淺談共享單車領(lǐng)域公平競爭審查制度

趙虹俐 孫其帥

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

一、公平競爭審查制度相關(guān)概述

(一)公平競爭審查制度的建立

“《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》的頒布，標(biāo)志著我國公平競爭審查制度的初步建立。這一制度起源于國外的競爭評估制度，是在對國外制度成功借鑒基礎(chǔ)上，根據(jù)中國實(shí)際建立起來的適合我國國情的政府管制政策審查制度?！雹龠@樣一種政策的改變讓公平競爭的概念更加深入人心，政府的公信力也因此而增強(qiáng)。盡管我國法律不完善，但是在經(jīng)過幾十年的探索后，我國逐漸形成了一條緊貼中國國情，與國際接軌的一條道路。我國公平競爭審查制度經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期的發(fā)展(萌芽、探索、建立)，這一制度的建立有利于公平競爭的市場秩序的建立，有利于完善不當(dāng)限制競爭管制政策的規(guī)制機(jī)制，有利于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調(diào)。公平競爭審查制度對于完善我國《競爭法》，優(yōu)化我國的企業(yè)生存環(huán)境具有十分借鑒意義。

我國現(xiàn)階段的公平競爭審查制度由《意見》和各地區(qū)的具體實(shí)施意見共同構(gòu)成?！兑庖姟吩谶m用對象、審查內(nèi)容、審查機(jī)制、工作機(jī)制、相關(guān)配套措施等方面做出了原則性的規(guī)定。目前，已有部分省市根據(jù)《意見》制定了本地區(qū)的具體實(shí)施意見，并結(jié)合本地實(shí)際情況，予以了進(jìn)一步的細(xì)化?，F(xiàn)有公平競爭審查制度在具體實(shí)踐中也面臨一定的挑戰(zhàn)，仍存在一定的局限性。首先，《意見》屬一般行政規(guī)范性文件，并不能為公平競爭審查制度提供足夠使其應(yīng)有作用得到充分發(fā)揮的法律依據(jù)，《反壟斷法》也不能夠?yàn)槠涮峁┳銐虻姆芍С?；其次，“現(xiàn)有制度在適用對象、審查模式、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定、救濟(jì)措施、責(zé)任形式等方面存在一定局限性?！雹谶@些制度上的缺陷需要后進(jìn)的法律制度來完善它。在競爭法實(shí)施過程中要面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，政府的與投資者之間的沖突；同一行業(yè)不同投資者之間的沖突；中央的制度與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀是否符合的問題。

(二)公平競爭審查制度法學(xué)上的意義

當(dāng)前我國新一輪的競爭法雖然已經(jīng)出臺，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的一個(gè)必然結(jié)果，整個(gè)社會已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的公有集體制經(jīng)濟(jì)，私營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。面對市場的一輪又一輪的沖擊，需要有一個(gè)相對完善的制度體系來保障市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。因此國家在2017年出臺了《競爭法》。而公平競爭審查制度成為了法學(xué)界討論的焦點(diǎn)。公平競爭審查制度的出現(xiàn)代表了國家層面對于這一問題的關(guān)切。既可以充分釋放市場活力，也可以保障市場經(jīng)濟(jì)的有序性，市場經(jīng)濟(jì)可以平穩(wěn)運(yùn)行。建立公平競爭審查制度，充分釋放市場活力，保證制度的有序性和公平性，遏制行政壟斷。

二、共享單車領(lǐng)域競爭法的缺失

共享經(jīng)濟(jì)的到來讓很多人嘗到了甜頭，繼某打車軟件出現(xiàn)后，共享單車在我國也成長起來。我國相繼出現(xiàn)了小藍(lán)、小黃等一大批共享單車，這些單車憑借著便捷、廉價(jià)的優(yōu)勢取代了傳統(tǒng)意義上的自行車，甚至走向了國際。但是共享單車領(lǐng)域行業(yè)競爭的出現(xiàn)也凸顯了國家在這一領(lǐng)域競爭法的缺失。

