中國國家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究（上）
——目標與思路

一、中國國家公園發(fā)展戰(zhàn)略選擇的依據(jù)

（一）我國保護地管理現(xiàn)狀及問題

1.認識不足問題

雖然我國一直關(guān)注生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護工作，但尚未形成完備合理、運行有效的保護地體系，部分依托自然和文化遺產(chǎn)資源進行開發(fā)的企業(yè)忽略環(huán)境保護和社會責任，部分游憩者缺乏環(huán)境保護意識。

2.體制不完善問題

總體來看，我國尚未建立能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)的保護地管理機制，保護地法律法規(guī)體系不健全，部分管理條例和管理辦法傾向性較為明顯。微觀來看，目前風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等類型功能區(qū)空間重疊，邊界不清晰，各類矛盾較大[1]。

3.能力不足問題

保護地管理涉及管理學、生態(tài)學、地理學、社會學等多學科專業(yè)知識，需要以翔實的科學研究為基礎(chǔ)，但國內(nèi)相關(guān)研究不能滿足實踐需要。保護地技術(shù)標準體系尚未建立，相關(guān)技術(shù)標準少。保護地科學規(guī)劃欠缺，相關(guān)監(jiān)督監(jiān)測體系和技術(shù)落后，人員、手段、設(shè)備都較為匱乏。

4.投入不足問題

多年以來，中央政府財政資金對保護地相關(guān)投入與世界主要國家相比存在較大的差距。地方政府的這部分投資也難以滿足發(fā)展需要。此外，保護地相關(guān)資金使用存在著績效不理想等問題。中央投入少、地方配套低，保護地各項工作缺少資金，效果差[2]。

5.模式滯后問題

部分遺產(chǎn)地經(jīng)營管理機構(gòu)忽視服務(wù)質(zhì)量改進，忽視宣傳、教育、科研功能，公益性嚴重不足。同時，遺產(chǎn)地管理機構(gòu)建設(shè)滯后，運行效率低，缺少信息披露和公眾參與接口，與大眾媒體和非政府組織銜接不暢，難以調(diào)集各種社會資源參與遺產(chǎn)地的建設(shè)和管理。個別遺產(chǎn)地資源開發(fā)過度，遺產(chǎn)管理更多蛻變?yōu)樯虡I(yè)經(jīng)營，背離了遺產(chǎn)管理體系設(shè)立的初衷。

（二）國家公園的基本功能

根據(jù)國際經(jīng)驗，國家公園通常應(yīng)具備保護、科研、教育、游憩、社區(qū)發(fā)展等基本功能，是保護地的一種重要類型，是自然和人文等學科研究的重要基地，是公眾環(huán)境教育、愛國主義教育以及科普教育的良好場所，為公眾提供娛樂游覽機會、滿足人們身心健康需求，還能夠帶動公園內(nèi)部和周邊社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。相關(guān)研究表明，特別是在生態(tài)環(huán)境保護和自然資源利用矛盾尖銳的亞非地區(qū)，通過國家公園這種保護與發(fā)展有機結(jié)合的模式，不僅能有力地促進生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護，同時也將極大地帶動地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一[3]。

（三）我國國家公園建設(shè)的意義

2011年，國務(wù)院曾出臺《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，劃定了生態(tài)保護紅線，提出“重新整合和確立中國的自然保護體系，完善中國的自然保護管理體制”[4]。黨的十八屆三中全會提出把建立國家公園管理體制作為生態(tài)文明制度體系中的重要環(huán)節(jié)之一，上升到了國家戰(zhàn)略層面。由此來看，國家公園的建立絕不僅僅是為了追隨國際潮流來建設(shè)幾個保護地，根本目的是要落實生態(tài)文明建設(shè)的目標，形成一個完整的國家公園體系，“促進保護地事業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展、歷史文化傳承、社會秩序穩(wěn)定和國民生活健康”[5]。

具體來說，建立國家公園主要有四個方面的初衷。第一，促進我國自然保護地體系的完善。通過國家公園建設(shè)，補充和完善以自然保護區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)等為載體的保護地框架體系。第二，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。通過國家公園體系的建設(shè)，發(fā)揮保護生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)的可持續(xù)性的作用，為人類經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供重要的保障。第三，促進國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。國家公園的生態(tài)服務(wù)價值、自然資源價值以及人類福祉價值的綜合作用，形成巨大的自然生態(tài)資本，能夠極大地促進經(jīng)濟社會發(fā)展和提升人類幸福指數(shù)。第四，促進與世界文化交流融合。國家公園在文明的傳承以及文化的傳播方面具有十分重要的作用，已經(jīng)可以被看作是國家文化的承載體。國家公園建設(shè)有利于促進中國與世界各國的交流，贏得更廣泛的認可。同時，中國是《生物多樣性公約》和《濕地公約》等國際公約的簽約國，建設(shè)國家公園有助于遺產(chǎn)地管理工作與國際規(guī)則接軌與交流。

