澳門環(huán)境立法概覽

吳軍輝

中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510050

一、澳門的立法體制

在整體上把握澳門特別行政區(qū)的環(huán)境立法，必須清楚澳門法律體系中各類法律規(guī)范文件的層級(jí)劃分，也就是位階問(wèn)題。法律的位階與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的立法體制密切相關(guān)，澳門特別行政區(qū)的立法體制在1999年10月回歸前后發(fā)生了明顯的變化。

1976年，在葡萄牙新政府非殖民化指導(dǎo)思想下制定的葡國(guó)新憲法和《澳門組織章程》，不再將澳門作為一個(gè)海外省，而是確認(rèn)澳門為葡國(guó)管治下的特殊地區(qū)，在不抵觸葡國(guó)憲法和《澳門組織章程》的原則下，享有行政、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政及立法自治權(quán)?！栋拈T組織章程》第四條規(guī)定：“澳門地區(qū)的本身管理機(jī)關(guān)為總督及立法會(huì)，附屬前者的尚有咨詢會(huì)。”《澳門組織章程》第五條規(guī)定：“立法職能由立法會(huì)及總督行使?！泵鞔_了立法權(quán)由總督和立法會(huì)共同行使的“雙軌制”。但是，葡萄牙的國(guó)家立法在澳門地區(qū)的立法體系中也占有重要位置。因?yàn)楦鶕?jù)《澳門組織章程》的規(guī)定，立法會(huì)只能就專屬澳門本地區(qū)且葡萄牙憲法規(guī)定不屬于共和國(guó)主權(quán)機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)立法。而根據(jù)葡萄牙憲法的規(guī)定，專屬葡萄牙主權(quán)機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)十分廣泛，包括人的身份及能力、司法制度、刑事立法等。并且，立法會(huì)的法律還不得與葡萄牙主權(quán)機(jī)關(guān)頒布的規(guī)定相抵觸。因此，在1995年為配合回歸開(kāi)展的法律本地化修改工作以前，澳門的主要法律如“五大法典”(《刑法典》、《刑事訴訟法典》、《民法典》、《民事訴訟法典》、《商法典》)、《司法組織綱要法》等都由葡萄牙制定。

1999年10月回歸后，在澳門特區(qū)的立法體制方面，《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?！辈⒃诘?1條第(1)項(xiàng)中規(guī)定特別行政區(qū)立法會(huì)“依照本法規(guī)定和法定程序制定、修改、暫停實(shí)施和廢除法律；”據(jù)此，澳門特區(qū)立法會(huì)享有特區(qū)法律制定權(quán)是明確無(wú)疑的。同時(shí)，由于《澳門基本法》第50條第(5)項(xiàng)規(guī)定：行政長(zhǎng)官行使的職權(quán)包括“制定行政法規(guī)并頒布執(zhí)行”。所以，行政長(zhǎng)官獲得了立法權(quán)，只不過(guò)是制定行政法規(guī)的立法權(quán)，行政法規(guī)的位階低于立法會(huì)所制定的法律。這一點(diǎn)，在經(jīng)歷了一段時(shí)間的司法爭(zhēng)議后，由立法會(huì)通過(guò)的2009年第13號(hào)法律《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》所最終明確：行政長(zhǎng)官有權(quán)制定“補(bǔ)充性行政法規(guī)”(為執(zhí)行某項(xiàng)法律而補(bǔ)充)，及在立法會(huì)制定的法律保留的范圍外制定“獨(dú)立行政法規(guī)”(創(chuàng)設(shè)性)。不過(guò)相關(guān)的問(wèn)題在學(xué)理上的討論仍在持續(xù)。①

依照《基本法》第八條的規(guī)定，大量的回歸前的法律法規(guī)也也持續(xù)有效，“澳門原有的法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件，除同本法相抵觸或經(jīng)澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)或其他有關(guān)機(jī)關(guān)依照法定程序作出修改者外，予以保留?！彪m然澳門的環(huán)境法律規(guī)范絕大部分是回歸后出現(xiàn)的，但在環(huán)境行政執(zhí)法方面，受到已有的一般性的行政法規(guī)的約束，如《行政程序法典》，以及行政救濟(jì)方面的《行政訴訟法典》。

