黨政機(jī)關(guān)合署辦公體制的反思與完善

孫其帥 李碩寧

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

一、問題的提出

2018年我國迎來了第八次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，行政體制改革和其他領(lǐng)域的改革與國家政治生活有著密切關(guān)系。以往的政治體制改革多關(guān)注于行政系統(tǒng)內(nèi)部，改革的重點(diǎn)也多為將職能相近的政府部門的執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行整合。雖然此種改革方法在減少機(jī)構(gòu)數(shù)量以及減少冗員等方面在一段時(shí)期內(nèi)有著積極的作用，但未觸及處于決策階層的黨政部門，改革的效果被大打折扣。

在新的歷史時(shí)期，由于國家治理體系改革不斷深化，黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)公共事務(wù)的聯(lián)系越來越緊密。合署有別于合并。合署辦公是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)在同一地點(diǎn)辦公，內(nèi)部成員和機(jī)構(gòu)接受統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)實(shí)際情況對外使用不同機(jī)構(gòu)名義行使相應(yīng)職權(quán)，即“一個(gè)機(jī)關(guān)，兩塊牌子”。黨政機(jī)關(guān)合署辦公則是黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)合署辦公，紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)的合署辦公最具有代表性。而合并是對性質(zhì)相同的黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行整合，即“一個(gè)機(jī)關(guān)，一個(gè)牌子”。黨政機(jī)關(guān)合署辦公是機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步深化的結(jié)果，是黨面對行政機(jī)構(gòu)改革惡性循環(huán)采取的重要措施。

二、黨政機(jī)關(guān)合署辦公的影響

黨政機(jī)關(guān)合署辦公主要是針對黨政機(jī)關(guān)部門權(quán)限劃分不清而提出的，以達(dá)到建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治政府目標(biāo)，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，提升黨委和行政機(jī)關(guān)的為人民服務(wù)的能力，增強(qiáng)黨政協(xié)同推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的效率。

(—)黨政機(jī)關(guān)合署辦公對黨政關(guān)系的影響

在我國，黨政關(guān)系是復(fù)雜多樣的，不能簡單地將黨政關(guān)系概括為“黨政合一”或“黨政分開”。黨政關(guān)系是黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。當(dāng)前，黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)限劃分不清、職能重疊的情況。合署辦公對優(yōu)化黨政關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)有積極作用。黨政關(guān)系改革是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的新工程，沒有本本可循，也缺乏前人的成功經(jīng)驗(yàn)。①新時(shí)代的黨政關(guān)系不是重歸黨政合一，而是對改革開放以來黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是一種既不同于黨政合一也不同于黨政分開的制度。政治體制改革不斷深化，優(yōu)化黨政關(guān)系的一種方式便是合署辦公，明確黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，對加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)有重要的推動(dòng)作用。

(二)黨政機(jī)關(guān)合署辦公對政府部門的影響

以往的各次行政體制改革主要關(guān)注于國家機(jī)關(guān)之間或者機(jī)關(guān)內(nèi)部之間，旨在減少部門數(shù)量，精簡部門編制，因此，由中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)對部門改革作出規(guī)劃，雖然一定時(shí)期內(nèi)在減少冗員、提高行政效率方面取得了很好的成績，但是由于改革只限于行政機(jī)關(guān)之間則很難做到根除機(jī)構(gòu)再膨脹的惡性循環(huán)，機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制沒有實(shí)質(zhì)性的變化。此次改革相較于之前的改革無論是從改革力度或者規(guī)模上都有很大的不同，此次改革的重點(diǎn)是將職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公，改革涉及的范圍從中央到各級(jí)地方黨政部門，與只涉及政府部門的改革相比，黨政部門改革在精簡機(jī)構(gòu)方面效果更好。

長期以來，我國黨政部門繁多，職能重疊，權(quán)責(zé)劃分不清，如政府部門中有農(nóng)業(yè)行政主管部門，黨委里有農(nóng)委，這種現(xiàn)象不利于保障公民的合法權(quán)益，對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也產(chǎn)生了不好的影響。在建設(shè)法治政府的大環(huán)境下，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)法治政府的核心和根本，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本要求。將職能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，有利于解決我國政府長久以來存在的“機(jī)構(gòu)重疊、職能不清、部門林立、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、政出多門的問題”，②可以打破部門利益以及減少部門矛盾，更好地協(xié)調(diào)工作，提高工作效率，可以更好地為人民服務(wù)。

