云南省石漠化片區(qū)脫貧攻堅的思考

石漠化被稱為“地球癌癥”，是巖溶地區(qū)土地退化的極端形式，“山高坡陡石頭多，少水少田少樹木”是其最真實的寫照，普遍存在著貧困與生態(tài)環(huán)境惡化的雙重壓力，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺到治國理政突出位置，提出了到2020年全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，這是我們黨向人民、向歷史、向世界作出的莊嚴(yán)承諾。習(xí)近平總書記指出：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”“沒有農(nóng)村的小康就沒有全面小康”。對云南而言，石漠化地區(qū)是脫貧攻堅過程中最難啃的“硬骨頭”，沒有石漠化地區(qū)的小康就不可能有全省的小康。

為充分了解和掌握云南石漠化片區(qū)脫貧攻堅工作中的主要做法和典型經(jīng)驗，找準(zhǔn)存在的主要困難和問題，深入分析并提出下步工作對策措施，中共云南省委黨校第39期中青班第4調(diào)研小組，深入紅河州彌勒市、瀘西縣和文山州硯山縣、西疇縣，通過實地查看、現(xiàn)場提問、查閱資料、聽取情況介紹、與相關(guān)部門交流座談等方式，圍繞石漠化片區(qū)脫貧攻堅工作進(jìn)行調(diào)研，提出一些思路和建議。

一、云南石漠化片區(qū)貧困現(xiàn)狀

石漠化是在喀斯特脆弱生態(tài)環(huán)境下，由于人類不合理的社會經(jīng)濟活動而造成人地矛盾突出，植被破壞，水土流失，土地生產(chǎn)能力衰退或喪失，地表呈現(xiàn)類似荒漠景觀的巖石逐漸裸露的演變過程。石漠化地區(qū)極易發(fā)生山洪、滑坡、泥石流，加上地下巖溶發(fā)育，導(dǎo)致水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，幾乎連年旱澇相伴；同時，石漠化山地巖石裸露率高，土壤少，貯水能力低，巖層漏水性強，極易引起缺水干旱，而大雨又會導(dǎo)致嚴(yán)重水土流失，形成惡性循環(huán)，造成山窮、水枯、林衰、土瘦，給石漠化地區(qū)人們的生存亮起了紅燈。

云南是全國巖溶分布最廣泛的省區(qū)之一，全省荒漠化和潛在荒漠化土地面積大、分布廣，巖溶面積在全國第二位，全省16個地（州、市）121個縣（市、區(qū)）均有巖溶分布，其中石漠化比較嚴(yán)重并處于重要生態(tài)區(qū)位的縣（市、區(qū)）有65個。該區(qū)域石漠化嚴(yán)重，溶巖面積794.6萬公頃，石漠化面積284萬公頃，水利化程度低，森林覆蓋率僅47.7%，有44個縣（市）納入國家石漠化綜合治理工程“十三五”建設(shè)重點縣，重點縣區(qū)域石漠化面積262.9萬公頃。片區(qū)內(nèi)貧困人口眾多，貧困發(fā)生率高達(dá)11.1%，農(nóng)民人均純收入僅7496元，遠(yuǎn)低于全國平均水平，脫貧任務(wù)十分艱巨。

滇桂黔石漠化片區(qū)跨廣西、貴州、云南三省區(qū)，集民族地區(qū)、革命老區(qū)和邊境地區(qū)于一體，是國家新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)主戰(zhàn)場中少數(shù)民族人口最多的片區(qū)，規(guī)劃區(qū)域范圍包括廣西、貴州、云南3?。▍^(qū)）的15個地（市、州）集中連片特殊困難地區(qū)縣（市、區(qū)）80 個，其他縣（市、區(qū)）11 個，共 91 個，區(qū)域內(nèi)有民族自治地方縣（市、區(qū)）83 個、老區(qū)縣（市、區(qū)）34 個、邊境縣8 個。