整體上，與內(nèi)地相比，澳門環(huán)境法的體系化程度不高，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境構(gòu)成要素的全覆蓋，其立法方向是逐步推進(jìn)、重點(diǎn)立法，即在環(huán)境基本法律的指引下，對(duì)一些環(huán)境污染的突出問(wèn)題和領(lǐng)域進(jìn)行針對(duì)性的立法。另外，由于立法方式的差異，澳門環(huán)境法律規(guī)范的名稱形式并不統(tǒng)一，甚至不太像法規(guī)，但都有明確的法規(guī)序號(hào)。

二、澳門環(huán)境法體系構(gòu)成

(一)環(huán)境基本法律

1991年澳門地區(qū)立法會(huì)制定《環(huán)境綱要法》，作為澳門環(huán)境保護(hù)方面的基本法。該法確立澳門環(huán)境政策須遵從的一般綱領(lǐng)和基本原則，宣示所有人都享有環(huán)境權(quán)及承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，確立了環(huán)境保護(hù)利用的特定原則：預(yù)防、平衡、參與、國(guó)際間合作、恢復(fù)、責(zé)任。該法共有40條分為八章，包括：原則和目的、自然環(huán)境、保護(hù)環(huán)境成分的質(zhì)素以及緊急情況、環(huán)境政策的工具、一般的權(quán)利和義務(wù)、罰則、最后及暫行條文等。

(二)環(huán)境單行法律

如第8/2014號(hào)法律《預(yù)防和控制環(huán)境噪音》，澳門特區(qū)立法會(huì)在2014年制定，2015年2月生效。該法是原有舊噪音法的基礎(chǔ)上，加入了對(duì)社會(huì)生活噪音的管制內(nèi)容，并加強(qiáng)了對(duì)工程施工噪音的控制。

(三)環(huán)境行政法規(guī)

由于澳門立法會(huì)制定的環(huán)境保護(hù)法律并不多，所以，行政長(zhǎng)官制定的環(huán)境行政法規(guī)大多都是創(chuàng)設(shè)性的獨(dú)立行政法規(guī)。如第28/2004號(hào)行政法規(guī)《公共地方總規(guī)章》；第12/2014號(hào)行政法規(guī)《水泥制造工業(yè)場(chǎng)所的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)施管理規(guī)定》；第37/2018號(hào)行政法規(guī)《污水處理廠的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》；第38/2018號(hào)行政法規(guī)《制藥、覆銅板制造及塑膠加工工業(yè)場(chǎng)所的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。值得注意的是，這些行政法規(guī)中的一些排放標(biāo)準(zhǔn)大多是參照內(nèi)地的標(biāo)準(zhǔn)。如在第12/2014號(hào)行政法規(guī)《水泥制造工業(yè)場(chǎng)所的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)施管理規(guī)定》排放標(biāo)準(zhǔn)附件一和附件二中都明確備注：排放標(biāo)準(zhǔn)分別參照中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB 4915-2004《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、GB 4915-2013《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。

另外，還有一種以行政長(zhǎng)官批示的方式進(jìn)行的較為簡(jiǎn)單的行政法規(guī)立法，通常是對(duì)某個(gè)法律或行政法規(guī)的執(zhí)行所做的補(bǔ)充規(guī)定或新的補(bǔ)充規(guī)定(修改或廢止舊有規(guī)定)，如關(guān)于禁止危險(xiǎn)廢物進(jìn)口及轉(zhuǎn)運(yùn)的規(guī)定，由第410/2016號(hào)行政長(zhǎng)官批示完成，該批示的依據(jù)列明為行政長(zhǎng)官行使《澳門特別行政區(qū)基本法》第五十條賦予的職權(quán)(制定行政法規(guī)權(quán))，并根據(jù)第7/2003號(hào)法律《對(duì)外貿(mào)易法》第五條第一款(五)項(xiàng)的規(guī)定而作出。②內(nèi)容為“禁止進(jìn)口及轉(zhuǎn)運(yùn)《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》附件一所載的危險(xiǎn)廢物至澳門特別行政區(qū)?！?/p>