二、中國國家公園發(fā)展的戰(zhàn)略目標

（一）戰(zhàn)略定位

通過建設(shè)國家公園體制，促進生態(tài)文明制度建設(shè)，推動國土空間的開發(fā)保護；使國家公園成為建設(shè)“美麗中國”的切實路徑，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要載體，切實保護好國家自然和人文遺產(chǎn)資源、推動國土空間的合理利用；成為促進消費、拉動內(nèi)需，提高民生質(zhì)量、增進百姓福祉的戰(zhàn)略依托；成為增強國民意識、國家認同感和自豪感的平臺，發(fā)揮國民教育功能。

1.總體定位

國家公園的發(fā)展戰(zhàn)略定位應(yīng)以公益性為主，為大眾提供游憩、休閑、教育等公益服務(wù)，促進景觀資源保護、資源環(huán)境研究、旅游休閑發(fā)展。

（1）可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的標兵

國家公園作為人類文明進步的必然產(chǎn)物，它的出現(xiàn)很大程度上啟發(fā)和推動了自然保護事業(yè)的發(fā)展與進步[6]。可持續(xù)發(fā)展是科學發(fā)展觀的基本要求之一，是關(guān)于自然、科學技術(shù)、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和戰(zhàn)略。其定義為：“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展?！盵7]實施國家公園戰(zhàn)略是貫徹落實科學發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路，實現(xiàn)資源合理利用和有效保護的重要選擇。按照可持續(xù)發(fā)展的要求，在有效保護的前提下，借鑒國際先進經(jīng)驗，結(jié)合實際創(chuàng)新管理發(fā)展模式，推進國家公園體系逐步完善，成為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的標兵。

（2）生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的旗幟

國家公園的建設(shè)是生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要實踐，關(guān)系自然保護與人民福祉，符合尊重自然、保護自然的生態(tài)文明理念；國家公園建設(shè)發(fā)展以生態(tài)保護為重任，充分協(xié)調(diào)保護與利用的關(guān)系，符合生態(tài)文明建設(shè)的倫理規(guī)范。合理規(guī)劃建設(shè)國家公園，有利于處理好人與自然、保護與利用、環(huán)境與社會經(jīng)濟等的關(guān)系，成為生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略旗幟。

（3）保護地體系構(gòu)建的先導

作為保護地體系重要板塊的國家公園體系，將與各類自然保護區(qū)一起構(gòu)成完備的保護地體系，改變過去地理分布不均衡、結(jié)構(gòu)不合理、管理體制不明晰、投入機制混亂、土地權(quán)屬復雜的狀況，極大地促進我國生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的步伐，早日實現(xiàn)科學發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

（4）遺產(chǎn)管理制度改革的切入點

國家公園強調(diào)統(tǒng)籌保護、教育、游憩和富民多種功能，已被證明是行之有效的實現(xiàn)雙贏的國際通行管理模式，在生態(tài)環(huán)境保護和自然資源利用矛盾尖銳的中國，這種模式不僅能夠有力地促進遺產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護，同時可以極大地帶動當?shù)芈糜螛I(yè)和經(jīng)濟社會的發(fā)展，有利于平衡遺產(chǎn)地開發(fā)和保護利用之間的關(guān)系；將國際上國家公園的“普遍做法”與我國遺產(chǎn)地的“具體實踐”相結(jié)合，使遺產(chǎn)資源管理上水平、上效益、提質(zhì)量，提升遺產(chǎn)資源管理水平。

2.功能定位

國家公園應(yīng)重點發(fā)揮保護、科研、教育、游憩、社區(qū)發(fā)展五大基本功能，定位于景觀資源保存與保護、資源環(huán)境考察研究與教育、旅游觀光與可持續(xù)發(fā)展三個方面。

（1）景觀資源保存與保護

國家公園應(yīng)以“保護優(yōu)先、公益至上、社區(qū)發(fā)展”作為核心原則，制定科學的發(fā)展規(guī)劃，高度重視國家公園的保護功能，并作為一切工作的首要前提。

（2）資源環(huán)境考察研究與教育

國家公園能否科學發(fā)展，很大程度上取決于是否有翔實可靠的科學研究支撐。反過來，國家公園為科學研究提供了平臺，促進科研交流與合作，進而反哺自身發(fā)展。據(jù)此而言，應(yīng)將國家公園培育成為一個開放包容的研究平臺，引導其主要研究方向集中在保護與利用方面，為進一步促進國家公園發(fā)展提供科學依據(jù)，形成良性互動關(guān)系。與此同時，依托國家公園內(nèi)蘊含的自然、歷史、文化價值，通過科學、有效的解說，引導公眾參與教育互動，增強其環(huán)保參與度，形成生態(tài)價值觀，能在很大程度上提升自然文化資源的保護效果，促進其永續(xù)傳承。

