英國行政裁判所司法化的現(xiàn)代啟示

楊 穎

河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024

一、英國行政裁判所的起源

伴隨著19世紀上半葉英國鐵路的發(fā)展，法律糾紛有時產(chǎn)生于大型壟斷的私營鐵路公司的貿(mào)易行為，這成為了行政裁判所的起源。由于專業(yè)糾紛在普通法院的法官們看來顯得十分陌生，并且技術(shù)上的專業(yè)領(lǐng)域使那些尋求解決糾紛的人也往往不太樂意接受這種不專業(yè)的裁決。因此在1888年成立了特別法庭，這個法庭就是鐵路和運河委員會，由一位司法執(zhí)行官擔任主席，由內(nèi)政大臣提名的行業(yè)顧問協(xié)助。1906年之后，情況開始發(fā)生變化，當時自由黨政府通過引入養(yǎng)老金和失業(yè)救濟金。根據(jù)統(tǒng)計，那些在福利領(lǐng)域?qū)で笳x的人往往不成比例地來自社會中較貧窮和受教育程度較低的階層。①除了裁判所的專業(yè)知識之外，相對非正式的優(yōu)點開始顯現(xiàn)。以及對正式證據(jù)規(guī)則的一種寬松的應(yīng)對方案使得申請人可以在沒有法律代表的情況下出庭，大大降低了申請人的訴訟成本。在整個二十世紀，行政裁判所都在持續(xù)發(fā)展，但是有些領(lǐng)域并不系統(tǒng)。到2000年進行里蓋特審查時，約有60個或更多不同的司法管轄區(qū)，它們在不同的時間建立，以應(yīng)對特定的需求，這些活動涵蓋了社會保障、就業(yè)、庇護、稅收、土地登記和心理健康等多種主題。他們每年處理的案件超過50萬件，使用了數(shù)千名全職或兼職裁判所成員。

行政裁判所是行政司法穩(wěn)固且相當長久的領(lǐng)域，這些機構(gòu)中有許多與普通法院一樣，為對國家的行政權(quán)力感到不滿的公民提供了一個專門的審判機構(gòu)，這些法院的運作在很大程度上不需要繁瑣的程序。

裁判所的形象似乎經(jīng)歷了幾次演變變化，從法治的敵人，變成有用但卻游離于司法和行政制度之間的邊緣實體，又發(fā)展為成熟的、專業(yè)認可的機構(gòu)，成為現(xiàn)代化和更好的綜合行政司法制度的主流。追溯這一轉(zhuǎn)變過程，有助于深入認識行政司法的發(fā)展以及背后社會發(fā)展的邏輯。

二、行政裁判所發(fā)展中的三個重要報告

(一)多諾莫爾報告：對抗法庭的“新專制主義”

在首席大法官赫瓦特1929年出版了著作《新專制主義》，“這本書在議會引起了極大的憤怒”，這是因為在他之前擔任司法部長時經(jīng)常親自支持授權(quán)立法，賦予行政部門廣泛的權(quán)力，但他現(xiàn)在對此表示反對。有鑒于此，當時的大法官設(shè)立了一個委員會，由多諾莫爾伯爵(Donoughmore)擔任主席，審議行政部門是否存在大量設(shè)立行政裁判所以損害議會主權(quán)，或繞過了司法機關(guān)破壞法治的行為。

多諾莫爾委員會試圖在維持現(xiàn)狀和立即否決赫瓦特之間找一條中間路線。它原則上贊同使用裁判所，認為議會在允許部長和部長法庭行使司法和準司法權(quán)力的現(xiàn)有做法沒有根本錯誤。但它表示，應(yīng)該始終有一個有利于使用普通法院而不是裁判所來裁決行政糾紛的推定，大法官應(yīng)與大臣們就法庭成員問題進行磋商，法院應(yīng)有權(quán)就法律問題向高等法院提出上訴。多諾莫爾報告的主要目的是在不過分冒犯最高法官的情況下，為一場相當綜合的爭議降溫，但它的實質(zhì)性建議幾乎沒有或根本沒有產(chǎn)生影響。