云南片區(qū)包括師宗縣、羅平縣、屏邊苗族自治縣、瀘西縣、硯山縣、西疇縣、麻栗坡縣、馬關(guān)縣、丘北縣、廣南縣、富寧縣、文山市12個縣（市）。片區(qū)屬典型的高原山地構(gòu)造地形，碳酸鹽類巖石分布廣，是世界上喀斯特地貌發(fā)育最典型、石漠化面積大、生態(tài)退化嚴(yán)重、扶貧開發(fā)困難的地區(qū)。片區(qū)貧困面廣程度深，農(nóng)戶收入來源單一，農(nóng)村居民人均純收低，貧困群眾住房困難，杈杈房、茅草房、土坯房比例高，人畜混居現(xiàn)象突出，12個縣（市）中，有10個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，貧困人口多，貧困發(fā)生率比全國平均水平高 8. 3 個百分點。片區(qū)巖溶面積大，石漠化面積達(dá)9956平方公里，潛在石漠化面積達(dá)2760平方公里，森林覆蓋率低，人均耕地面積不足1畝，12個縣（市）均屬于國家石漠化綜合治理重點縣。土壤貧瘠，資源環(huán)境承載力低，干旱洪澇等災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)條件脆弱，耕作粗放，“春種一大片，秋收一籮筐”是這些地區(qū)的真實寫照。資源開發(fā)利用水平低，可利用土地資源和水資源極其匱乏，資源就地轉(zhuǎn)化程度低、精深加工能力弱，能源、礦產(chǎn)、生物資源、旅游等資源優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。缺少帶動力強的大企業(yè)、大基地和產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，市場體系不完善，配套設(shè)施落后，尚未形成有效帶動經(jīng)濟發(fā)展和扶貧開發(fā)的支柱產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后，城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平 25 個百分點。干部群眾市場意識淡薄，勞動力素質(zhì)整體偏低，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營方式落后。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的戰(zhàn)略高度，提出了新時期扶貧開發(fā)脫貧攻堅重要戰(zhàn)略思想，黨中央就扶貧開發(fā)脫貧攻堅作出了重大決策部署，打響了脫貧攻堅戰(zhàn)，開創(chuàng)了扶貧開發(fā)新局面。黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記指出：“要確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！痹颇鲜∥?、省政府堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅工作的總體部署，扎實推進(jìn)石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅工作，制定出臺了《關(guān)于推進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅工作的實施意見》，始終聚焦“兩不愁三保障”目標(biāo)，緊盯貧困鄉(xiāng)、貧困村和貧困人口，全力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，千方百計促進(jìn)民族地區(qū)、貧困地區(qū)和邊疆地區(qū)加快發(fā)展，片區(qū)脫貧攻堅工作進(jìn)展總體順利，2016年居民人均可支配收入增幅高于全國1.4個百分點，貧困人口正在有序退出，走出了一條具有云南特色的扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展良性互動的發(fā)展新路子。

二、主要做法及經(jīng)驗

經(jīng)過調(diào)研了解，滇桂黔石漠化綜合治理云南片區(qū)在推進(jìn)脫貧攻堅工作中有許多很好的做法，經(jīng)提煉總結(jié)和歸納整理，主要有以下幾個方面值得借鑒和推廣。

（一）綜合治理是根本。各地在實施石漠化綜合治理過程中從實際出發(fā)，因地制宜，不斷推陳出新，針對不同地形特征、氣候條件、水文狀況等特點，探索出符合當(dāng)?shù)貙嶋H的治理方法。

例如，文山州西疇縣實施“山、水、林、地、路、村”綜合治理工程，重點實施“生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施、土地整治、村莊美化、扶貧安居、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、素質(zhì)提升、公共服務(wù)”八大工程，探索出“六子登科”石漠化綜合治理模式：一是山頂戴帽子，采取封山育林、植樹造林、生態(tài)公益林保護等措施，恢復(fù)森林植被，改善生態(tài)環(huán)境，搞好水土保持。二是山腰系帶子，充分利用退耕還林和沿山一帶的土地，發(fā)展核桃、油茶等特色經(jīng)濟林，促進(jìn)農(nóng)民增收致富。三是山腳搭臺子，對坡度小于25度的山前緩坡，開展炸石壘埂造地，通過“坡改梯”，建設(shè)保土、保水、保肥的“三保”臺地。四是平地鋪毯子，在水源較好、地勢較為平坦的山間平地，實施高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)，使其成為山間綠地。五是入戶建池子，支持農(nóng)戶發(fā)展戶用沼氣池、小水池（窖）建設(shè)，解決農(nóng)村能源、人畜飲水問題，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，保護石漠化的治理成果。六是村莊移位子，對石漠化地區(qū)失去生存條件的農(nóng)戶實施易地搬遷，村莊向條件好的地方遷移，勞力向發(fā)達(dá)地區(qū)輸出，緩解人口對生態(tài)環(huán)境的壓力。通過石漠化綜合治理，全縣森林覆蓋率提高到53.5%，有效改善片區(qū)生態(tài)環(huán)境，遏制石漠化蔓延，推進(jìn)片區(qū)生產(chǎn)條件改善與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)“生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益”三豐收。

“六子登科”石漠化綜合治理模式得到省委、省政府的充分肯定，2015年3月24日，時任省委書記李紀(jì)恒同志到西疇縣三光片區(qū)調(diào)研時指出：過去的三光村因“樹林砍光、水土流光、姑娘跑光”而得名，通過綜合治理，三光村已變成“群眾聰明、干部清明、前景光明”的三明村。2016年2月2日，時任省委副書記、省長陳豪同志到西疇縣調(diào)研時指出：“西疇縣實施石漠化治理的實踐充分體現(xiàn)了‘等不是辦法、干才有希望’的西疇精神，值得全省各族干部群眾學(xué)習(xí)”“要繼續(xù)加大扶持力度，努力把三光片區(qū)打造成全省乃至全國石漠化綜合治理示范區(qū)”。目前，文山州以西疇縣三光片區(qū)為核心的石漠化治理建成為全國石漠化綜合治理示范點，云南省石漠化綜合治理示范區(qū)。

