中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究（下）
——部署與舉措

一、中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的戰(zhàn)略部署

（一）空間部署

1.空間部署原則

國(guó)家公園工程項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)貫徹全面保護(hù)自然環(huán)境，積極開展科學(xué)研究，重視科普教育事業(yè)，合理開展游憩活動(dòng)，大力發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)方針，應(yīng)有利于環(huán)境和資源的保護(hù)，正確處理保護(hù)與開發(fā)之間的關(guān)系，確保資源的永續(xù)利用。按不同地區(qū)資源特點(diǎn)確定建設(shè)與管理策略，有針對(duì)性地安排國(guó)家公園項(xiàng)目，并制定管理措施。布局應(yīng)遵循自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，提高效率。

在具體的國(guó)家公園審批建設(shè)中，主要考慮以下要求：一是要有代表性，資源品位較高。二是要有典型性，保護(hù)地交叉重疊、多頭管理、自然生態(tài)系統(tǒng)被人為切割、碎片化比較嚴(yán)重，保護(hù)問(wèn)題比較突出的區(qū)域，作為重點(diǎn)選擇對(duì)象。三是要有可操作性，區(qū)域相對(duì)集中，邊界清晰，土地類型適宜資源有效保護(hù)和合理利用，國(guó)有土地、林地面積應(yīng)達(dá)到一定比例。

2.總體空間部署

依據(jù)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)試點(diǎn)反饋，通過(guò)合理的規(guī)劃，建立一個(gè)類型齊全、分布合理、面積適宜、建設(shè)和管理科學(xué)、效益良好的國(guó)家公園網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、自然資源分布特點(diǎn)等因素，全國(guó)可劃分為8個(gè)大的區(qū)域，按照統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)的原則，發(fā)揮各區(qū)域地域特色和資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行相應(yīng)的國(guó)家公園部署。

東北片區(qū)：自然資源豐富，森林主要分布于大、小興安嶺、長(zhǎng)白山等地，是我國(guó)現(xiàn)存最大的原始林區(qū)，森林面積約占全國(guó)的1/4。小興安嶺東南側(cè)和長(zhǎng)白山北端的三江平原是濕地分布比較集中的地區(qū)。以湯旺河國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)為引領(lǐng)，建設(shè)多個(gè)典型自然遺產(chǎn)地式的國(guó)家公園。

西北片區(qū)：地貌類型復(fù)雜，氣候干燥，地表植被稀疏而單純，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，對(duì)人為干擾非常敏感，一旦破壞很難恢復(fù)。應(yīng)強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)的核心保護(hù)，以改善生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)膰?guó)家公園建設(shè)。

華北地區(qū)：我國(guó)開發(fā)最早的地區(qū)之一，長(zhǎng)期墾殖和其他生產(chǎn)活動(dòng)的影響使自然景觀發(fā)生了很大變化，原生植被幾乎不復(fù)存在，但一些次生植被加以保護(hù)，促其恢復(fù)對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境很有意義。西部的黃土高原，由于植被的破壞已成為水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，迫切需要保護(hù)。應(yīng)堅(jiān)持人文與自然資源共同保護(hù)開發(fā)的原則，建設(shè)國(guó)家公園。

青藏片區(qū)：自然條件非常獨(dú)特，高原自然景觀保存比較完整，高寒類型的野生動(dòng)物資源豐富且極具代表性。人口稀少，開發(fā)強(qiáng)度低，適宜建立大面積的國(guó)家公園。

西南片區(qū)：世界上高山植物區(qū)系最豐富的區(qū)域，古老和孑遺植物種類很多。同時(shí)，本區(qū)曾是第四紀(jì)冰川期動(dòng)物的避難所，珍稀動(dòng)物種類較多，邛崍山、涼山、岷山等地則是大熊貓的主要分布地，本區(qū)是我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。

中部片區(qū)：動(dòng)、植物區(qū)系組成比較復(fù)雜，珍稀瀕危物種較多。同時(shí)本區(qū)也是重要的糧、油作物產(chǎn)區(qū)。由于長(zhǎng)期毀林開荒，森林覆蓋率低，水土流失嚴(yán)重，野生動(dòng)植物種類減少，不少物種瀕于滅絕。應(yīng)以搶救瀕危動(dòng)植物資源為前提建設(shè)國(guó)家公園，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。