(四)在刑法、行政法、民法、勞動(dòng)法等其他部門法律、法規(guī)中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定

由于環(huán)境保護(hù)與市民的人身權(quán)、環(huán)境權(quán)息息相關(guān)，而這些權(quán)利的保護(hù)角度又是多維度的，所以保護(hù)方法也是多種多樣的，在刑法、行政法、民法、勞動(dòng)法等其他部門法律、法規(guī)中都有一些條款體現(xiàn)。

(五)澳門加入的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國(guó)際條約

1993年，葡萄牙共和國(guó)正式加入了依照聯(lián)合國(guó)環(huán)境計(jì)劃在一九八九年三月二十二日于巴塞爾議定的《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》，又稱《巴塞爾公約》。1999年8月，根據(jù)第139/99號(hào)共和國(guó)總統(tǒng)令，該公約的適用地區(qū)延伸至澳門。澳門回歸后，2002年，特區(qū)政府以第32/2002號(hào)行政長(zhǎng)官公告的形式宣布中華人民共和國(guó)在1990年3月簽署的《巴塞爾公約》繼續(xù)適用于澳門特別行政區(qū)。

在環(huán)境法體系構(gòu)建的近期目標(biāo)方面，《澳門環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2010-2020》把對(duì)環(huán)境、居民影響較大及社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題放在優(yōu)先位置，處理固體廢物的環(huán)保立法是重點(diǎn)。已經(jīng)出臺(tái)了第32/2018號(hào)行政法規(guī)《回收業(yè)設(shè)備及車輛資助計(jì)劃》，會(huì)陸續(xù)出臺(tái)的有《使用塑料袋的限制》、《澳門建筑廢料管理制度》、《廚余處理設(shè)備資助計(jì)劃》等法規(guī)。

三、澳門環(huán)境法中的法律責(zé)任

在《環(huán)境綱要法》的原則規(guī)定部分，指出所有人都有權(quán)享受符合人類生活和生態(tài)平衡的環(huán)境且有義務(wù)加以維護(hù)。對(duì)于發(fā)生環(huán)境污染的情況下，除了在發(fā)生事故的地方，應(yīng)采取果斷措施以限制情況惡化及促成有關(guān)區(qū)域的復(fù)原外，任何人對(duì)因其影響自然資源的行為所引致的后果負(fù)責(zé)。制造污染者必須矯正其行為的后果及恢復(fù)環(huán)境，并負(fù)起由此引致的負(fù)擔(dān)。

違反環(huán)境法規(guī)定的違法行為及其責(zé)任的劃分，在澳門環(huán)境法中的《環(huán)境法綱要》中有集中的概括的表述，結(jié)合分散在各個(gè)環(huán)境法律法律法規(guī)中。可大致分為環(huán)境刑事違法行為及其責(zé)任、環(huán)境民事違法行為及責(zé)任、環(huán)境行政違法行為及責(zé)任三大類。

(一)刑事法律責(zé)任

《環(huán)境綱要法》第三十四條指出，違反本法律所規(guī)定事項(xiàng)者可能被視為破壞環(huán)境的罪行。

1.普通刑事違法行為及其責(zé)任

污染環(huán)境罪，包括故意污染環(huán)境罪與過(guò)失污染環(huán)境罪?！栋拈T特區(qū)刑法典》第268條對(duì)該罪的罪狀表述為：“違反法律或規(guī)章之規(guī)定，又或違反法律或規(guī)章所作之限制，污染水或土壤，或以任何方式使其品質(zhì)降低；或借用技術(shù)器械或設(shè)施，污染空氣；或借使用設(shè)備、設(shè)施或任何性質(zhì)之陸上、河流上、海上或空中交通工具，產(chǎn)生擾亂他人之噪音。因而對(duì)他人生命造成危險(xiǎn)、對(duì)他人身體完整性造成嚴(yán)重危險(xiǎn)，或?qū)儆诰揞~之他人財(cái)產(chǎn)造成危險(xiǎn)者。”