（二）土地整治是重點。土地是廣大農(nóng)民賴以生存的根本。石漠化地區(qū)土地資源缺乏，石漠化治理的重點是土地整治，增加土地面積，提高土地利用效率和土地產(chǎn)出率。

如彌勒市太平湖森林公園建設(shè)項目，總體規(guī)劃面積6.3萬畝，但是規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地貧瘠，大部分地區(qū)不具備植物生長的基本條件，彌勒市加大土地整治力度，完成土壤改良及地形整理5652畝，完成30萬株觀賞苗木、灌木種植及景觀改造，土地得到有效改良和充分利用。再如，文山州西疇縣針對土地不平整、土層薄，土地產(chǎn)出率極低的問題，喊響“向石旮旯山要土地、向石旮旯山要糧食”的口號，實施坡改梯、中低產(chǎn)田地改造、高穩(wěn)產(chǎn)田地改造等土地整治工程，僅“十二五”時期，全縣整治土地2萬余畝，受益地區(qū)人均增加耕地0.3畝，農(nóng)田有效灌溉率提高到40%以上，人均有糧增加200公斤以上，農(nóng)村居民人均可支配收入增加2000元以上，土地紅利得到有效釋放。

（三）生態(tài)建設(shè)是關(guān)鍵。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到國家建設(shè)和發(fā)展總體布局的高度，由過去的“四位一體”變成“五位一體”。建設(shè)生態(tài)文明，前提是加強生態(tài)建設(shè)，核心是確保生態(tài)安全。

為貫徹落實省委、省政府爭當(dāng)全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的戰(zhàn)略部署，丘北縣堅持綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念不動搖，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展之路，全力加快推進(jìn)“森林丘北”“綠色丘北”建設(shè)，“十二五”以來完成人工造林6.34萬畝、封山育林4.1萬畝，森林生態(tài)公益林管護面積233.14萬畝，義務(wù)植樹103.7萬株，創(chuàng)建省級生態(tài)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）3個、州級生態(tài)文明村45個。嚴(yán)格執(zhí)行《云南省文山壯族苗族自治州普者黑景區(qū)保護管理條例》，加快以普者黑水體保護為主的水環(huán)境綜合治理和生態(tài)修復(fù)工程，深入實施城鄉(xiāng)周邊綠化美化工程，加強農(nóng)業(yè)面源污染、土壤污染和重點流域水污染綜合防治，嚴(yán)防高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)進(jìn)入丘北，打造立體式多功能生態(tài)防護體系。

又如，彌勒市可邑小鎮(zhèn)利用優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和厚重的民族文化資源，大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)村融合發(fā)展，短短三年時間把可邑小鎮(zhèn)打造成國家4A級景區(qū)，2016年，接待游客59.25萬人次，貧困群眾人均純收入從3000元增加到13000余元，實現(xiàn)每年翻一番。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施是出路?；A(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，要實現(xiàn)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，改善農(nóng)民的生活現(xiàn)狀，就要加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供良好的物質(zhì)條件。

瀘西縣中大河片區(qū)采取政府投資與大戶、企業(yè)投資相結(jié)合的方式加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水利設(shè)施方面，建成投資1.2億的水路配套工程和投資2427萬元的32公里各類溝渠；道路建設(shè)方面，完成主干道、次干道、機耕路建設(shè)29.9公里；電力設(shè)施方面，安裝變壓器13臺，實現(xiàn)基地電力設(shè)施全覆蓋。片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善后，引進(jìn)龍頭企業(yè)發(fā)展4萬畝水果，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化商品蔬菜基地4萬畝，輻射帶動中大河沿線農(nóng)戶種植標(biāo)準(zhǔn)化商品蔬菜基地4.5萬畝，有效增加群眾收入。西疇縣在農(nóng)村公路建設(shè)中，探索出了群眾主動、精神鼓動、干部帶動、黨政推動的“四輪驅(qū)動”模式，實現(xiàn)行政村、建制村通公路率均達(dá)100%，2017年將實現(xiàn)所有村小組進(jìn)村公路路面硬化，有效改善群眾出行條件，被確定為全省農(nóng)村公路建設(shè)試點縣。

（五）龍頭帶動是核心。依靠龍頭企業(yè)帶動群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營，是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效路子。