華南片區(qū)：熱帶雨林、季雨林分布區(qū)域，動(dòng)植物資源豐富，種類繁多。但長(zhǎng)期墾殖使天然林遭到嚴(yán)重破壞，動(dòng)植物資源日趨減少。加強(qiáng)本區(qū)國(guó)家公園建設(shè)，對(duì)于生物多樣性保護(hù)具有非常重要意義。

華東片區(qū)：人口最密集、工農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。由于長(zhǎng)期開發(fā)，除少數(shù)山區(qū)外，原生植被殘存較少。從搶救保護(hù)該地區(qū)殘存的自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物出發(fā)，多省市聯(lián)合啟動(dòng)建設(shè)國(guó)家公園，具有現(xiàn)實(shí)意義。

3.國(guó)家公園內(nèi)部空間布局

按照基本功能，參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，考慮我國(guó)實(shí)際，國(guó)家公園內(nèi)部可以分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同的功能區(qū)。

嚴(yán)格保護(hù)區(qū)為國(guó)家公園范圍內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)保存最完整或核心資源集中分布、自然環(huán)境脆弱的地域，本區(qū)域的面積應(yīng)不少于國(guó)家公園總面積的25%。這一區(qū)域只能布設(shè)必需的科研、監(jiān)測(cè)設(shè)施及保護(hù)性工程，并要制訂嚴(yán)格的管理措施；除巡護(hù)管理、科學(xué)研究監(jiān)測(cè)和經(jīng)特殊批準(zhǔn)的人員外，禁止其他人員進(jìn)入。

生態(tài)保育區(qū)是國(guó)家公園范圍內(nèi)維護(hù)較大面積的原生生境或已遭到不同程度破壞而需要自然恢復(fù)的區(qū)域。該區(qū)域在保護(hù)的前提下允許少量專業(yè)生態(tài)旅游者有組織的進(jìn)入，可適度開發(fā)線性游憩空間和建設(shè)必要設(shè)施。

游憩展示區(qū)是國(guó)家公園范圍內(nèi)景觀優(yōu)美、可開展與國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)的公眾生態(tài)旅游、展示大自然風(fēng)光和人文歷史景觀的區(qū)域，面積控制在國(guó)家公園總面積的5%以內(nèi)。在資源保護(hù)的前提下，經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，可以適當(dāng)建設(shè)觀光點(diǎn)、停車場(chǎng)、游覽設(shè)施、餐飲、工作用房等經(jīng)營(yíng)管理和生活服務(wù)設(shè)施。

傳統(tǒng)利用區(qū)屬于國(guó)家公園范圍內(nèi)現(xiàn)有社區(qū)生產(chǎn)、生活和國(guó)家公園開展多種經(jīng)營(yíng)的區(qū)域。該區(qū)域可用于保存特有文化及其遺存物并進(jìn)行展示，也可作為社區(qū)參與國(guó)家公園游憩活動(dòng)的主要場(chǎng)所。

（二）時(shí)間部署

本著一次規(guī)劃、分期建設(shè)、逐步實(shí)施、滾動(dòng)發(fā)展的原則，根據(jù)國(guó)家公園現(xiàn)狀以及保護(hù)管理的目標(biāo)和任務(wù)確定建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模與建設(shè)分期，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，先急后緩、先易后難。

近期：強(qiáng)化國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，在已有九省市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步引領(lǐng)試點(diǎn)工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡早出臺(tái)國(guó)家公園體系建設(shè)總體方案。

中期：按試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和成功模式按區(qū)域進(jìn)行建設(shè)推廣，在各區(qū)域建成一批精品國(guó)家公園，健全法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理、合理利用，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，初步形成國(guó)家公園體系。

遠(yuǎn)期：建成適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大綜合效益有效發(fā)揮，充分發(fā)揮國(guó)家公園保護(hù)、教育、科研、游憩等功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園體系建設(shè)的系列目標(biāo)。

二、中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)

（一）頂層設(shè)計(jì)

