我國城市房屋征收中公共利益的界定

曹 天

華北理工大學(xué)，河北 磁縣 056500

一、研究背景

在城市化建設(shè)的過程中，各地城市的房屋征收任務(wù)十分繁重，相伴而生的各種矛盾大量涌現(xiàn)。根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，我國每年有關(guān)房屋征收的案件數(shù)量處于高增長態(tài)勢，前幾年的平均增長率超過50%。其中，因公共利益界定不明確而造成的糾紛占所有房屋征收糾紛比重的6.26%，且呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢。在實地調(diào)研結(jié)果中顯示，有28%的民眾會因為征收程序不合法而拒絕補(bǔ)償，而當(dāng)政府的征收決定作出后對公共利益的界定就是其中的關(guān)鍵問題。公共利益是指能夠滿足一定范圍內(nèi)所有人生存、享受和發(fā)展的、具有公共效用的資源和條件，區(qū)分公共利益和非公共利益是房屋征收工作的需要，那公共利益的界定就顯得尤為關(guān)鍵。

二、公共利益的現(xiàn)實界定存在的問題

(一)公共利益實體性界定模糊

公共利益的概念廣泛出現(xiàn)在各個法律領(lǐng)域中，涉及經(jīng)濟(jì)社會文化方方面面。《憲法》規(guī)定為了公共利益的需要，國家可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)進(jìn)行征收征用并給予補(bǔ)償?！稇椃ā穼怖娴囊?guī)定具有宣誓性的意義，其作為我國的根本大法，使該條款具有“黃金兜底的作用”，因《憲法》的作用和地位，其并未對公共利益的具體表現(xiàn)做規(guī)定?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。其對何為公共利益沒有進(jìn)一步擴(kuò)展。

我國具體調(diào)整房屋征收領(lǐng)域的法律規(guī)范為《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《條例》)，其通過列舉的方式規(guī)定了6種公共利益的情形，包括國防、外交、教育等方面。相較于已廢止的《城市房屋拆遷管理條例》而言，《條例》已取得了很大的進(jìn)步。但是這種列舉式的闡述只對公共利益做了原則性的規(guī)定，對于何為公共利益本身和具體符合公共利益的行為有哪些未作規(guī)定。在具體適用上《條例》給地方政府留有了很大的空間。這種開放性的規(guī)定使得實踐中征收機(jī)關(guān)對公共利益的理解充滿了不確定性。這種不確定性使被征收人無法達(dá)成一種確定的心理預(yù)期，即無法明確通過法律規(guī)范來確定征收是否真正屬于公共利益的范疇，從而易引發(fā)糾紛。

(二)公共利益程序性規(guī)制缺失

因公共利益的界定模糊，故政府在作出征收決定時的自由裁量權(quán)較大。《條例》第十條只規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證，并未規(guī)定論證的具體內(nèi)容是什么，這使得公共利益的界定缺少有效的論證程序。這不可避免的產(chǎn)生了一些不符合公共利益的征收項目，這些違法項目會打著“公共利益”的旗號，對被征收人的房屋進(jìn)行強(qiáng)制性征收，嚴(yán)重的損害了被征收人的合法財產(chǎn)權(quán)。而一些不法商人會通過公共利益界定模糊的空子獲得房屋征收的項目，實則進(jìn)行商業(yè)活動為個人牟取私益。

在因公共利益論證的缺失使得征收項目易遇到矛盾的同時，這些矛盾也缺少有效的解決機(jī)制。其重要原因是雖然行政行為規(guī)避了事實上的公共利益，但征收決定是通過《條例》合法作出的，故征收決定本身具有合法性。通過訴訟進(jìn)行救濟(jì)時，因法院只能通過具體行政行為附帶審查抽象行政行為，而征收決定又是根據(jù)《條例》作出，故缺失對公共利益的司法審查機(jī)制。