瀘西縣充分發(fā)揮龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)帶動作用，解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的市場、技術(shù)、信息等方面的問題，提升農(nóng)業(yè)附加值，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、綠色化、特色化、品牌化水平。2016年，該縣共有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)29家，帶動成立農(nóng)民專業(yè)合作組織188家、養(yǎng)殖大戶160戶，推動建成18.1萬畝高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，帶動8.2萬戶農(nóng)戶從中受益。明康匯生態(tài)農(nóng)業(yè)集團瀘西種植基地成為杭州G20峰會蔬菜主供基地，塑造了云南綠色生態(tài)蔬菜品牌。鼓勵和引導(dǎo)貧困戶將土地經(jīng)營權(quán)依法有序向龍頭企業(yè)、合作組織流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)后釋放的貧困戶勞動力，由龍頭企業(yè)返聘到產(chǎn)業(yè)基地務(wù)工，促使貧困戶由“農(nóng)民”變“工人”，實現(xiàn)“土地租金+務(wù)工薪酬”的雙重收入。2016年，瀘西縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)9.4萬畝，占全縣耕地總面積的29%，貧困戶戶均獲得土地流轉(zhuǎn)資金4500元，貧困戶到產(chǎn)業(yè)基地務(wù)工戶均務(wù)工收入1.9萬元，收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過脫貧標(biāo)準(zhǔn)。硯山縣稼依鎮(zhèn)引進(jìn)龍頭企業(yè)成立聯(lián)興蔬菜產(chǎn)銷合作社、穗港松南蔬菜種植農(nóng)民專業(yè)合作社等，采取“支部+公司+合作社+基地+農(nóng)戶+市場”的運作模式，農(nóng)民社員（精準(zhǔn)戶）以土地或資金入股、企業(yè)社員以資金和技術(shù)入股，實現(xiàn)了公司、農(nóng)戶、社區(qū)共建三贏的目標(biāo)。同時，整合貧困戶地租、產(chǎn)業(yè)扶持補助等資金入股企業(yè)和合作社，促使貧困戶由“農(nóng)民”變“股民”，每年獲得固定分紅，增加收入。此外，將農(nóng)戶利益與合作社發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，合作社每年年底進(jìn)行2次保底分紅，第一次分紅900元/畝，第二次返利300元/畝。每年年底，合作社拿出部分資金對貧困社員進(jìn)行慰問，對社員子女考取大學(xué)人均補助2000元學(xué)費，社員收入由原來種植水稻的畝產(chǎn)值0.3萬元增加到1.4—2.4萬元。

（六）群眾主動是基礎(chǔ)。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的一個核心力量是貧困群眾自己，必須尊重群眾的首創(chuàng)精神，充分調(diào)動群眾主動參與到脫貧攻堅的進(jìn)程中，讓群眾成為脫貧攻堅的主體力量。

西疇縣地處滇黔桂石漠化核心區(qū)，石漠化面積占總國土面積的75.4%，上世紀(jì)80年代末，被澳大利亞地質(zhì)專家稱為“一個基本失去人類生存條件的地方”。但是西疇人民沒有怨天尤人，沒有悲觀氣餒，他們以逢山開路、遇水搭橋的勇氣，喊響了“向石旮旯山要地，向石旮旯山要糧食”的口號，勇敢地向大山宣戰(zhàn)，向石漠化“亮劍”，開始炸石造地、搬石修路，創(chuàng)造了“搬家不如搬石頭，苦熬不如苦干；等不是辦法，干才有希望”的“西疇精神”。在這個國家扶貧開發(fā)重點縣，有一個出名的“不等式”：政府在農(nóng)村投入10萬元，群眾跟著投工投勞、捐款湊錢，能干出二三十萬的事來，真正發(fā)揮了扶貧資金“四兩撥千斤”的作用。地處懸崖峭壁上的巖頭村，以前因為不通公路，嫁進(jìn)來的媳婦偷偷跑了6個；村民賣頭豬，光雇工把豬抬出去，就得花去豬價的1/4。為解決行路難問題，村小組長李華明帶著15戶人家苦干12年，硬生生在懸崖峭壁上打通了進(jìn)山出村的最后一公里。肖家塘村因交通閉塞成了一個被人遺忘的村落，村里唯一的共產(chǎn)黨員侯壽高帶領(lǐng)另外3戶村民，每戶出一個勞動力，堅持了6年之久，在大山深處刨出了一條“可以走出去，也可以走回來”的5公里長的進(jìn)村公路，被譽為現(xiàn)代版的“活愚公”。西疇縣在脫貧攻堅工作中涌現(xiàn)出來的這些鮮活案例充分說明，群眾才是創(chuàng)造奇跡的基本力量源泉，只要充分調(diào)動群眾的主觀能動性，就能激活群眾的勞動創(chuàng)造精神，才能匯集強大力量向脫貧攻堅要成果。在推進(jìn)石漠化治理和精準(zhǔn)脫貧進(jìn)程中，西疇人民在“西疇精神”的鼓勵下，充分尊重群眾意愿，編制“十條脫貧路徑”，喊響了“小康是干出來的，不是等靠要來的”口號，脫貧攻堅工作取得成效，圓滿完成年度脫貧退出任務(wù)，有望整體摘帽退出。

（七）黨建扶貧“雙推進(jìn)”是保障。把扶貧開發(fā)與基層黨建工作同謀劃、同部署、同落實、同出成效，以黨建帶扶貧、以扶貧促黨建，黨建扶貧“雙推進(jìn)”，實現(xiàn)“雙向融入，良性互動，齊推共進(jìn)”。