在網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域，公平競爭審查制度并未得到真正實(shí)施，地方網(wǎng)約車監(jiān)管新政存在諸多限制競爭的規(guī)定，即出現(xiàn)了“政策衰變”。③網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域公平競爭審查制度的實(shí)施面臨著雙重挑戰(zhàn)，包括“利己主義對現(xiàn)行自我審查方式的挑戰(zhàn)”以及“地區(qū)現(xiàn)實(shí)差異對統(tǒng)一且抽象審查標(biāo)準(zhǔn)的挑戰(zhàn)”。由于網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域政府干預(yù)行為與“尊重市場、競爭優(yōu)先”的公平競爭審查原則存在矛盾，堅(jiān)守適度干預(yù)理念成為實(shí)施公平競爭審查制度的本質(zhì)要求?；趩栴}導(dǎo)向主義，本文從破解利益束縛困局與尊重地方現(xiàn)實(shí)差異兩個(gè)方面探尋網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域公平競爭審查制度的實(shí)施出路。

我國地方的諸多限制性規(guī)定與中央原有的政策相悖，共享單車監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了真空，政策名存實(shí)亡。中央在法律上對于共享單車是適度限制，到了地方就轉(zhuǎn)變?yōu)槿肯拗?，甚至于阻礙部分共享單車進(jìn)入地方。諸多不合理因素的出現(xiàn)排斥了新型共享單車的進(jìn)入，削弱了市場活力，公平競爭的意義也因此而名存實(shí)亡。

三、公平競爭審查制度存在問題

(一)公平競爭審查制度矛盾性

公平競爭審查制度的出臺給予了該制度充分的審查權(quán)，該制度可以針對法律體系范圍內(nèi)已有的政策進(jìn)行審查，審查范圍較為寬泛。但該制度的出臺也使得它受制于其他法律的約束。審查制度在執(zhí)行力上出現(xiàn)了矛盾性，一方面該制度按照法律規(guī)定可以充分發(fā)揮法律的應(yīng)有之義，對與公平競爭相關(guān)的制度進(jìn)行審查。另一方面，由于其他法律的限制，使得該法的適用范圍有限，不能完全發(fā)揮到審查的作用。其最大的制度缺陷莫過于確立了自我審查之方式。所謂自我審查亦即防止行政壟斷的公平競爭審查制度提出‘誰制定、誰清理’的原則。④新時(shí)期我國很多地方政府的利己主義十分嚴(yán)重，各個(gè)地方政府為了維護(hù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，讓當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，采用了排斥性經(jīng)濟(jì)政策，在制度和規(guī)則的制定上也采取了保護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的原則。該原則在實(shí)施上嚴(yán)重限制了外來經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展。共享單車領(lǐng)域中很多政府與相對單一的公司采取了合作模式，對于該行業(yè)的監(jiān)管缺乏制度性支撐。

現(xiàn)有的《競爭法》、《反壟斷法》在很多層面是重合的，單單依靠某一種法律都不能發(fā)揮其作用，務(wù)必依靠兩種或多種法律協(xié)同作用，才能發(fā)揮出的應(yīng)有功能。而對于共享領(lǐng)域的法律設(shè)置，由于是新生事物，法律一時(shí)之間難以制定，在執(zhí)行上不免出現(xiàn)一些漏洞，這也是共享單車領(lǐng)域亂象多發(fā)的原因之一。如何對大量法律、政策進(jìn)行審查，成為該制度需面臨的重要挑戰(zhàn)。

(二)監(jiān)管不平衡

國家層面的監(jiān)管以鼓勵(lì)為主，而各個(gè)地方政府在執(zhí)行上欠缺執(zhí)行力，多數(shù)地區(qū)仍采取單一的監(jiān)管模式，監(jiān)管上以地方政府主導(dǎo)，上級政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，給與地方制度更大的自主權(quán)。正是由于自主監(jiān)管權(quán)的存在給與地方政府自主監(jiān)督，自主審查的權(quán)利，也造成了各地政府相繼利用地區(qū)差異“一刀切”，將外來形式拒之門外。這就造成中央監(jiān)管與地方監(jiān)管不平衡。