該罪的刑事責(zé)任規(guī)定為：故意犯罪的，處八年以下一年以上有期徒刑。過(guò)失犯罪且已造成實(shí)質(zhì)危險(xiǎn)的，處五年以下有期徒刑；未造成實(shí)質(zhì)危險(xiǎn)的，處三年以下有期徒刑或罰金。

2.行政刑事違法行為及其責(zé)任

在澳門行政法中，普遍存在一種較為特殊的行政刑事違法行為，即違令罪。這種罪名的概念被《刑法典》定義為：有法律明確規(guī)定或明確告誡適用本罪的情況下，不服從由有權(quán)限之當(dāng)局或公務(wù)員依規(guī)則通知及發(fā)出之應(yīng)當(dāng)服從之正當(dāng)命令或命令狀者。這種罪行在環(huán)境法中也有規(guī)定。如在《預(yù)防和控制環(huán)境噪音》法律中第3條規(guī)定，禁止在星期日及公眾假期的全日以及平日十九時(shí)至次日九時(shí)的時(shí)段，在住宅樓里進(jìn)行任何可產(chǎn)生騷擾噪音的更改、保養(yǎng)及維修工程。若有違反，根據(jù)第15條第二款規(guī)定，監(jiān)察人員應(yīng)命令立即中止產(chǎn)生噪音的活動(dòng)。如果出現(xiàn)行為者拒絕服從的情況，第16條規(guī)定“不服從監(jiān)察人員根據(jù)上條第二款的規(guī)定所發(fā)出的中止產(chǎn)生噪音活動(dòng)的命令者，構(gòu)成普通違令罪?！?/p>

普通違令罪的處罰是最高1年的有期徒刑或最高120日的罰金。罰金總額可依據(jù)折算標(biāo)準(zhǔn)確定。

(二)民事法律責(zé)任

《環(huán)境綱要法》第二十九條第四款規(guī)定：直接受到威脅或被損及在人類生活、健康和自然生態(tài)平衡的環(huán)境方面的權(quán)利的人士，得要求終止侵害的因素及獲得有關(guān)的賠償。并確立了高度危險(xiǎn)作業(yè)的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則：任何人因某類特別危險(xiǎn)的行為，即使經(jīng)遵守適用法例，無(wú)論有否過(guò)錯(cuò)，當(dāng)對(duì)環(huán)境造成明顯損害時(shí)，須負(fù)賠償責(zé)任。③

(三)行政法律責(zé)任

澳門環(huán)境法中對(duì)于環(huán)境行政違法行為的法律責(zé)任規(guī)定主要是罰款。但依據(jù)《環(huán)境綱要法》及一些法律法規(guī)中的規(guī)定，也存在被責(zé)令停止侵害、消除起因、恢復(fù)原狀等形式。在裁量罰款的具體數(shù)額時(shí)，通常被要求考慮：行政違法行為的嚴(yán)重性；違法者的過(guò)錯(cuò)程度及前科；所造成的損害以及是否是累犯。

在《環(huán)境綱要法》中，第26條規(guī)定負(fù)責(zé)的公共機(jī)構(gòu)可知會(huì)及輔助企業(yè)，甚至著令減少、臨時(shí)性或確定性中止產(chǎn)生污染的活動(dòng)，以使所發(fā)生的氣體和輻射、污水及固體渣滓維持于由特別法例所規(guī)定的限度內(nèi)。第30條還賦予民眾在認(rèn)為為其健康和生態(tài)平衡的環(huán)境方面的權(quán)利受損時(shí)，可申請(qǐng)立即中止引致?lián)p害的活動(dòng)的行政禁制令。第35條還規(guī)定違反者必須消除違反起因及將環(huán)境恢復(fù)原狀或相當(dāng)于原狀。倘違反者在指定限期內(nèi)，不履行上述責(zé)任，有關(guān)當(dāng)局將著令拆除及進(jìn)行恢復(fù)環(huán)境原狀所必需的工程和工作，費(fèi)用則歸違反者承擔(dān)。