硯山縣稼依鎮(zhèn)大稼依社區(qū)堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展到哪里，黨組織就建設(shè)跟進(jìn)到哪里，黨員服務(wù)就延伸到哪里，嚴(yán)格落實黨員聯(lián)系服務(wù)群眾制度，實現(xiàn)基層組織體系在合作社的有效覆蓋，社區(qū)由社員選派代表在社區(qū)黨委帶領(lǐng)下參與合作社的管理與監(jiān)督，社區(qū)選派代表全程參與合作社生產(chǎn)經(jīng)營，確保農(nóng)戶利益不受損害，為各項工作開展提供組織保障。社區(qū)整合資金40萬元及5畝土地入股到合作社，參與合作社管理，每年可實現(xiàn)21萬元的集體經(jīng)濟收入，不僅解決了基層無錢辦事的難題，同時，充分發(fā)揮了黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，突出了社區(qū)黨組織在貫徹落實好國家各項方針政策、農(nóng)村各項工作和團結(jié)帶領(lǐng)群眾建設(shè)美好生活的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。彌勒市通過將可邑村土地、林地等集體資產(chǎn)以“股份合作”的形式，打包交由市城市投資公司經(jīng)營，每年根據(jù)公司營業(yè)收入情況進(jìn)行分紅，發(fā)展集體資產(chǎn)入股強基惠農(nóng)“股份合作經(jīng)濟”。村黨支部積極將“基層黨員帶領(lǐng)群眾創(chuàng)業(yè)致富貸款”與旅游發(fā)展、股份合作經(jīng)濟、基層服務(wù)型黨組織建設(shè)等結(jié)合起來，幫助符合條件的黨員申請貸款，重點扶持以餐飲、住宿、文化產(chǎn)品為主的旅游延伸業(yè)，實現(xiàn)“基層黨員帶領(lǐng)群眾創(chuàng)業(yè)致富貸款”催生旅游服務(wù)業(yè)。

三、主要困難和問題

從調(diào)研的情況來看，片區(qū)群眾致貧因素多元化，因資源要素缺乏、生態(tài)環(huán)境脆弱導(dǎo)致的資源約束性貧困，因生產(chǎn)方式落后、生產(chǎn)效率低下形成的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式導(dǎo)致的生產(chǎn)性貧困，因貧困群眾主體自我發(fā)展能力低下、抵抗因病因災(zāi)等風(fēng)險能力極弱導(dǎo)致的主體性貧困，因生態(tài)補償機制、可持續(xù)開發(fā)機制尚未建立健全導(dǎo)致的政策性貧困等，都是農(nóng)村貧困人口致貧返貧的主要因素，制約片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的困難和問題仍然很多，主要表現(xiàn)在：

（一）政策支撐不夠。部分基層干部反映，脫貧攻堅工作推開過猛過快，急于求成，有的政策是邊探索邊推廣邊完善，出現(xiàn)了“上面還在摸石頭，下面已經(jīng)過了河”的情況，基層整改壓力大。頂層設(shè)計與基層實際有差距，一些扶持政策在基層實施困難，政策落到基層干部手上成為燙手的山芋。比如涉農(nóng)資金要求在縣級整合，但是上級各部門對各塊資金使用要求特別嚴(yán)格，有的限制條件特別死板，不整合完不成任務(wù)，整合又不符合上級政策要求和規(guī)定，被打板子。有的政策靈活性不強，要求基層照葫蘆畫瓢，搞一刀切，如護林員政策，平原地區(qū)和石漠化山區(qū)每名護林員都是管護2000畝林地，沒有考慮交通條件等因素實行差別化政策。再如退耕還林補助政策，要求25度以上坡度耕地才能退耕還林，并且必須全部實施完畢，這就會造成兩個方面的不合理，在平原地區(qū)，有的坡度小于25度的地區(qū)需要退耕還林的沒有政策支撐，在熔巖山區(qū)，把25度以上耕地退完后幾乎沒有耕地了。有的政策補助力度不夠，扶貧效果不明顯，群眾享受政策沒有獲得感。如生態(tài)公益林補助政策，云南省每畝僅補助10元，與江蘇省南京市每畝補助100元、蘇州市每畝補助150元差距較大。有些扶持項目高大上，適用于人口比較集中，具有資源優(yōu)勢的平原地區(qū)，而在群眾呈小集居、大分散的石漠化片區(qū)更需要一些中小型扶貧項目來滿足群眾脫貧的需求。比如水利建設(shè)方面，中央和省級層面扶持的項目基本都是大項目，要求必須首先進(jìn)入中長期規(guī)劃，但是石漠化片區(qū)的項目大多散、小、弱，形不成規(guī)模，擠不進(jìn)國家和省的規(guī)劃盤子，這些地區(qū)更需要小水窖、小壩塘等“五小”水利項目支持，但近年來這方面的支持政策越來越少。此外，當(dāng)前的脫貧政策仍以應(yīng)急性政策為主，對脫貧攻堅的長期性和復(fù)雜性考量不足，尤其是對片區(qū)群眾脫貧退出，有可能出現(xiàn)的新情況新問題統(tǒng)籌把握不全，導(dǎo)致在一些脫貧政策的設(shè)計和實踐過程中缺乏前瞻性、系統(tǒng)性、可操作性和長效性。