三、國外對公共利益的界定

在美國，對于公共利益的認(rèn)定主要體現(xiàn)在公共使用上，征收決定的必要前提為以公共使用為目的。美國法院在認(rèn)定征收決定是否符合公共利益時主要依據(jù)3點(diǎn)：1.征收的獲益主體為社會公眾，且征收后的財產(chǎn)所有權(quán)歸屬于代表公眾的組織。2.房屋被征收后的使用目的受到嚴(yán)格控制和管理。3.社會公眾為此會實際受益，能得到有效的公共使用。在房屋征收的過程中，確立公共利益的因素有兩方面內(nèi)容構(gòu)成，第一是房屋征收的發(fā)起人必須是政府部門或者是公共組織。第二是法院來最后裁定征收行為是否屬于公共利益。在公共利益的細(xì)化分類上，一些普遍的的領(lǐng)域，如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等，這些在美國都屬于公共利益的范圍，其規(guī)定的也較為明確。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否屬于公共利益在美國有較大的爭議。當(dāng)糾紛發(fā)生時，當(dāng)事人可以申請法院裁決征收項目是否屬于公共利益。

德國對于房屋征收中公共利益的研究經(jīng)過了數(shù)個階段的發(fā)展，其中包括近代公益征收、古典征收、魏瑪時代的“擴(kuò)張性征收”以及基本法時代的公益征收。經(jīng)歷了漫長的發(fā)展后德國的對于公共利益的研究已經(jīng)相當(dāng)完善，非常具有參考價值。德國最早將房屋征收必須符合公共利益規(guī)定在憲法中。魏瑪憲法規(guī)定：“只有為了公共福利，根據(jù)法律的規(guī)定可以進(jìn)行財產(chǎn)征收。”在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，德國基本法繼承了魏瑪憲法的相關(guān)規(guī)定并有所精進(jìn)，發(fā)展了公共征收制度，將公共使用擴(kuò)張為公共利益，并在憲法中得以體現(xiàn)，將公共利益視為最高層次。而德國憲法對房屋征收行為的要求不僅僅局限于“公共利益”，而是“重大公共利益”。根據(jù)1950年一份來自于德國巴登邦高等法院的判決，不是所有的公共利益都可以成為政府征收的理由，對重大公共利益的認(rèn)定，要遵循“量最廣、質(zhì)最優(yōu)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平階段的判斷標(biāo)準(zhǔn)也是不同的。

日本對于房屋征收的規(guī)范主要依賴于《土地收用法》。在規(guī)范公共利益方面，日本認(rèn)為征收項目能否成立關(guān)鍵在于是否具有公益性。其在《土地征收法》中規(guī)定了房屋征收需為公益事業(yè)之征收或使用，規(guī)定其必要條件、程序及效果，其目的是以私有財產(chǎn)促進(jìn)公益事業(yè)以利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合理使用國家領(lǐng)土?！逼湟栽瓌t概括了公共利益的概念，表明土地征收應(yīng)該滿足公益事業(yè)的需要。而對于何為公共利益，《土地收用法》也做出了非常詳細(xì)的規(guī)定，如為修建《道路法》和《道路運(yùn)輸法》中規(guī)定的普通高速公路和專用高速公路屬于公共利益。為修建《商業(yè)法》和《停車場法》中規(guī)定的街道外停車場屬于公共利益；建設(shè)《河流法》中規(guī)范的河流，或其他符合公共利益的河流，或為防洪或用水而在河流上安裝的堤防、護(hù)岸、水壩、水道、水庫和其他設(shè)施屬于公共利益；日本的《土地收用法》在第三條中以明確列舉的方式規(guī)定了35種具體的公共利益。日本還設(shè)立了專門討論征收是否符合公共利益的理事會，各州根據(jù)法律規(guī)定都要設(shè)立理事會，主要起調(diào)查監(jiān)督審議的職責(zé)。