2015年1月，國(guó)家各部委聯(lián)合下發(fā)的《國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》要求，9個(gè)試點(diǎn)省份開始從實(shí)踐層面邁出了構(gòu)建中國(guó)國(guó)家公園體制的有標(biāo)志性意義的一步[1]。試點(diǎn)工作展開后，各地試點(diǎn)實(shí)施方案的形成過(guò)程并不順利，出現(xiàn)了很多意想不到的問(wèn)題。究其原因，中國(guó)的國(guó)家公園體系建設(shè)需要平衡各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，謹(jǐn)慎地處理好政府與市場(chǎng)、政府與政府、政府與公民的關(guān)系，設(shè)計(jì)出一套符合國(guó)情的國(guó)家公園體制難度巨大。從《國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》出臺(tái)的過(guò)程看，體制的頂層設(shè)計(jì)者在什么是國(guó)家公園保護(hù)、建設(shè)、管理的有效模式上并未達(dá)成共識(shí)，因而僅對(duì)國(guó)家公園改革做了原則上的要求。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，作為改革主體的地方政府對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)并不能形成一個(gè)明確的制度預(yù)期，從而以維護(hù)地方既得利益為出發(fā)點(diǎn)而做出策略選擇，在方案的設(shè)計(jì)上趨向保守，使試點(diǎn)方案設(shè)計(jì)背離了國(guó)家公園體制建立的目標(biāo)。

考慮到國(guó)家公園改革在生態(tài)文明建設(shè)中的重大意義，建議由中央組成專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)主導(dǎo)完成國(guó)家公園體制的總體框架設(shè)計(jì)，從而加強(qiáng)國(guó)家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)國(guó)家公園建設(shè)朝著正確的方向前進(jìn)。

（二）管理體制改革

管理體制改革是確保國(guó)家公園體制建設(shè)取得預(yù)期成效的關(guān)鍵。要結(jié)合我國(guó)實(shí)際，大膽創(chuàng)新，不因循西方國(guó)家公園管理制度，打破我國(guó)已有的保護(hù)區(qū)理念和模式，針對(duì)國(guó)家公園的特點(diǎn)，在管理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)方式、法規(guī)建設(shè)等多方面進(jìn)行統(tǒng)一管理，明確發(fā)展定位，有層次推進(jìn)。國(guó)家層面的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)全國(guó)公園體系管理和改革事務(wù)，主要是全國(guó)公園體系相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，成立以保護(hù)地命名的二級(jí)國(guó)家公園管理局，職能為：按“一園一法”制定并執(zhí)行各自的管理制度；制定各自發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃、改革方案；具體執(zhí)行各自管理范圍內(nèi)的資源保護(hù)、科研監(jiān)測(cè)、宣傳教育、游憩管理、社區(qū)發(fā)展等各項(xiàng)職責(zé)等[2]。

（三）建設(shè)資金籌集

明確國(guó)家公園為中央政府事權(quán)，建立以中央政府投入為主的國(guó)家公園資金機(jī)制。國(guó)家公園主要功能是維持生態(tài)環(huán)境安全和促進(jìn)旅游等公益性利用，由中央管理可以解決地方資金投入不積極的問(wèn)題，能夠保證資金總量充裕。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建多渠道的資金籌措機(jī)制，使多種資金來(lái)源相輔相成，對(duì)國(guó)家公園建設(shè)管理也尤為重要。除了中央財(cái)政投入外，應(yīng)通過(guò)建立特許經(jīng)營(yíng)許可證制度、引入公益資本、國(guó)家公園資源有償使用的原則征收風(fēng)景名勝資源保護(hù)管理費(fèi)、公益捐款、企業(yè)贊助等使投入渠道多元化[3]。總之，對(duì)于國(guó)家公園管理的直接投入應(yīng)當(dāng)是法定的、穩(wěn)定的，應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中[4]。

三、中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

在國(guó)家公園建設(shè)中，應(yīng)通過(guò)大刀闊斧的頂層設(shè)計(jì)、體制試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)反饋、公民的積極參與和監(jiān)督，并從發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期探索中汲取寶貴的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r，尋求最適合的國(guó)家公園發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的建設(shè)目標(biāo)。

（一）積極開展試點(diǎn)推廣工作

2015年，在“保護(hù)優(yōu)先，合理利用”的理念指導(dǎo)下，我國(guó)已經(jīng)在黑龍江等9個(gè)省區(qū)開展了國(guó)家公園的建設(shè)試點(diǎn)工作，但力度仍需進(jìn)一步加大。在符合國(guó)家公園設(shè)立條件、旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，應(yīng)積極開展試點(diǎn)工作，成立國(guó)家公園管理局，允許其他類遺產(chǎn)地申請(qǐng)，并出臺(tái)激勵(lì)政策；完善相關(guān)制度，高標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃；建立有效的投融資機(jī)制，完善基礎(chǔ)設(shè)施、游憩服務(wù)與環(huán)境教育設(shè)施建設(shè)；開發(fā)高端旅游產(chǎn)品，建設(shè)國(guó)家公園品牌。通過(guò)以上工作的試點(diǎn)開展，為建設(shè)中國(guó)特色的國(guó)家公園體系積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)的展開，促進(jìn)國(guó)家公園體系的形成。

