔(dān)責(zé)任的情形，卻忽視了政府及其相關(guān)部門作為責(zé)任主體的情形。雖然《大氣污染防治法》第126條規(guī)定了“地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的，依法給予處分”，但此條規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假”的情節(jié)以及政府部門需承擔(dān)的責(zé)任并未細(xì)化規(guī)定，這樣就會(huì)造成在司法實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的情況。

(三)缺少切實(shí)有效的大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理協(xié)調(diào)機(jī)制

各地方出于自己的利益考量，不愿意為實(shí)現(xiàn)控制區(qū)域性大氣污染犧牲其地方利益。行政部門之間的條塊分割同樣不容小覷。制定大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理計(jì)劃的基礎(chǔ)工作是完成污染源解析和污染清單的制作，這項(xiàng)工作需要采集大量的環(huán)保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以建立分析模型，在此基礎(chǔ)上設(shè)立預(yù)警系統(tǒng)。但由于各地不僅確定污染的標(biāo)準(zhǔn)差別很大，大氣污染的觀測(cè)站點(diǎn)也分屬于多個(gè)部門，行政部門的分割使得這些數(shù)據(jù)資源難以在這些部門之間共享。這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)致缺少切實(shí)有效的區(qū)域聯(lián)合治理協(xié)調(diào)機(jī)制。

(四)社會(huì)公眾并未廣泛參與當(dāng)前大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理

目前我國(guó)采取以政府部門為主體使用行政命令，以污染企業(yè)為規(guī)制對(duì)象的單一治理模式，但政府的力量畢竟是有限的。這種模式未能綜合考慮和涉及與空氣污染相關(guān)的其他社會(huì)問(wèn)題。面對(duì)如此復(fù)雜的大氣區(qū)域污染問(wèn)題，沒(méi)有社會(huì)公眾的廣泛參與是無(wú)法解決的。

二、完善大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理法律制度的建議

(一)對(duì)大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理相關(guān)法律制度的內(nèi)容予以細(xì)化

首先要明確對(duì)大氣污染物排放控制的標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)造成大氣污染時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；其次應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)地區(qū)協(xié)議立法的模式減少各地地方性立法之間的沖突，使大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理體系化、成熟化、制度化。

(二)強(qiáng)化政府行政責(zé)任

在解決我國(guó)大氣污染的問(wèn)題上，政府是大氣污染治理的主要責(zé)任主體。為有效貫徹執(zhí)行區(qū)域大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理，可以將大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理工作的開(kāi)展情況、大氣污染的區(qū)域聯(lián)合治理的效果、對(duì)大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理工作的配合情況等內(nèi)容納入政府考核，具體到行政區(qū)劃，對(duì)于考核不合格的情況，除了追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，可以同時(shí)責(zé)令相關(guān)政府限期治理。

(三)創(chuàng)設(shè)切實(shí)有效的大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理協(xié)調(diào)機(jī)制

打破大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理存在的地方保護(hù)，最有效的方式是采取成立區(qū)域管理委員會(huì)制定區(qū)域大氣污染政策，對(duì)區(qū)域大氣管理的重大事項(xiàng)和政策做出決議和決定，區(qū)域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)執(zhí)行的模式。由國(guó)務(wù)院成立區(qū)域大氣污染防治管理委員會(huì)，委員由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部、工業(yè)和信息部等國(guó)家部委和相關(guān)省市人民政府的負(fù)責(zé)人組成。地方人民政府仍負(fù)責(zé)具體的管理事務(wù)和環(huán)境質(zhì)量。區(qū)域大氣污染防治管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)建立區(qū)域統(tǒng)一的大氣污染防治政策，協(xié)調(diào)解決跨省市行政區(qū)域大氣污染糾紛，組織審核和督察各地空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃制定和落實(shí)情況。大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理必須有清晰的目標(biāo)、量化的職責(zé)和完善的考核機(jī)制，要賦予區(qū)域管理管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的法律權(quán)力，否則沒(méi)有任何的約束效果。另外還應(yīng)該建立大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理過(guò)程中的利益補(bǔ)償、交換機(jī)制，這樣才能夠有效協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各成員間的利益。可以通過(guò)類似碳排放交易的制度引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，提升各地方政府協(xié)同合作大氣污染區(qū)域治理的積極性。

(四)鼓勵(lì)社會(huì)公眾廣泛積極參與大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理

大氣污染的不利后果，最終由社會(huì)大眾承擔(dān)，治理大氣污染使環(huán)境得以改善也是為了社會(huì)公眾利益，所以大氣污染的區(qū)域聯(lián)合治理不能只依靠政府職能部門，要充分發(fā)動(dòng)群眾的力量。當(dāng)有些建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境造成不利影響時(shí)，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證會(huì)，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。社會(huì)公眾在充分知曉相關(guān)信息的基礎(chǔ)上才能夠發(fā)揮監(jiān)督作用，積極主動(dòng)保護(hù)環(huán)境利益，通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理，促進(jìn)政府與公眾之間的互動(dòng)，確保大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理制度得到落實(shí)，使區(qū)域內(nèi)污染源真正得以控制，保障空氣質(zhì)量真正得到改善。

三、結(jié)語(yǔ)

關(guān)于大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理現(xiàn)行立法和政策性文件中已有一些規(guī)定，但仍然存在諸多問(wèn)題，仍需從明確法律責(zé)任內(nèi)容、完善聯(lián)合治理合作機(jī)制、強(qiáng)化政府行政責(zé)任、鼓勵(lì)社會(huì)公眾廣泛參與等方面加以完善。