淺談司法強制拆遷制度的完善

莫瑩瑩

（510060 廣東電網有限責任公司法律部 廣東 廣州）

2011年1月21日公布施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》中第28條將強拆決定權交由人民法院，取消行政強制拆遷。司法強制拆遷制度的確立無疑是我國法治建設歷程中的一大里程碑，一方面可借助司法公信力的力量來監(jiān)督和約束行政權力；另一方面也可讓地方政府擺脫集自裁自執(zhí)于一身的尷尬角色，確保拆遷的公平和公正。《國有土地上房屋征收與補償條例》肩負著社會各界的期望，大家都希冀新條例的出臺能有效地遏制野蠻強拆，但事與愿違，惡性暴力拆遷事件在新條例公布實施后并不消停反而愈演愈烈。

現行的強制拆遷制度的施行效果不盡如人意，原因不僅來源于制度本身存在的問題，還有來自外界各層面的影響。無論是在實體法方面還是程序法方法，司法強制拆遷制度都還存在對公共利益的規(guī)定存模糊之處、法院權責不一、被征收人程序利益不受重視、被征收人法律救濟渠道匱乏等問題。筆者認為，可從以下幾方面對強拆制度進行完善。

一、完善房屋拆遷立法體系

（1）應出臺《土地征收征用法》對強拆前置問題進行規(guī)范[1]。在啟動強制拆遷程序前，首先應當明確相關法律的適用范圍，《土地征收征用法》所限制的對象主體應明確界定為國有土地及其上附著物；其次是將土地征收征用的前提條件明確設定為公共利益；再次是規(guī)定相關的征收征用程序；最后是對違法行使征收征用權應承擔何種法律責任進行細致規(guī)定。

（2）制定《城市房屋拆遷法》用以規(guī)范強拆施行工作。首先由立法機關對公共利益作進一步的細化，將商業(yè)性拆遷和公共利益拆遷區(qū)分開來；對行政機關權屬進行限定，只允許其負責公益性質的拆遷工作。其次是對房屋拆遷中的司法權和行政權進行分工，由法院負責處理拆遷糾紛，行政機關負責權限范圍內的拆遷工作。再次是對拆遷程序進行細致化設定，制定相關的公告程序、聽證程序和救濟程序等等，讓房屋拆遷全過程均接受社會各界的監(jiān)督，真正實現公開公正透明。

二、明確公共利益的界定

對于《征補條例》中公共利益規(guī)定的不足，可從以下幾方面進行完善：

（1）完善公共利益的界定模式。結合公共利益的本質特征，筆者認為應當對公共利益的內涵和外延進行概括式和列舉式規(guī)定?！墩餮a條例》第8條最后一項“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”這一兜底條款顯得過于寬泛，涵蓋面太廣，最后導致的結果是什么情況都有可能被包括進來。由于現行的立法體系尚未對公共利益概念進行細致化界定，在沒有一個權威的評定標準情況下，對于如何判定 “其他公共利益”這一高度概括的概念變得困難重重。

（2）對公共利益的認定應當采取聽證程序，廣泛征求利害關系人的意見。聽證有利于保證權力運作的透明性，有利于行政機關與被征收人進行有效的溝通交流，其核心思想就是要給被征收人一個辯解的機會。拆遷行為與被征收人的切身利益息息相關，對于會給自身私有財產權造成重要影響的立法行為，被征收人理應享有知情權、表達權和參與權。在聽證會召開時，組織聽證會的立法機關還應積極主動地接受媒體的監(jiān)督，避免聽證會流于形式，發(fā)揮不了應有的作用。聽證結論應當建立在對各方意見進行整合的基礎上，比如征收人與被征收人雙方的申辯記錄、立法專家的提議、公眾代表的觀點等等。