（二）干部群眾內(nèi)生動力不足。脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)全面打響，需要“苦干實干，不留遺憾”的精神。但從調(diào)研了解情況來看，部分地區(qū)干部群眾內(nèi)生動力不足。由于上級政策調(diào)整，對貧困群眾的承諾隨著政策的調(diào)整出現(xiàn)變化，群眾意見較大，嚴(yán)重影響了政府的公信力和群眾的滿意度。比如，西疇縣在解決貧困群眾住房安全上，結(jié)合房地產(chǎn)去庫存提出了進(jìn)城入鎮(zhèn)安置模式，由于上級政策調(diào)整，縣級政策要隨著進(jìn)行調(diào)整，之前向群眾承諾的一些事項難以落實，影響了黨群干群關(guān)系，挫敗了基層干部大膽創(chuàng)新的勇氣和信心。部分群眾主動性沒得到充分發(fā)揮，仍有部分貧困群眾存在“等著送小康”的懶漢心態(tài)、“靠人來救濟”的依賴觀念和“我是窮人我怕誰”的消極態(tài)度。一方面是扶貧政策宣傳力度不夠，對貧困群眾的教育缺失，掛鉤幫扶干部注重物質(zhì)上送溫暖，忽視了精神上送志氣，扶志力度不夠，導(dǎo)致貧困戶主動性和積極性不高，內(nèi)生動力不足，“等、靠、要”的依賴思想比較嚴(yán)重。部分低保戶仍然整天不干正事，拿著低保喝小酒、搓麻將，過著低級消沉的日子，完全沒有勤勞致富的思想；少數(shù)貧困戶對扶貧干部麻木不仁，沒有感恩的心，認(rèn)為幫扶干部比他還急，他要是不脫貧，掛鉤扶貧單位和掛鉤干部都交不了差。另一方面，一些扶貧政策的局限性成全了懶漢心理，一定程度上限制了部分貧困戶發(fā)展的愿望，坐等國家的兜底政策。如，貧困戶由于沒有抵押和擔(dān)保而經(jīng)常被金融扶貧排除在外，難以獲得貸款用于自身發(fā)展，資金短缺成了限制貧困戶發(fā)展的重要瓶頸因素。此外，隨著扶持力度增大，建檔立卡貧困戶普遍得到更多的政策扶持，檔外戶卻得不到政策扶持，造成心理失衡，影響脫貧攻堅滿意度，新的社會矛盾正在累積。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。經(jīng)過治理，片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到很大改善，但這一特殊區(qū)域仍是全國底子最薄弱、條件最惡劣、工程最艱巨的貧困區(qū)域，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，石漠化面積大，森林覆蓋率低，水土流失嚴(yán)重。上級對片區(qū)的投入嚴(yán)重不足，片區(qū)內(nèi)每縣每年獲得的滇桂黔石漠化片區(qū)專項資金僅700多萬元，遠(yuǎn)不能滿足石漠化治理的需要。水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，骨干水利工程及其配套設(shè)施明顯不足，小微型水利設(shè)施嚴(yán)重缺乏，工程性缺水問題特別突出，基本農(nóng)田有效灌溉面積少，農(nóng)田水利有效灌溉率不足35%，遠(yuǎn)低于全省全國平均水平，農(nóng)村飲水不安全人口比例高，抵御自然災(zāi)害的能力較差。交通“瓶頸”制約突出，公路建設(shè)歷史欠賬較多，主干網(wǎng)絡(luò)不完善，省際交通瓶頸突出，縣際公路連通性差，縣鄉(xiāng)公路等級低、質(zhì)量差，仍有部分貧困行政村不通公路，人流、物流、信息流、資金流難以形成，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢缺乏最基本的基礎(chǔ)條件。電力和通訊設(shè)施落后，普遍存在農(nóng)網(wǎng)改造不徹底，供電質(zhì)量差的問題，能源保障不足。教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)設(shè)施仍然滯后，群眾享受公共服務(wù)的水平較低。

（四）產(chǎn)業(yè)培育異常艱難。要真正實現(xiàn)脫貧致富，需要有穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使群眾有持續(xù)穩(wěn)定的收入來源。石漠化片區(qū)第一產(chǎn)業(yè)比重高，二、三產(chǎn)業(yè)比重小，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化還處在起步階段，農(nóng)產(chǎn)品商品率低、規(guī)模小、布局分散，龍頭企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、效益低、帶動力弱。扶貧過程中，雖然各地針對不同致貧原因制定了相應(yīng)的扶貧政策，加大產(chǎn)業(yè)培育和扶持力度，但很多措施都是著眼于短期內(nèi)脫貧而設(shè)計短平快項目，有些地方仍然存在簡單發(fā)錢發(fā)物、送油送米送棉被，送豬送牛不送技術(shù)不送市場，脫貧方式方法單一，產(chǎn)業(yè)支撐明顯不足，扶持效果不理想。一些地方也在嘗試著“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整模式，最終都因產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、缺乏科技支撐、區(qū)位限制、幫扶配套政策不足等因素而流產(chǎn)，只能在小范圍內(nèi)單打獨斗，市場拓展難，抵御風(fēng)險的能力弱。工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展滯后，優(yōu)勢資源開發(fā)程度低、產(chǎn)業(yè)鏈短，工業(yè)主導(dǎo)地位尚未確立。