在比較簡(jiǎn)單的第38/2018號(hào)行政法規(guī)《制藥、覆銅板制造及塑膠加工工業(yè)場(chǎng)所的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中，只規(guī)定了兩種違反該行政法規(guī)的行政違法行為及其責(zé)任，一是相關(guān)企業(yè)的空氣排放不符合作為該行政法規(guī)組成部分的附表所載的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，可處罰款5萬(wàn)到20萬(wàn)澳門幣；二是相關(guān)企業(yè)的負(fù)責(zé)人不履行該法規(guī)明確的配合執(zhí)法的義務(wù)的，可處罰款1萬(wàn)到3萬(wàn)元澳門幣。④在第37/2018號(hào)行政法規(guī)《污水處理廠的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中，也是規(guī)定了這兩種行政違法行為及責(zé)任，但在第二種不履行法定義務(wù)的違法行為中還增加了一種情形，就是不履行該法所規(guī)定的定期提供檢測(cè)報(bào)告的義務(wù)，即“負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)污水處理廠的實(shí)體，須每六個(gè)月向環(huán)境保護(hù)局提交一份關(guān)于上條所指排放標(biāo)準(zhǔn)的符合情況的空氣污染物排放檢測(cè)報(bào)告，報(bào)告須由具備與檢測(cè)相關(guān)的實(shí)驗(yàn)室能力認(rèn)可證明的機(jī)構(gòu)編制?！雹?/p>

第8/2014號(hào)法律《預(yù)防和控制環(huán)境噪音》對(duì)違反該法中對(duì)噪音的時(shí)間、空間、強(qiáng)度限制的多種行政違法行為分別規(guī)定了三個(gè)檔次的罰款：第一檔為1千到2千澳門幣；第二檔為5千到1萬(wàn)澳門幣；第三檔為10萬(wàn)澳門幣。⑥

整體上觀察，與內(nèi)地相比，澳門的立法體制雖然比較簡(jiǎn)單，但環(huán)境法體系的構(gòu)成還比較全面。在環(huán)境立法策略上注重針對(duì)性，強(qiáng)調(diào)操作性。在環(huán)境行政法律責(zé)任中罰款的地位非常突出。

[ 注 釋 ]

①何志遠(yuǎn)，著.澳門行政法規(guī)的困境與出路[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014，7：93.

②《澳門對(duì)外貿(mào)易法》第五條，例外的禁止及許可：“一、基于公眾利益，行政長(zhǎng)官得以公布于《澳門特別行政區(qū)公報(bào)》的批示，例外地對(duì)某些貨物的進(jìn)口、出口及轉(zhuǎn)運(yùn)加以禁止、限制或設(shè)定條件，尤其是基于下列原因：(一)公共安全理由；(二)防止欺詐行為；(三)保護(hù)人的生命、健康或安全；(四)保護(hù)動(dòng)物及植物的生命或健康；(五)保護(hù)環(huán)境；(六)履行約束澳門特別行政區(qū)的國(guó)際法文書所產(chǎn)生的義務(wù).”

③《環(huán)境綱要法》第三十條(客觀責(zé)任)一、任何人因某類特別危險(xiǎn)的行為，即使經(jīng)遵守適用法例，無(wú)論有否過(guò)錯(cuò)，當(dāng)對(duì)環(huán)境造成明顯損害時(shí)，須負(fù)賠償責(zé)任.二、對(duì)因損害環(huán)境而根據(jù)環(huán)境受損程度而定的賠償數(shù)額，將由補(bǔ)充法例訂明.

④《制藥、覆銅板制造及塑膠加工工業(yè)場(chǎng)所的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》第5條第3款：“制藥、覆銅板制造及塑膠加工工業(yè)場(chǎng)所的負(fù)責(zé)人應(yīng)環(huán)境保護(hù)局為執(zhí)行監(jiān)察職務(wù)而提出的要求，須向該局提供一切所需的協(xié)助，尤其出示該局正當(dāng)要求的文件及資料，以及在該局人員監(jiān)測(cè)空氣污染物排放時(shí)提供方便.”

⑤第37/2018號(hào)行政法規(guī)《污水處理廠的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》第5條.

⑥第8/2014號(hào)法律《預(yù)防和控制環(huán)境噪音》第12條.