(三)黨政機(jī)關(guān)合署辦公對公務(wù)員的影響

黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)職能交叉，重復(fù)設(shè)立，極大地浪費(fèi)了有限的辦公資源。黨政機(jī)關(guān)合署辦公將會(huì)對公務(wù)員編制進(jìn)行縮減，公務(wù)員人數(shù)的減少，可以緩解國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，將財(cái)政更多地投入到社會(huì)福利中，節(jié)約大量的人力、物力。

黨政合署涉及黨和政府兩套運(yùn)作體系，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的工作需要可以分別以黨或者國家的名義行使職權(quán)，如果要想讓兩套體系運(yùn)作良好，需要執(zhí)行者有非常高的理論素養(yǎng)和政治智慧，這對于公務(wù)員來說是一個(gè)很有難度的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，挑戰(zhàn)和機(jī)遇并行。黨政機(jī)關(guān)合署辦公給具有較高理論素養(yǎng)和政治智慧的公務(wù)員提供了晉升的機(jī)會(huì)，也為黨和國家培養(yǎng)政治精英提供了途徑。

(四)黨政機(jī)關(guān)合署辦公對行政效能的影響

按照機(jī)構(gòu)的職能將黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)整合起來，強(qiáng)化黨對一切國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和控制。在原來的七次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革中，往往根據(jù)歸口管理制度，執(zhí)政黨按照管理事務(wù)的屬性和類別把政府部門劃分為不同的系統(tǒng)，比如政法類、文教類、財(cái)經(jīng)類，再授權(quán)相應(yīng)部門分別負(fù)責(zé)某一系統(tǒng)內(nèi)事務(wù)，分工管理、分口負(fù)責(zé)。③歸口管理制度雖然在一定程度和一段時(shí)期內(nèi)對協(xié)調(diào)部門工作有著積極的作用，但是在一定范圍內(nèi)也造成了黨的職能歸口部門與政府部門職能交叉、權(quán)限劃分不清的問題。黨政機(jī)關(guān)合署辦公有利于機(jī)構(gòu)、人員、資源的整合，有利于提升治理水平，黨政合署機(jī)關(guān)既可以行使國家權(quán)力，又具有很強(qiáng)的政治權(quán)威，無論是處理黨內(nèi)事務(wù)還是國家事務(wù)，都可以充分發(fā)揮出其優(yōu)勢，有效地提高行政效能。

雖然自黨的十九大以來開始更加重視黨政機(jī)關(guān)合署辦公，但合署辦公在我國早就存在，最早的便是紀(jì)委和監(jiān)察部門合署辦公，1952年2月9日，中共中央發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》中明確表明：“各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)可酌情實(shí)行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強(qiáng)聯(lián)系，做好工作?！睂?shí)行黨政機(jī)關(guān)合署辦公以來，既有黨政合一的互補(bǔ)機(jī)制，又有黨政分開的組織分工形式；既有黨政相互制約的政治生態(tài)耦合，又有黨政分開的制度剝離驅(qū)動(dòng)。④雖然黨政機(jī)關(guān)合署辦公對精簡、統(tǒng)一、效能有積極地推動(dòng)作用，但對于體制改革的實(shí)施過程中存在著不少的問題，對政府機(jī)構(gòu)的權(quán)威也造成沖擊。

三、黨政機(jī)關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定問題

(一)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定模糊

黨政機(jī)關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性較大，籠統(tǒng)地使用職能相近作為合署的標(biāo)準(zhǔn)沒有建立一個(gè)明確的規(guī)則結(jié)構(gòu)。部分地方錯(cuò)誤理解了中央關(guān)于黨政合署改革的政策，將一些職能上毫不相干的黨政機(jī)構(gòu)出于節(jié)約經(jīng)費(fèi)等原因?qū)嵭泻鲜疝k公，而一些性質(zhì)相同的黨政部門本應(yīng)該實(shí)行合并卻實(shí)行合署辦公，導(dǎo)致管理混亂，人員沒有得到精簡、服務(wù)質(zhì)量也沒有提高。簡單的以職能相近作為合署的標(biāo)準(zhǔn)，無法解釋某些地方的審計(jì)部門是否要與紀(jì)委合署辦公，而且合署辦公的效果也無法進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(二)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定粗糙