四、對策和建議

（一）執(zhí)行政策與區(qū)別對待相結(jié)合，突出差異性。石漠化片區(qū)是貧困集中區(qū)，貧困程度深，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，地方財政困難。建議嚴(yán)格執(zhí)行中央政策的同時，應(yīng)著眼研究差別化扶貧政策，因地制宜，因地施策，從資金、項目、政策等多方面傾斜支持石漠化地區(qū)脫貧攻堅。如，對“一方水土養(yǎng)不活一方人”的重度石漠化地區(qū)，建議把石漠化治理與人口轉(zhuǎn)移相結(jié)合，增加易地扶貧搬遷指標(biāo)，放寬建檔戶的比例限制，根據(jù)群眾意愿，實施整村搬遷工作，有效減輕石漠化地區(qū)土地及生態(tài)承載力，讓石漠化地區(qū)植被得以休養(yǎng)生息、盡快恢復(fù)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。對于不用搬遷但需要解決住房問題的，增加危房改造指標(biāo)、提高補助標(biāo)準(zhǔn)，實施住房改造工程，改善居住條件。對于其他深度貧困人群，則應(yīng)在解決溫飽問題的基礎(chǔ)上，出臺傾斜支持政策，通過開發(fā)式扶貧方式，整體提高其發(fā)展水平。

由于石漠化片區(qū)州（市）和縣級配套能力不足，建議進(jìn)一步提高補助標(biāo)準(zhǔn)，減少或取消集中連片特殊困難地區(qū)州（市）和縣級的項目建設(shè)配套資金。同時，在制定出臺政策時，要充分考慮基層在實施過程的差別化，不能“照葫蘆畫瓢”，搞一刀切，如護林員政策，要考慮石漠化地區(qū)的地形地貌、交通條件等因素，不能全國一個標(biāo)準(zhǔn)。再如退耕還林政策，石漠化地區(qū)山高坡陡，基本上都處于25度以上，按照標(biāo)準(zhǔn)，25度以上耕地退完后幾乎沒有耕地了。

（二）因地制宜與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，突出長效性。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是深化脫貧攻堅的重要載體，也是增強造血機能實現(xiàn)永久脫貧的根本之策。建議圍繞省委、省政府提出的“八大重點產(chǎn)業(yè)”，緊緊依托當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，按照長短結(jié)合的要求，聚焦重點地區(qū)和深度貧困人口，采用“靶向療法”，分類指導(dǎo)、分步實施，著力發(fā)展特色養(yǎng)殖、特色種植、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，讓每戶群眾擁有1項以上穩(wěn)定收入項目，增強造血功能，促進(jìn)群眾增收，做到因鄉(xiāng)因族制宜、因村施策、因戶施法，將區(qū)域開發(fā)和精準(zhǔn)扶貧同步推進(jìn)，真正把扶貧扶到點上、扶到根上。強化科技支撐，把農(nóng)民專業(yè)合作組織培育與引進(jìn)大企業(yè)、大項目，大力爭取產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金相結(jié)合，扶持引導(dǎo)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社在石漠化片區(qū)建立生產(chǎn)加工基地，完善與貧困農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，通過“公司+基地+農(nóng)戶”等發(fā)展模式，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和貧困群眾持續(xù)增收能力。

云南片區(qū)12個石漠化重點縣（市）中多數(shù)是少數(shù)民族聚集區(qū)、革命老區(qū)和邊境地區(qū)，石漠化片區(qū)的奇山秀水蘊藏著豐富的旅游資源，特別是羅平油菜花海、瀘西阿廬古洞國家地質(zhì)公園、丘北普者黑風(fēng)景區(qū)、麻栗坡紅色教育基地、師宗鳳凰山谷主題公園、屏邊民族文化等在全省乃至全國都有一定的知名度。建議充分挖掘石漠化片區(qū)自然生態(tài)地理、歷史民族文化內(nèi)涵，培植壯大特色生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)業(yè)、生態(tài)、旅游充分融合，多渠道、全產(chǎn)業(yè)鏈培育扶貧產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)石漠化地區(qū)扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)相結(jié)合，突出普惠性。石漠化地區(qū)山高坡陡，基礎(chǔ)條件普遍較差，平地少，居民點分布稀疏，布局分散，交通、水利、電力、通訊、社會事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在很大的困難，現(xiàn)有項目資金投入與實際解決脫貧目標(biāo)需求差距較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了石漠化治理的需要，飲水難、出行難、住房難、上學(xué)難、就醫(yī)難、增收難仍然是制約石漠化片區(qū)脫貧致富的主要瓶頸。