我國公平競爭審查制度在實(shí)施過程中還存在很多問題，從目前來看，制度層面和實(shí)施層面都存在問題，且難以連接。從制度層面講，在公平競爭的監(jiān)察體系上不夠完整，制度疏漏較多。同歐美以及日本相比，法律體系不健全。就公平競爭審查制度而言，政策評價(jià)制度、政策影響評價(jià)制度均未列入細(xì)則中，這些恰巧在審查制度中不可缺少。關(guān)于政策評價(jià)及其影響的設(shè)立，由于我國的特殊國情，過去經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中國家的宏觀調(diào)控對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)讓公平競爭的審查制度實(shí)施起來舉步維艱。該競爭法的出臺彌補(bǔ)了過去政府過度行政干預(yù)的缺失，政策評價(jià)的缺失讓百姓們?nèi)鄙倭肆私庹叩臒崆?，也讓審查制度稍顯孤立，無法形成連鎖效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對市場經(jīng)濟(jì)的全面把控。多角度的審查制度才會讓民眾感受到公平競爭審查制度的優(yōu)越性。

(三)細(xì)則模糊

公平競爭審查制度在細(xì)則上的缺失也讓共享單車市場亂象叢生。發(fā)現(xiàn)盈利之后一大批小公司蜂擁而至，紛紛投入共享單車市場，資金浪費(fèi)，資源流失的現(xiàn)象比比皆是。甚至一度共享單車成為眾矢之的，成為垃圾的誕生源。城市的各個(gè)角落都能出現(xiàn)單車，而每一個(gè)角落又會有大量的壞掉的單車，這些情況的出現(xiàn)，就是惡性競爭，盲目投入新市場的結(jié)果。因此，建立公平競爭的審查制度對于共享單車而言尤為必要。

第一，從地區(qū)的行政限制分析，雖然共享單車是全國性的，單車的數(shù)量也基本可以滿足人們?nèi)粘５某鲂行枨螅悄壳扒闆r分析，各地為了維護(hù)本地的市場，很多政府采取行政命令的方式禁止外來單車入市，這點(diǎn)與網(wǎng)約車十分相似。行政限制主要體現(xiàn)在：一批單車公司與一些企事業(yè)單位達(dá)成合作，該企業(yè)工作人員或?qū)W習(xí)人員只允許騎行協(xié)議公司的單車，且單車的行程受到限制，不可超出某單車規(guī)定路程。第二，一部分企業(yè)還對單車的里程給予限制，與該公司合作的員工在一定行程內(nèi)給予優(yōu)惠，超出部分正常收費(fèi)甚至予以罰款。在單位內(nèi)騎行給予大幅度優(yōu)惠，但優(yōu)惠幅度常常隨時(shí)間而變化，并不穩(wěn)定。某種程度上講，一些中小型城市這類情況更為嚴(yán)重，本地保護(hù)某類企業(yè)。新入的單車企業(yè)需要向政府交一部分費(fèi)用才允許入市。諸如此類行為在現(xiàn)行的共享單車經(jīng)濟(jì)內(nèi)依然發(fā)生。

四、公平競爭審查制度在共享單車領(lǐng)域的完善建議

國務(wù)院34號文件已經(jīng)確立了我國公平審查制度的基本框架，主要存在制度體系和具體實(shí)施上。首先體現(xiàn)在制度體系上，我國缺乏相應(yīng)的評價(jià)制度和政策影響評價(jià)制度，我國過去對于市場經(jīng)濟(jì)實(shí)行的是“放、管、服”改革，政府原有對于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)相應(yīng)減少，而實(shí)質(zhì)意義上的政策影響制度以及審查制度影響評價(jià)制度尚未真正建立起來。政策措施對市場競爭的影響僅僅是政策所帶來的諸多影響之一。⑤而公平競爭審查制度沒有較為完善的制度審查評價(jià)制度，缺少對該制度的補(bǔ)充。應(yīng)該因時(shí)而易，對于部分行業(yè)的審查制度的評價(jià)制度也沒有建立起來，特別是對于某一類別的審查制度。因此，中央制定的政策不能僅僅停留在理論層面和法律條文層面，對于法律的實(shí)施要加強(qiáng)監(jiān)督審查，從中央到地方都不能忽視，市場準(zhǔn)入門檻要合理合法，不能采取強(qiáng)制性措施行政限制部分企業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)不能僅僅停留在表面，要付諸行動(dòng)，用法律條文限制最有效，可行性較高。