四、公共利益界定的建議

(一)公共利益之實體性界定

征收決定的作出應(yīng)當(dāng)符合公共性，其目的是為了滿足社會大眾的需要，通過房屋征收的方式提高人民的生活水平。第一，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以公共使用為目的進(jìn)行征收，需對公眾具有實際意義，如修建醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等，要有效防止公共使用被虛化，不能使房屋征收成為某些人牟利的工具。第二、公共利益的受益主體應(yīng)當(dāng)是不特定的多數(shù)人，避免征收行為是為個人牟利。受益主體的不確定性包括兩層含義：1.受益對象應(yīng)當(dāng)具有不確定性，不能因為公民的籍貫、背景、文化程度等等來區(qū)分征收項目的收益主體。2.受益對象的數(shù)量應(yīng)占多數(shù)，顧名思義在一個征收項目的目的應(yīng)該符合多數(shù)民眾的利益，這里的多數(shù)不能簡單地依照對半分來劃分，首先應(yīng)當(dāng)符合一定比例的民眾的利益，其次對于比例的規(guī)定不能太僵硬，應(yīng)做到具體情況具體分析，并能拿出分析論證報告。第三、我國應(yīng)當(dāng)細(xì)化公共利益的范圍，例如我國的《條例》中如第八條中的“由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要”可以更具體的規(guī)定出哪些行為屬于這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(二)公共利益之程序性界定

第一，公共利益的實體性界定應(yīng)經(jīng)過科學(xué)的論證。合理的公共利益的認(rèn)定程序是法治國家政府征收中正當(dāng)程序原則的必然要求。房屋征收是政府為了公共利益對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋進(jìn)行征收，政府基于行政管理職能對征收全程進(jìn)行管理。政府作出的行政決定應(yīng)當(dāng)具有合法性，故政府有義務(wù)對征收決定符合公共利益進(jìn)行科學(xué)論證?？茖W(xué)論證應(yīng)當(dāng)具有公開性，即不僅在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要進(jìn)行論證，也要給廣大民眾參與的權(quán)利，民眾的意見要反映在論證報告中。公共利益的論證要多聽聽社會專家的意見，可以設(shè)立專家論證組，當(dāng)涉及到具體的房屋征收項目時，被征收人可以通過投票的方式選擇論證組中的專家組成臨時論證組對具體征收項目是否符合公共利益進(jìn)行論證，該論證應(yīng)對政府產(chǎn)生約束力。通過這些綜合論證的方式可以有效減少征收人與被征收人之間的矛盾，歸根結(jié)底上符合公眾的利益才能符合公共利益。

第二，建立合理的公共利益審查監(jiān)督程序。包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查，司法審查監(jiān)督和社會監(jiān)督。對于征收項目是否屬于公共利益，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要確立具體責(zé)任人，專門落實有關(guān)征收項目的審查。根據(jù)國外有利的立法經(jīng)驗，公共利益的司法審查是有必要的，其可構(gòu)成公共利益認(rèn)定的最后一道防線，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對征收項目進(jìn)行審查監(jiān)督，在其介入時間上，可以在政府在對房屋征收工作立項的同時就對其是否符合公共利益進(jìn)行審查，避免因?qū)彶椴患皶r造成無法挽回的損失。對于不符合公共利益的征收項目，法院有作出司法裁決的權(quán)利。征收項目應(yīng)發(fā)揮社會監(jiān)督的優(yōu)勢，保障公共利益論證的公正性。

五、結(jié)論

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，房屋征收工作日益繁重。研究房屋征收中的公共利益界定有助于減少征收矛盾，提高行政機(jī)關(guān)依法行政的能力，本文通過對公共利益界定存在的問題進(jìn)行闡述，結(jié)合國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗，取其精華棄其糟粕，指出公共利益需要在實體和程序上需要界定。政府在作出房屋征收的行政行為時，要充分考慮公共利益的公共使用性，以群眾的利益為價值，以明確合理的程序加以規(guī)范。筆者相信中國的法制建設(shè)會不斷進(jìn)步和發(fā)展，在實際的房屋征收中，公共利益的界定問題也會越來越規(guī)范。