建議按照“缺什么、補什么”的原則，進(jìn)一步加大石漠化片區(qū)水、電、路、通信等區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施投入，特別是要加大小水窖、小壩塘等“五小”水利項目、農(nóng)村道路建設(shè)等方面的傾斜支持力度，并針對連片特困地區(qū)設(shè)立扶貧專項基金用于解決與貧困群眾迫切需要的民生困難問題，著力破解發(fā)展的“短板”，讓更多貧困群眾共享改革發(fā)展成果，為石漠化片區(qū)貧困群眾如期同步脫貧奠定基礎(chǔ)。同時，大力推進(jìn)教育、文化、衛(wèi)生、交通等公共服務(wù)均衡發(fā)展，讓更多優(yōu)質(zhì)資源向石漠化片區(qū)傾斜。

（四）土地整治與生態(tài)保護相結(jié)合，突出可持續(xù)性。石漠化片區(qū)往往是生態(tài)最脆弱、生存條件最差的地區(qū)。土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)條件，石漠化片區(qū)大多都屬于巖溶山區(qū)，土地貧瘠、不宜耕種面積較大、人均耕地面積少、后備耕地資源嚴(yán)重不足，人地矛盾十分突出，土地整治的壓力大。

建議進(jìn)一步加大石漠化片區(qū)土地整治力度，對地勢條件較為平坦的土地，實施中低產(chǎn)田地改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、低丘緩坡土地利用試點、坡改梯等，改善水源條件，增加土地面積，擴大灌溉面積，提高土壤肥力。同時，加大農(nóng)業(yè)科技措施的推廣應(yīng)用，鼓勵片區(qū)群眾采取土地流轉(zhuǎn)、合作入股等方式集中發(fā)展附加值高的特色產(chǎn)業(yè)，提高耕地復(fù)種指數(shù)，增加土地產(chǎn)出，向有限的土地要高產(chǎn)農(nóng)田，增加農(nóng)民經(jīng)濟收入。

針對不同石漠化片區(qū)的特點，建議處理好人與自然、加快發(fā)展與加強保護、生態(tài)文明建設(shè)與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)系，通過植被恢復(fù)與保護、退耕還林、低效林改造、森林撫育、陡坡地生態(tài)治理、種草養(yǎng)畜、水土保持、農(nóng)村能源、生物多樣性保護、節(jié)能減排等生態(tài)保護措施，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、特色林果業(yè)、林下經(jīng)濟和林產(chǎn)品加工，有效防治水土流失和生態(tài)破壞，多渠道增加貧困群眾收入，努力實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的雙贏，爭當(dāng)全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵。

（五）廣泛動員與窮則思變相結(jié)合，突出主動性。扶貧工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要各級各部門和社會各界的共同參與和大力支持。建議建立全社會共同參與扶貧的機制，廣泛動員社會各界力量積極參與脫貧攻堅，形成“大動員、大參與，大協(xié)調(diào)、大幫扶”的工作格局，舉全社會之力確保如期實現(xiàn)脫貧摘帽。

縣級作為脫貧攻堅的責(zé)任主體，要牢固樹立窮則思變的意識，充分發(fā)揮主觀能動性，采取超常規(guī)方式，探索適合貧困地區(qū)群眾脫貧致富的特色發(fā)展路子。建議從國家、省級層面鼓勵支持石漠化地區(qū)、民族貧困地區(qū)大膽探索創(chuàng)新，允許基層在中央、省級的扶貧政策框架下探索適合當(dāng)?shù)刎毨丝谛枨?，有利于貧困人口走出貧窮的政策措施，只要是有利于促進(jìn)生態(tài)發(fā)展、減少石漠化加劇的措施，只要是有利于幫助貧困群眾脫貧致富的政策，都應(yīng)積極給予支持，并適時總結(jié)推廣。

同時，建議建立容錯糾錯機制，健全完善容錯免責(zé)、澄清保護等規(guī)定，允許試錯寬容失敗，旗幟鮮明地為敢于擔(dān)當(dāng)者卸下包袱、撐腰鼓勁，切實解決擔(dān)當(dāng)不足“不敢為”的問題。外因是事物發(fā)展變化的條件，內(nèi)因才是事物發(fā)展變化的根本。當(dāng)前，要進(jìn)一步加大對中央和省委、省政府脫貧攻堅政策的宣傳，大力宣傳勤勞致富的典型，組織開展“感黨恩、促脫貧、奔小康”活動，充分激發(fā)困難群眾艱苦奮斗、自力更生的斗志和動力，引導(dǎo)他們從“要我脫貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙撠殹?，發(fā)揮群眾的主體作用。

調(diào)研組成員：

蔣 俊 中共西疇縣委書記

余玉龍 紅河州水利局局長

茶春橋 騰沖市政府市長

李 宏 云南省農(nóng)科院農(nóng)產(chǎn)品加工研究所所長

李萍芳 中共勐臘縣委副書記

施興滿 中共沾益區(qū)委副書記

馬 黎 中共云南省委黨校編審

王延偉 中共云南省委黨校進(jìn)修班調(diào)研員