（二）加強(qiáng)國(guó)家公園相關(guān)研究

翔實(shí)可靠的科學(xué)研究是國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展的前提，尤其對(duì)于剛剛起步建設(shè)的中國(guó)，這一點(diǎn)尤為重要。國(guó)家、地方及自然基金委等相關(guān)管理部門，應(yīng)積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)各科研院所、高校、社會(huì)組織針對(duì)建設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園及其資源保護(hù)、管理經(jīng)營(yíng)等方面的全新問(wèn)題，著力加強(qiáng)理論和支撐技術(shù)研究，進(jìn)一步提高對(duì)國(guó)家公園建設(shè)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐水平。此外，成立國(guó)家公園專家委員會(huì)、建立國(guó)家公園研究網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)國(guó)家公園科研機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、建立國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系等也應(yīng)是科學(xué)研究的重要工作。

國(guó)家公園相關(guān)的科學(xué)研究課題，主要包括理論、現(xiàn)狀、對(duì)比以及實(shí)踐等，應(yīng)注重全面協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌兼顧，形成科學(xué)的科研體系，為國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展提供可靠的依據(jù)。一是國(guó)家公園理論研究，涉及國(guó)家公園的概念、性質(zhì)、目標(biāo)、價(jià)值等，以及與其他保護(hù)模式的區(qū)別與聯(lián)系等。二是國(guó)家公園現(xiàn)狀調(diào)研，包括：現(xiàn)有保護(hù)地相關(guān)研究——個(gè)案分析、特征比較、保護(hù)與管理等，可作為國(guó)家公園建設(shè)地相關(guān)研究——分布、價(jià)值、特征等研究，世界其他國(guó)家公園經(jīng)驗(yàn)借鑒等。三是國(guó)家公園比較研究，主要是國(guó)際/國(guó)內(nèi)相關(guān)保護(hù)地、國(guó)家公園對(duì)比研究。四是國(guó)家公園實(shí)踐研究，涉及國(guó)家公園發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃設(shè)計(jì)、立法、標(biāo)準(zhǔn)建立、生態(tài)效應(yīng)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、社區(qū)參與、游憩管理、利益協(xié)調(diào)、績(jī)效評(píng)估等領(lǐng)域的相關(guān)研究。

（三）確立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國(guó)家公園管理模式

借鑒國(guó)外國(guó)家公園的管理模式經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園的實(shí)際需要，應(yīng)構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)家公園管理模式。我國(guó)作為一個(gè)民主集中制的中央集權(quán)國(guó)家，國(guó)家公園應(yīng)該由國(guó)家直接管理，應(yīng)實(shí)行中央集權(quán)的國(guó)家公園管理模式。國(guó)家公園建設(shè)關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)大業(yè)，關(guān)乎子孫后代的健康成長(zhǎng)，必須進(jìn)行高瞻遠(yuǎn)矚的規(guī)劃布局與管理，離不開中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

中國(guó)目前的現(xiàn)狀不適宜采用“國(guó)家監(jiān)督省級(jí)主管”的模式。一方面，省級(jí)主管容易導(dǎo)致國(guó)家公園的權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。另一方面，省級(jí)政府受政績(jī)考核的影響，難免造成國(guó)家公園更多的追求開發(fā)效益，極易違背建設(shè)初衷。此外，國(guó)外實(shí)踐也表明分級(jí)管理效果并不明顯，國(guó)內(nèi)的部分試點(diǎn)地區(qū)也遭遇了同樣的困境。協(xié)調(diào)統(tǒng)一的國(guó)家公園管理模式，必須做到部門協(xié)調(diào)，權(quán)責(zé)明確，構(gòu)建清晰管理格局，實(shí)現(xiàn)高效管理。對(duì)某一具體的國(guó)家公園來(lái)說(shuō)，必須堅(jiān)持“一園一主”，徹底避免“一園多主”的局面，由一個(gè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理和行使職權(quán)。

（四）健全法律法規(guī)體系

國(guó)家公園在我國(guó)屬于新生事物，暫時(shí)沒有明確的法律地位，也沒有專門的法律法規(guī)和相關(guān)管理規(guī)范，在國(guó)家總體層面及專項(xiàng)發(fā)展方面亟須健全和完善，使國(guó)家公園建設(shè)真正做到“有法可依”。