目前，機(jī)構(gòu)改革的標(biāo)準(zhǔn)粗糙主要體現(xiàn)在：一是籠統(tǒng)地適用了職能相近標(biāo)準(zhǔn)，沒有對不同層級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化。從中央到省市縣四個(gè)層級(jí)各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)有所不同，層級(jí)越高承擔(dān)的職能多為決策職能，層級(jí)越低則多承擔(dān)執(zhí)行職能，又因我國的財(cái)政體制，層級(jí)越低的政府面臨的財(cái)政壓力越大。因此，在財(cái)政緊張的基層政府更應(yīng)該將黨政機(jī)關(guān)合署辦公，以達(dá)到精簡、效能的原則。二是沒有區(qū)分黨的自身建設(shè)事項(xiàng)和行政管理事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)是約束黨員和黨組織的行為，而行政法既可以約束黨員和黨組織的行為，也可以規(guī)范非黨員和非黨組織的行為。因此，黨政機(jī)關(guān)合署辦公可以同時(shí)履行黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，而不是行政機(jī)關(guān)附屬于黨的機(jī)關(guān)。

(三)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定缺乏規(guī)范依據(jù)

黨政機(jī)關(guān)合署辦公跨越黨和政府兩個(gè)系統(tǒng)，那么黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)哪個(gè)更適宜調(diào)整黨政合署機(jī)關(guān)的活動(dòng)？黨政合署機(jī)關(guān)行使職責(zé)的活動(dòng)是公權(quán)力活動(dòng)中的行政活動(dòng)，但是黨政合署機(jī)關(guān)并不是行政機(jī)關(guān)，它的行政活動(dòng)實(shí)際上構(gòu)成了非國家行政行為，而是一種實(shí)質(zhì)意義上的公共行政，黨政合署機(jī)關(guān)的行為依然要受到行政法調(diào)整。并且黨內(nèi)法規(guī)是對黨組織和黨員的權(quán)利與義務(wù)加以規(guī)范，不能約束非黨員和非黨組織的權(quán)利與義務(wù)，但行政法是國家法，調(diào)整的是行政主體與行政相對人之間的關(guān)系，而行政相對人不僅包括黨員和黨組織，也包括非黨員和非黨組織。因此，這兩點(diǎn)可以說明行政法規(guī)比黨內(nèi)法規(guī)更適宜調(diào)整黨政合署機(jī)關(guān)的職責(zé)活動(dòng)。

四、黨政機(jī)關(guān)合署辦公對行政機(jī)關(guān)的挑戰(zhàn)

(一)行政機(jī)關(guān)定位問題

在我國，黨通過組織領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)等幕后領(lǐng)導(dǎo)方式領(lǐng)導(dǎo)國家一切事物，從宏觀上制定國家發(fā)展方針、管理國家事務(wù)，而國家機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)執(zhí)行黨制定的政策，從微觀層面對國家進(jìn)行管理。但黨政機(jī)關(guān)合署辦公之后，黨開始從幕后走到了幕前，同時(shí)負(fù)責(zé)管理黨內(nèi)事物和行使國家權(quán)力，而行政機(jī)關(guān)則不再負(fù)責(zé)政策的具體落實(shí)，政府機(jī)構(gòu)在某一程度上成為虛設(shè)機(jī)構(gòu)，這樣并沒有真正達(dá)到合署辦公的真正目的，反而成了實(shí)際上的黨的機(jī)構(gòu)吸收了政府機(jī)構(gòu)。黨政合署機(jī)關(guān)不行使兩種不同事物屬性的公權(quán)力，其也就不具有雙重公權(quán)力身份。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)無法對非黨員和非黨組織發(fā)揮作用，只有黨政合署機(jī)關(guān)以國家法律身份行使職權(quán)時(shí)，才能對非黨員和非黨組織發(fā)揮作用。

(二)行政職能縮減問題

各級(jí)政府的職能部門作為人民政府的組成部分之一，彼此是平等的，與同級(jí)黨內(nèi)組織也是配合和制約的關(guān)系，但由于黨政機(jī)關(guān)合署辦公之后，黨政合署機(jī)關(guān)同時(shí)履行管理黨內(nèi)事務(wù)職責(zé)和行使國家權(quán)力，黨的機(jī)構(gòu)擁有了法律上的強(qiáng)制力，政府機(jī)構(gòu)也具有了黨的政治權(quán)威，黨政合署機(jī)關(guān)無論是其地位還是其影響力都有了很大的提高。但黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨政合署機(jī)關(guān)可能會(huì)更多地以黨的名義行使職權(quán)，這樣會(huì)造成合署辦公的政府機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)萎縮。