(二)弗蘭克斯報告：行政裁判所制度的分水嶺

多諾莫爾使用了“部長級法庭”一詞，并認為它們是行政機制的一部分。1957年弗蘭克斯(Franks)的“行政裁判所和調(diào)查委員會報告”對他們的角色有截然不同的看法。弗蘭克斯的報告總結(jié)說，裁判所“已經(jīng)被擱置了”。它將它們的優(yōu)勢定義為“成本低、方便、不受技術(shù)限制、擁有相關(guān)專家知識”。報告還闡明了裁判所和調(diào)查工作應(yīng)遵循的三大原則：公開、公平和公正。

裁判所不是普通法庭，但也不應(yīng)該是政府部門的附屬機構(gòu)。很多官員認為裁判所應(yīng)在某種程度上被視為行政機構(gòu)。弗蘭克斯報告對此表示反對，裁判所應(yīng)作為審判機關(guān)而不是行政體制的一部分。議會規(guī)定裁判所獨立的意圖是明確無誤的，“裁判所”一詞在立法中的使用無疑具有這一內(nèi)涵。弗蘭克斯的報告在當時和后來都受到了大量批評，主要原因是裁判所本身的職權(quán)范圍狹窄，而委員會卻選擇對其作更狹窄的解釋。②但是，就行政裁判所制度本身而言，該報告是一個分水嶺。該報告將關(guān)注點轉(zhuǎn)換到了裁判所運行細節(jié)、地位、和裁判所司法性質(zhì)上。它重申了裁判所的優(yōu)點，認為裁判所獨立于政府而運作的，是司法系統(tǒng)的一部分。

(三)里蓋特報告

2000年5月，大法官委任上訴法院前法官安德魯·里蓋特爵士(Sir Andrew Leggatt)對裁判所制度進行調(diào)查。里蓋特報告發(fā)表于2001年8月，這項工作可被視為1997年上臺的工黨政府對民事和刑事司法系統(tǒng)進行的一系列根本性改革的一部分。報告指出，裁判所的隨意發(fā)展導(dǎo)致了實踐和方法的廣泛差異，目前的安排似乎是為了滿足裁判所運作部門和其他機構(gòu)的需要和便利，而不是為了滿足使用者的需要。它的結(jié)論是，如果法庭要滿足現(xiàn)代公眾的需要和期望，就必須滿足四項標準：首先，需要向公眾保證，做出決定的法官與公眾起訴的機構(gòu)沒有任何聯(lián)系；第二，打造一個更體系化的裁判所框架以改進服務(wù)的質(zhì)量；第三，如果要使他們能夠自己起訴，這一框架將使它們能夠?qū)姳仨毜玫降姆?wù)采取更加一致的辦法。第四，面向公眾的服務(wù)需要比現(xiàn)在更清楚，告訴他們裁判所的職能以及后續(xù)的申訴機制。

報告建議設(shè)立一個獨立的裁判所服務(wù)處來接管裁判所的管理工作，這一部門類似于法院處的執(zhí)行機構(gòu)，能夠與裁判部門保持一定距離。它還建議設(shè)立一個新的綜合兩級裁判所，由一名高級法官來行使的司法領(lǐng)導(dǎo)職能。英國議會在后來的幾年一直在推動落實Leggatt的建議?！恫门兴?、法院和執(zhí)行法》(TCEA)最終在2007年7月獲得了王室的批準。許多細節(jié)已經(jīng)并且將通過授權(quán)立法的方式得到補充。TCEA明確了裁判所法官的地位(現(xiàn)在稱為具有法律資格的裁判所法官)，作為獨立司法制度的一部分，向他們提供與適用于普通法院法官同樣的獨立保障。任命將由司法任命委員會作出。該法創(chuàng)建了一個兩級裁判所系統(tǒng)，包括一級裁判所和上級裁判所，都被劃分為專門的裁判庭。

三、對我國行政訴訟制度的啟示

(一)靈活的糾紛解決機制

新的安排是進一步采取更加靈活和全面的辦法來實現(xiàn)行政司法，這反映在后弗蘭克斯法庭理事會的標題和職能的改變上，其監(jiān)督作用已轉(zhuǎn)移到后勒加特行政司法和法庭理事會。2004年白皮書中的“比例爭端解決”原則反映了同樣靈活和全面的目標。它在它所稱的“按比例解決爭端”(PDR)的更廣泛背景下處理法庭改革：其目的是制定一系列政策和服務(wù)，盡可能幫助人們首先避免問題和法律糾紛；如果不能，則提供量身定制的解決方案，以盡可能快速和經(jīng)濟有效地解決爭端。根據(jù)這一原則，裁判所的裁決只應(yīng)保留給無法以其他方式解決的案件。有人指出，雖然公民與國家之間的某些爭端可能需要裁判所通過口頭聽證會進行獨立裁決，但其他爭端可能通過談判得到更好的解決。