(—)細(xì)化法律規(guī)定

從法律制度層面考慮，要盡快完善關(guān)于公平競爭審查制度的法律細(xì)則。2017年十月出臺的細(xì)則仍不能覆蓋現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的所有經(jīng)濟(jì)形式。另外，在細(xì)則實(shí)施上應(yīng)加上地方有相應(yīng)的自主權(quán)，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，制定符合當(dāng)?shù)氐恼?，但是以積極鼓勵(lì)為本。我國許多城市，共享單車以小黃、小藍(lán)為主，諸如小藍(lán)單車并未進(jìn)入當(dāng)?shù)氐墓蚕韱诬囀袌?，這與我國當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相關(guān)。而以首都為代表的大型城市在共享單車呈現(xiàn)出多方競爭的局面，多種單車共同分享這一資源。而三線城市多推廣小白車，其他單車在進(jìn)入一段該地市場后迅速消失，不利于當(dāng)?shù)毓蚕韱诬囀袌鲰樌l(fā)展。公平競爭審查制度的原意就是要維持公平競爭的秩序，只要符合國家的政策和當(dāng)?shù)厥袌龅臏?zhǔn)入門檻，可以大膽引入，不必有所顧忌。這樣不利于當(dāng)?shù)毓礁偁幹刃颉?/p>

在規(guī)則細(xì)化中，針對地區(qū)性的法律細(xì)則要逐步完善，對于地方政府存在的行政干預(yù)等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)在規(guī)則中要細(xì)化，設(shè)立細(xì)化到處置方案。加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系，確保中央的法律條文能夠與地方的實(shí)情相結(jié)合。對于外地企業(yè)進(jìn)入門檻應(yīng)給予地方自主權(quán)，但要堅(jiān)持在公平公正的原則下，只有符合國際國內(nèi)的同行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)就可以獲取進(jìn)入該地市場機(jī)會，政府不得隨意干預(yù)，如果強(qiáng)制干預(yù)，實(shí)際觸犯了公平競爭審查法，應(yīng)按照規(guī)定給予處罰。在進(jìn)入該地后，也要依據(jù)國際通行的企業(yè)管理?xiàng)l例進(jìn)行管理，充分發(fā)揮該審查制度的優(yōu)勢。中央的法律與地方適應(yīng)條例盡可能契合。

要集思廣益，采取民主方式選取合理意見納入審查制度之中。法律走向不僅要面對自己，更重要的是要面對這個(gè)行業(yè)群體，因此就要充分考慮行業(yè)內(nèi)不同群體的利益。把針對審查制度中某條準(zhǔn)則是否合情、合法，要全面論證條文的適用行，最大限度減少傷害。推動(dòng)公平競爭審查制度與《企業(yè)法》、《反壟斷法》、《證券法》協(xié)同使用，避免單方面推進(jìn)帶來的壓力。這項(xiàng)公平競爭審查作為一項(xiàng)重大改革，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮它的作用。在自我審查制度的具體實(shí)施中，要把相關(guān)的法律條文進(jìn)一步細(xì)化，要把審查過程中可能涉及到的方式盡可能融入其中。針對部分行業(yè)，部分地區(qū)的壟斷以及一些地方行政干預(yù)等措施要給予相應(yīng)的處罰，處罰應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況按違反條例細(xì)致劃分。最基本的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：對于共享單車的干預(yù)是否有法律依據(jù)；是否符合《競爭法》規(guī)定；是否符合《反壟斷法》規(guī)定；商品(單車)在自由流動(dòng)中的標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)實(shí)際情況而定；干預(yù)企業(yè)勝場經(jīng)營行為應(yīng)有具體的標(biāo)準(zhǔn)。