(三)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制問題

為保障行政效率，根據(jù)我國法律規(guī)定，人民政府及其職能部門實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，當(dāng)然，行政效率以民主作為前提。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于人民代表大會(huì)的授予并且對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，行政過程中出現(xiàn)的重大問題必須聽取和尊重政府其他組成人員的意見，但是首長擁有最后的決定權(quán)并且行政活動(dòng)需要迅速、靈敏、及時(shí)。⑤而黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定黨組織實(shí)行民主集中制，各成員之間地位平等、共同決策、少數(shù)服從多數(shù)。行政首長負(fù)責(zé)制不是民主集中制的具體體現(xiàn)，是一種領(lǐng)導(dǎo)制度。如果實(shí)行民主集中制，結(jié)果可能與機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人意見不一致，與首長擁有最后決策權(quán)制度相沖突；如果實(shí)行首長負(fù)責(zé)制會(huì)與黨遵行的共同決策原則相悖。黨政機(jī)關(guān)合署辦公之后，是實(shí)行民主集中制還是實(shí)行首長負(fù)責(zé)制是解決落實(shí)責(zé)任的關(guān)鍵。

(四)行政機(jī)關(guān)管轄問題

黨政合署機(jī)關(guān)由何機(jī)構(gòu)管轄成為黨政合署發(fā)展面對的突出問題。各級(jí)政府職能部門既要受到同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，也要受到上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)；同理，黨的機(jī)關(guān)既要受到同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也要受到上級(jí)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)。而黨政合署機(jī)關(guān)由于既行使黨的機(jī)關(guān)的職責(zé)，又行使政府機(jī)關(guān)的權(quán)力，因此要同時(shí)受到來自同級(jí)黨委、政府和上級(jí)主管部門、黨的工作機(jī)關(guān)的四重領(lǐng)導(dǎo)，無疑給黨政合署機(jī)關(guān)有效行使職權(quán)帶來阻礙。

五、完善黨政合署辦公的建議

(一)理順黨政關(guān)系

黨政關(guān)系問題是“中國政府與政治”研究中的一個(gè)敏感的政治問題。⑥對于理順黨政關(guān)系不能將其簡單歸納為“黨政合一”或“黨政分開”，改革開放時(shí)期鄧小平同志提出的黨政分開也不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是探索出黨對行政機(jī)關(guān)的更好的領(lǐng)導(dǎo)方式。中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，肩負(fù)著帶領(lǐng)全國各族人民實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和承載著實(shí)現(xiàn)中國夢的歷史重任。在不同的歷史時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)也被賦予了不同的內(nèi)涵，中國共產(chǎn)黨為了更好更快地建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，不斷完善和提高黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，黨把執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)結(jié)合起來，積極處理黨政關(guān)系。黨政關(guān)系是一直處于變化狀態(tài)的，而不是一成不變的，中國特殊的政治國情就在于黨政關(guān)系是難舍難分的，理順好黨政關(guān)系，積極構(gòu)建科學(xué)的、民主的、法治的黨政關(guān)系是規(guī)范推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)合署辦公發(fā)展的前提。

(二)設(shè)定黨政機(jī)關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)

黨政機(jī)關(guān)合署辦公雖然自建國初期就已經(jīng)存在，但是對其具體適用的規(guī)范較少，并且實(shí)踐領(lǐng)域有限，原本也多限于行政機(jī)關(guān)領(lǐng)域，沒有明確的黨政機(jī)關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)定黨政機(jī)關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)首先就是要求重視組織法定，也就是要有相應(yīng)的規(guī)范確定具體的內(nèi)容，明確該組織的職權(quán)范圍。已明確黨政合署機(jī)關(guān)是橫跨黨、政兩個(gè)系統(tǒng)，則合署辦公標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以黨內(nèi)法規(guī)和行政組織法作為共同構(gòu)建黨政機(jī)關(guān)合署辦公的具體標(biāo)準(zhǔn)。明確黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自職能的獨(dú)立存在是設(shè)定黨政機(jī)關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)的前提，兩種職能是互補(bǔ)關(guān)系的，而不是黨的職能吸收政府職能。

首先，要明確黨政機(jī)關(guān)合署辦公是為了工作需要，是將職能相近的兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并設(shè)立或合署辦公，是為了提高辦事效率、提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，明確合署機(jī)關(guān)的職責(zé)以及履行職責(zé)的方式。當(dāng)然，并不是所有職能相近的黨政機(jī)關(guān)都需要合署辦公，而是要根據(jù)實(shí)際情況作出決定。