加快出臺(tái)“國(guó)家公園基本法”。一方面，通過(guò)基本法來(lái)明確國(guó)家公園的定義和建立目的，規(guī)定國(guó)家公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確立國(guó)家公園管理體制，規(guī)定管理模式和經(jīng)營(yíng)規(guī)范以及明確資金保障方式，為國(guó)家公園規(guī)劃制定提供基本的依據(jù)和約束。另一方面，我國(guó)雖然頒布和實(shí)施了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等相關(guān)法規(guī)，但各條例之間不統(tǒng)一，沒有基本法做保障，時(shí)效性和全面性大打折扣，這就要求必須及時(shí)出臺(tái)“國(guó)家公園基本法”，協(xié)調(diào)統(tǒng)一各相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行。

細(xì)化國(guó)家公園法規(guī)體系?；I劃制定《國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，對(duì)“國(guó)家公園基本法”進(jìn)行輔助性、闡釋性說(shuō)明，對(duì)國(guó)家公園的審批、管理、投入、責(zé)任等做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，明確國(guó)家公園建設(shè)的準(zhǔn)則和要求；制定《國(guó)家公園管理辦法》，對(duì)基本法的實(shí)施做出具體措施指導(dǎo)，有效規(guī)范國(guó)家公園建設(shè)和管理；此外，應(yīng)研究出臺(tái)相關(guān)的申報(bào)與建設(shè)指南、指導(dǎo)意見等文件，引導(dǎo)國(guó)家公園建設(shè)的健康、可持續(xù)進(jìn)行。

（五）明確國(guó)家公園土地和資源權(quán)屬

自然生態(tài)系統(tǒng)的自然資源，包括山、水、森林、草原、荒漠、野生動(dòng)植物、濕地、灘涂、礦藏等自然資源都屬于國(guó)家所有（法律規(guī)定屬于集體所有的除外），國(guó)家委托資源管理部門進(jìn)行管理，健全自然資源管理制度，必須明確土地和資源權(quán)屬[5]。

在中央層面，將全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)家公園自然生態(tài)空間的產(chǎn)權(quán)交由一級(jí)國(guó)家公園管理局行使，由其代表國(guó)家行使終極所有權(quán)、終極處置權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)市場(chǎng)和某些自然資源的交易行為進(jìn)行干預(yù)，解決市場(chǎng)準(zhǔn)入、安全生產(chǎn)、資源產(chǎn)品的宏觀供求平衡、環(huán)境污染和破壞問(wèn)題，確保自然資源開發(fā)利用中社會(huì)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[6]。二級(jí)國(guó)家公園管理局享有在區(qū)域自然資源國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，在一級(jí)國(guó)家公園管理局的領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)自然資源國(guó)有資產(chǎn)日常管理責(zé)任。

（六）制定國(guó)家公園發(fā)展總體規(guī)劃

國(guó)家公園發(fā)展總體規(guī)劃的制定，應(yīng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)保護(hù)與利用的雙平衡，堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、特色突出、價(jià)值顯現(xiàn)、精品發(fā)展、管理規(guī)范”的思想，把國(guó)家公園建設(shè)成為服務(wù)于社區(qū)發(fā)展、服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展、服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)，集保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五位一體的生態(tài)保護(hù)地。

（七）設(shè)立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國(guó)家公園建設(shè)

為了規(guī)范國(guó)家公園建設(shè)，要明確和提高準(zhǔn)入門檻，劃清界限。在國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)之初就需要制定國(guó)家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)適合建設(shè)國(guó)家公園的遺產(chǎn)地進(jìn)行合理的調(diào)查、評(píng)估、審查和授權(quán)，以保證國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。

報(bào)批的國(guó)家公園必須選擇典型的具有代表性的地域，明確核心資源、任務(wù)、目標(biāo)，符合建立的資源條件、適宜性條件、可行性條件。在選址上，則可以考慮從現(xiàn)有的各類保護(hù)區(qū)遴選轉(zhuǎn)化，或在主要地理標(biāo)志地、重要文化信仰區(qū)、生態(tài)貧困區(qū)等進(jìn)行規(guī)劃選擇。

（八）建立國(guó)家公園建設(shè)預(yù)備清單數(shù)據(jù)庫(kù)

按照聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的要求，列入“世界文化與自然遺產(chǎn)預(yù)備名清單”是申報(bào)世界遺產(chǎn)的先決條件[7]。這一規(guī)范對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段國(guó)家公園建設(shè)具有借鑒意義。