(二)裁判所人員的獨立任命

需要特別注意的是，英國裁判所與普通法院并不完全相同，其區(qū)別在于管轄范圍以及是否包括具有相關(guān)專業(yè)知識的非司法成員。在司法部設(shè)立一個新的執(zhí)行機構(gòu)來管理裁判所，同時發(fā)揮以前設(shè)立的法院服務(wù)機構(gòu)的作用，是這方面的一個體制表現(xiàn)。由TCEA建立的高級辦公室的重要管理和監(jiān)督作用。在《裁判所、法院和執(zhí)行法》的指引下，經(jīng)過后續(xù)一系列改革，行政裁判所現(xiàn)在的組織體系已完成重新搭建，為司法化改革奠定了基礎(chǔ)；獨立的人員任命，也保障著裁判所司法的公正；程序規(guī)則更加正式，增加了雙方的對抗性、程序的公正性以及救濟的合理性。這些變化既是司法化的表現(xiàn)，也是司法化的保障。

(三)裁判所裁決的救濟機制

一些司法審查職能將從行政裁判所移交給上級法院，有些例外案件還可以向更高級的上訴法院和最高法院提出。直到弗蘭克斯委員會在1957年公布的《關(guān)于行政裁判所和調(diào)查的委員會報告》，裁判所作為司法系統(tǒng)的一部分而不是行政機關(guān)的產(chǎn)物的地位才得到充分承認。最近的改革推動了一種演變趨勢，使裁判所的結(jié)構(gòu)和工作制度化、司法化。一些過去被認為是裁判所的特點和重要力量的非正式形式，特別是在福利領(lǐng)域，可能越來越多地被正式的途徑取代。這可能會給許多身無分文、受教育程度較低的上訴人帶來潛在的問題，因為他們一貫被鼓勵在沒有專業(yè)代表的情況下出庭。從理論上講，如果國家能夠?qū)⒑芏嗝袷录m紛解決于到達法庭之前，那么對于訴訟的程序設(shè)置來講也存在著顯著的影響。如果當上訴到裁判所，它無疑能夠用系統(tǒng)且專業(yè)的方式使每個人的利益得到妥善處理，而不是用相同的傳統(tǒng)法庭可能會處理它們的方式。裁判所是多層面行政司法系統(tǒng)的關(guān)鍵要素。③

從“法律與公共行政”的觀點來看，如Leggatt審查的職權(quán)范圍所反映的，以及報告本身的實質(zhì)內(nèi)容所反映的新安排，清楚地標志著已經(jīng)應(yīng)用于司法機制的許多其他方面的新公共管理原則的擴展——“效率、有效性和經(jīng)濟性”，更多地使用透明的績效指標，以及更強的公眾關(guān)注。正如余凌云在其《行政法講義》中所言，完全借鑒英國模式，將我國行政復(fù)議制度司法化，目前還不太可能。但是在具體設(shè)計上吸收英國行政裁判所的優(yōu)點比較合理。④比如將我國行政復(fù)議機構(gòu)從各地政府機構(gòu)中分離出，學(xué)習(xí)行政裁判所獨立的運行模式；人員獨立任命，提高復(fù)議人員的法律資質(zhì)要求等。程序規(guī)則上增加雙方當事人的對抗性，使得所有有關(guān)案件的事實都能充分展示；明確行政復(fù)議機構(gòu)的監(jiān)督機關(guān)等。

[ 注 釋 ]

①R.E.Wraith and P.G.Hutchesson，Administrative Tribunals，London，1973：249.

②Gavin Drewry，The Judicialisation of “Administrative” Tribunals in the UK：From Hewart to Leggatt，Transylvanian Review of Administrative Sciences，No.28E SI/2009 pp.45-64.

③宋華琳.英國的行政裁判所制度[J].華東政法學(xué)院學(xué)報，2004(5).

④余凌云.行政法講義[D].清華大學(xué)出版社，2014：410.