其次，基于過去實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以進(jìn)行總結(jié)合署辦公應(yīng)注意和解決的問題。一是應(yīng)當(dāng)避免組織規(guī)模過大，黨政機(jī)關(guān)合署辦公首要因素就是為了精簡機(jī)構(gòu)和編制人員的數(shù)量，更好地履行職能。如果組織規(guī)模過大，則必然會(huì)造成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多問題，不利于組織內(nèi)部交流，反而會(huì)造成內(nèi)部分離等情況。明確限制機(jī)構(gòu)規(guī)模、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量以及編制數(shù)量，對其作出一定的限制標(biāo)準(zhǔn)。二是限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的黨政機(jī)關(guān)合署辦公，無論是基于十九大關(guān)于對“在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”的報(bào)告，還是基于《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不設(shè)工作部門”的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民政府都不宜采取合署辦公的方式。三是在有相互制約、監(jiān)督關(guān)系的機(jī)關(guān)不宜進(jìn)行合署辦公，避免權(quán)力集中，不利于制約體制的發(fā)展；同樣在專業(yè)性強(qiáng)的機(jī)關(guān)也不能推行合署辦公體制，避免不具有非專業(yè)理論知識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)干部隨意指揮部門業(yè)務(wù)，無法達(dá)到設(shè)立該機(jī)關(guān)的預(yù)期目的。

(三)合理確定黨、政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制?！焙鲜疝k公不是實(shí)行黨政合一，而是為了有效整合黨政資源，優(yōu)化黨政關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)行黨政機(jī)關(guān)合署辦公，應(yīng)處理好各自的應(yīng)然定位與互動(dòng)關(guān)系，使合署辦公既有效達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，又與現(xiàn)代國家治理的能力與價(jià)值相契合。⑦合署辦公后的機(jī)關(guān)既行使黨內(nèi)法規(guī)授予的職責(zé)，又行使行政法規(guī)授予的職責(zé)，這兩種職責(zé)是相互依存的關(guān)系，絕不能是一種職責(zé)代替或削弱另一種職責(zé)。

合署辦公機(jī)關(guān)的活動(dòng)作為一種公權(quán)力行政活動(dòng)，不僅影響黨員和黨組織的權(quán)利與義務(wù)，還影響非黨員和非黨組織的權(quán)利與義務(wù)，應(yīng)當(dāng)受到行政法規(guī)的約束，而不能僅僅依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)束縛其權(quán)力。合署機(jī)關(guān)在行使職責(zé)時(shí)要根據(jù)實(shí)際情況行使其調(diào)整相對人行為的職權(quán)。兩種職責(zé)相輔相成，避免因合署機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人身兼多職，同時(shí)行使黨政權(quán)力而造成腐敗。合理配置領(lǐng)導(dǎo)班子成員，加強(qiáng)合署辦公后的內(nèi)部交流，避免出現(xiàn)“一套人馬”卻出現(xiàn)貌合神離的現(xiàn)象。在“合”的基礎(chǔ)上注意“分”，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，避免權(quán)力過大。

六、結(jié)語

改革開放以來，中國之所以能夠取得突飛猛進(jìn)的進(jìn)步，與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)以及黨的勇于探索的精神是密不可分的。黨政機(jī)關(guān)合署辦公作為一種新型的體制，區(qū)別于以往的行政機(jī)構(gòu)合并改革，我國正處于改革的深水區(qū)，要在穩(wěn)步的探索中前進(jìn)，不能操之過急，要有序推進(jìn)改革?？偨Y(jié)過去合署辦公的經(jīng)驗(yàn)，注意避免因合署辦公造成的困境，及時(shí)解決改革中遇到的問題，始終堅(jiān)持精簡、效能的原則，將改革的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。建立健全黨政機(jī)關(guān)合署辦公的法律依據(jù)，分清相關(guān)的法律責(zé)任，提高合署機(jī)關(guān)管理的水平，探索出具有中國特色的行政改革道路。

[ 注 釋 ]

①石學(xué)峰.新時(shí)期黨政關(guān)系改革的內(nèi)在邏輯及基本經(jīng)驗(yàn)[J].中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2013(2).

②竺乾威.地方政府大部制改革：組織結(jié)構(gòu)角度的分析[J].中國行政管理，2014(4).

③戴輝禮.中共常委會(huì)體制與執(zhí)政架構(gòu)的制度運(yùn)作[J].理論與改革，2012(1).

④沈士光.黨政合署體制下的黨務(wù)工作新體制[J].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2006-9-4.

⑤侯少文.黨委制與行政首長負(fù)責(zé)制的區(qū)別及互鑒[J].中國黨政干部論壇，2003(5).

⑥羅顯華.論理順黨政關(guān)系.探索[J]，2003(4).

⑦徐理響.現(xiàn)代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為例[J].求索，2015(8).