為形成高質(zhì)量、科學(xué)化的國(guó)家公園體系，應(yīng)抓緊完善國(guó)家公園建設(shè)預(yù)備清單體系。首先，通過(guò)大量的科學(xué)研究，對(duì)具有建設(shè)國(guó)家公園可能性的地區(qū)進(jìn)行深入評(píng)價(jià)，對(duì)其價(jià)值進(jìn)行有效評(píng)估；其次，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)多方參與，吸納相關(guān)科研院所、高校等研究意見；再次，加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范申報(bào)程序，制定監(jiān)測(cè)、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)；最后，按照科學(xué)選擇、質(zhì)量?jī)?yōu)先的原則，確定預(yù)備清單，并實(shí)施動(dòng)態(tài)的管理。

（九）完善健全國(guó)家公園公眾參與制度

國(guó)家公園的公益性特點(diǎn)，要求其建設(shè)應(yīng)該引導(dǎo)公眾的大力參與。公眾的積極參與有利于社會(huì)對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)的理解與支持，使國(guó)家公園的公益性具有更好的社會(huì)基礎(chǔ)[8]。

國(guó)家公園的建設(shè)與發(fā)展，需調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，并通過(guò)制度化建設(shè)保障公眾的參與權(quán)及提高公眾參與的實(shí)效性。在國(guó)家公園的建設(shè)中，既要發(fā)揮公眾自身環(huán)境友善行為和參與環(huán)境保護(hù)的宣傳教育等參與活動(dòng)的作用，更要強(qiáng)調(diào)制度化的公眾參與建設(shè)。建立健全國(guó)家公園公眾參與制度，一方面要從主體理念的轉(zhuǎn)變、參與能力的提高、公共精神的培養(yǎng)等方面入手，創(chuàng)造和培育公眾參與的主體條件；另一方面要從保障公眾的環(huán)境權(quán)、建立健全公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)非政府社會(huì)組織建設(shè)等為公眾參與國(guó)家公園建設(shè)提供制度保障。

（十）不斷完善國(guó)家公園管理機(jī)制

首先，建立“政府主導(dǎo)、管經(jīng)分離、特許經(jīng)營(yíng)、多方參與”的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，在保證國(guó)家公園的公益性前提下，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與國(guó)家公園保護(hù)、管理、開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的積極性；其次，建立“多元化資金投入與政府專項(xiàng)財(cái)政相結(jié)合”的資金機(jī)制，在國(guó)家公園建設(shè)的試點(diǎn)階段和完善階段，分先后側(cè)重不同的資金投入比重；再次，建立多層次的監(jiān)督機(jī)制，將主管部門聯(lián)合相關(guān)遺產(chǎn)管理部門制定的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制、垂直遙感監(jiān)測(cè)與人工實(shí)地監(jiān)測(cè)形成的基層巡護(hù)監(jiān)管體系與公眾和NGO（非政府組織）的監(jiān)督作用有機(jī)結(jié)合；最后，建立地區(qū)社區(qū)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，通過(guò)國(guó)家公園建設(shè)改善社區(qū)民生，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

注釋：

【1】鄧毅，毛焱，蔣昕，夏寶國(guó).中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)：一個(gè)總體框架[J].風(fēng)景園林，2015，（11）：85-89.

【2】孫冬冬.中國(guó)國(guó)家公園制度建設(shè)與管理體制研究[D].自貢：成都理工大學(xué)，2014.

【3】孫冬冬.中國(guó)國(guó)家公園制度建設(shè)與管理體制研究[D].自貢：成都理工大學(xué)，2014.

【4】唐芳林.中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論與實(shí)踐研究[D].南京：南京林業(yè)大學(xué)，2010.

【5】張希武等.中國(guó)國(guó)家公園的探索與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2014：103-104.

【6】張璐.論自然資源的國(guó)有資產(chǎn)屬性及立法規(guī)范 [J].南京大學(xué)法學(xué)評(píng)論 ，2009，（1）：256-267.

【7】楊銳，趙智聰，鄔東璠.完善中國(guó)混合遺產(chǎn)預(yù)備清單的國(guó)家戰(zhàn)略預(yù)研究[J].環(huán)境保護(hù)，2015，（14）：45-50.

【8】陳耀華，黃丹，顏思琦.論國(guó)家公園的公益性、國(guó)家主導(dǎo)性和科學(xué)性[J].地理科學(xué)，2014，（03）：257-264.