三、增設審查前聽證程序

聽證制度源于英國普通法中的“自然正義”原則，其核心思想就是要給當事人一個辯解的機會，而不僅是一個程序公正的問題。根據行政程序法上的自然公正原則，在公權力機關做出嚴重影響被征收人私有財產權的強拆行為之前，應當廣泛征集被征收人的提議。遺憾的是在我國現行法律體系中找不到與此相關的聽證規(guī)定。

因此在作出強制拆遷決定之前，法院應當召開拆遷聽證會，具體包括以下幾方面程序。首先應當由申請機關對其主張進行舉證，包括作出行政復議的依據、申請強拆的事實理由和法律依據；再由行政相對人即被申請人進行答辯；最后以雙方的舉證和答辯理由為基礎，經由法院審查后作出裁決。

要使得聽證程序真正發(fā)揮實效而非流于形式需要確立相應的前提基礎。首先應確立廣泛參與原則，即應當放寬選擇參與聽證人員的門檻，賦予利害關系人參與權利。其次應充分發(fā)揮聽證筆錄的價值，法院的審查裁定必須以聽證筆錄為基礎。經過行政機關和行政相對人質證、辯論過的聽證筆錄較之其他證據真實性更高、可靠性更強。

除此之外，由于書面審查的單一性存在可能導致審查不夠全面的弊端，還可引入申辯程序以便彌補其不足。在受理了行政機關的強制執(zhí)行申請、作出最終裁決前，法院可選擇先以書面形式告知行政相對人。如果行政相對人對補償決定或行政復議有異議，或對行政機關申請法院強制執(zhí)行不服的，或者對其他行政行為存有異議的，可通過書面或口頭方式向法院提出申辯理由。法院必須以雙方當事人的申辯理由為審查依據，在經過細致審核后方可作出強拆裁定。

四、完善救濟渠道

我國現行的法律體制尚未建立起完善的強制拆遷救濟體系。尤其是當被征收人對法院的執(zhí)行裁定有異議的，或是法院的強制執(zhí)行行為損害了被征收人合法權益的，被征收人應運用何種救濟手段來維護自身權利？現行的強制拆遷立法仍不能給出解答。筆者認為，可嘗試通過制定復議、異議申訴、責任承擔等多種制度，給被征收人提供更多的維權渠道。

若被征收人對法院的強制拆遷裁定有異議，可參照《民事訴訟法》第99條關于先予執(zhí)行裁定的規(guī)定，向做出裁定的法院提出復議申請，但復議期間不停止裁定的執(zhí)行。如此一來既可保證被申請人的陳述權與申辯權不被剝奪，又可降低法院由于審查不充分而導致做出錯誤裁定的幾率。除此之外，被征收人還可選擇向執(zhí)行法院的上一級法院提起申訴以保障自身合法權益。

五、設置訴前停止執(zhí)行制度

迄今為止，現行法律體制尚未確立行政訴訟期間停止執(zhí)行制度。我國《行政訴訟法》中明確規(guī)定了行政訴訟期間不停止執(zhí)行制度，其后出臺的《行政復議法》同樣沿襲了這個規(guī)定?！墩餮a條例》的制定恪守了下位法不得違背上位法規(guī)定的原則，完全沒有涉及訴前停止執(zhí)行規(guī)定，在第26條中也只設定了如果被征收人對補償決定不服的依法享有行政復議申請權和行政訴訟權。在被征收人申請行政復議或者提起行政訴訟時，房屋征收工作卻仍在繼續(xù)，這樣的救濟方式能實在保護被征收人合法權益嗎？答案是否定的。在這個嚴重影響行政相對人權益的問題上，《征補條例》僅為了在法律位階上不違反上位法的規(guī)定而選擇謹慎服從，這種避重就輕的立法模式根本無法解決難題。針對司法實踐中出現的實際問題，應當引入復議、訴訟期間停止執(zhí)行制度，以便更好地保障行政相對人權益。當相對人對補償決定不服而主張權利的，在行政復議、訴訟期間，應當中止強制搬遷的執(zhí)行[1]。