另外，鑒于我國政策評價(jià)制度尚未全面展開，在對于某一具體行業(yè)的審查標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)立具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，避免政策對商家產(chǎn)生不必要傷害。

(二)實(shí)施機(jī)制改革

實(shí)體方面，建議對相關(guān)制度的法律依據(jù)進(jìn)行明確，對《反壟斷法》予以一定程度的修改和增加補(bǔ)充完善內(nèi)容，并由反壟斷委員會主導(dǎo)盡快出臺實(shí)施細(xì)則；建議進(jìn)一步對公平競爭審查制度的適用范圍進(jìn)行科學(xué)界定和明確，將國務(wù)院及其所屬部門制定的政策措施也納入審查范圍；要明確制度的基本審查標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的責(zé)任追究機(jī)制。程序方面，可以改組反壟斷委員會，明確公平競爭審查制度的權(quán)力劃分；建議完善公平競爭審查制度的啟動(dòng)、審查及救濟(jì)程序；可以建立和完善公平競爭審查制度的制約與監(jiān)督機(jī)制。配套制度方面，建完善公平競爭審查聯(lián)席會議制度、公平競爭審查激勵(lì)制度、及競爭文化倡導(dǎo)制度等。以期通過實(shí)體、程序及配套措施三方面的建議，為我國公平競爭審查制度的更好實(shí)施與完善做出一定的貢獻(xiàn)。

在實(shí)施機(jī)制中，要把自我審查機(jī)制與反壟斷部門相協(xié)調(diào)，自我審查機(jī)制的順利實(shí)施必須依靠其他部門協(xié)作才能發(fā)揮其作用。我國公平競爭審查制度規(guī)定的自我審查方式難以保證競爭政策的優(yōu)越性，反壟斷部門的配合可以為審查機(jī)構(gòu)提供專業(yè)性建議。針對共享單車領(lǐng)域的公平競爭審查制度，反壟斷機(jī)構(gòu)也能充分發(fā)揮到自己的作用。這樣可以保證政策的公開透明，共享單車行業(yè)的管理也不再限于自我審查制度，反壟斷機(jī)構(gòu)與公平競爭審查制度形成雙保險(xiǎn)來保證自我審查制度的順利實(shí)施。

(三)強(qiáng)化自我審查，提供審查機(jī)制保障

一些法治發(fā)達(dá)的國家為我國實(shí)施審查機(jī)制提供了機(jī)制保障，這類審查機(jī)制離不開機(jī)制保障。除卻審查機(jī)構(gòu)，國家反壟斷部分也要發(fā)揮相應(yīng)的作用。根據(jù)共享單車現(xiàn)狀，設(shè)立一個(gè)相對獨(dú)立的共享單車管理辦公司，可以讓該行業(yè)進(jìn)行獨(dú)立審查，具有自主權(quán)，以便更好發(fā)揮其審查作用。要保證審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，確保該機(jī)構(gòu)不受其他外在因素的干擾。監(jiān)督、協(xié)調(diào)、保障三位一體，協(xié)同保證公平審查制度的優(yōu)勢。

[ 注 釋 ]

①楊億林.公平競爭審查制度研究[D].安徽大學(xué)，2017.

②楊億林.公平競爭審查制度研究[D].安徽大學(xué)，2017.

③黃軍.網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域公平競爭審查制度實(shí)施探析[J].競爭政策研究，2017(06).

④黃軍.網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域公平競爭審查制度實(shí)施探析[J].競爭政策研究，2017(06).

⑤李慧敏.日本競爭評價(jià)制度考察及對我國公平競爭審查制度的相關(guān)建議[J].經(jīng)濟(jì)法論叢，2017(02).