（3）旅游觀光與可持續(xù)發(fā)展

國家公園應(yīng)以較小范圍的適度開發(fā)帶動大范圍的有效保護，通過科學合理的規(guī)劃指導，輔以恰當?shù)闹贫劝才?，引導國家公園及其周邊社區(qū)成為國家公園的受益者和守護人，規(guī)避可能造成的負面影響。通過加強宣傳教育和引導，調(diào)動社區(qū)居民的環(huán)保積極性，促使形成其與自然的和諧共生，消除對自然的干擾和沖擊，融入自然、呵護自然。

（二）戰(zhàn)略目標

1.總體目標

（1）實現(xiàn)發(fā)展與保護共贏

國家公園作為具有特殊意義的公共資產(chǎn)，保護應(yīng)該作為根本任務(wù)，但發(fā)展也是必不可少的，二者相輔相成。應(yīng)將國家公園建設(shè)成為保護地規(guī)劃、建設(shè)與管理的標桿。首先，國家公園作為匯聚核心生態(tài)資源的自然生態(tài)空間，在保護上理應(yīng)獲得優(yōu)先權(quán)，作為重點保護區(qū)域。其次，國家公園作為“國家所有、全民共享、世代傳承”[8]的重點生態(tài)資源，是國家生態(tài)安全的重要屏障，在自然資源和生物多樣性保護中發(fā)揮骨干作用，具有全民公益性，理應(yīng)受到特別關(guān)注、重點建設(shè)、優(yōu)先保護。

在有效保護的前提下，應(yīng)考慮合理利用，實現(xiàn)保護與發(fā)展共贏。首先，國家公園不是簡單的封閉保護，而是在不破壞環(huán)境、不消耗資源、不損傷生態(tài)的前提下進行發(fā)展，滿足多種功能的需要。其次，堅持科學發(fā)展，有利于促進國家公園生物多樣性保護、文化遺產(chǎn)傳承、自然資源維持、科普宣教工作開展，帶動教育、游憩和社區(qū)發(fā)展。最后，通過不超過5%～10%的面積開展生態(tài)旅游，達到更好地保護大范圍生態(tài)環(huán)境和自然資源的目的，實現(xiàn)科學、可持續(xù)發(fā)展的宏偉目標。

（2）建成科學合理的保護區(qū)體系

引入國家公園管理模式，不是因為我國缺乏自然人文遺產(chǎn)資源的保護與管理模式，而是在處理生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)關(guān)系上，國外大量國家公園的實踐表明，國家公園是行之有效的實現(xiàn)雙贏的管理模式[9]。只要制度設(shè)計合理、創(chuàng)新觀念，大膽試點改革，國家公園可以有力地促進生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護，也可極大地帶動地方旅游業(yè)和經(jīng)濟社會的發(fā)展，做到資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

我國的國家公園建設(shè)起步較晚，應(yīng)廣泛借鑒國際先進經(jīng)驗，以高標準、高起點建成一批“環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)優(yōu)良、功能多樣”的精品國家公園，實現(xiàn)建立“布局合理、功能完善、建設(shè)規(guī)范、管理高效”的保護區(qū)體系目標，走出一條符合我國發(fā)展需要的、具有中國特色的國家公園發(fā)展道路。

2.具體目標

（1）促進實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的目標

黨的十八大報告提出：“生態(tài)空間山清水秀、生活空間宜居適度”“給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”[10]等生態(tài)建設(shè)目標，習近平同志也在不同場合多次提出“綠水青山就是金山銀山”[11]的生態(tài)建設(shè)科學論斷。我國的國家公園建設(shè)，應(yīng)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)服務(wù)等生態(tài)作用，通過在較小范圍內(nèi)適度開發(fā)生態(tài)休憩、旅游休閑的功能，為人們提供“生態(tài)空間山清水秀、生活空間宜居適度”的品質(zhì)化生活環(huán)境，促進實現(xiàn)優(yōu)良生態(tài)環(huán)境建設(shè)的目標，滿足人們對優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需求。

（2）促進實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的目標

相關(guān)研究表明，全球自然生態(tài)旅游市場占國際旅游市場的7%～20%[12]。國家公園的產(chǎn)生為如何處理好社區(qū)居民增收、區(qū)域經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的的矛盾提供了經(jīng)驗與運行范式[13]。國家公園的建設(shè)模式，將旅游休閑與生態(tài)環(huán)境保護積極融合，推動生態(tài)資源多樣化、綜合化利用，促進保護與發(fā)展的共贏，提升社區(qū)居民的收入。國家公園作為生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化的載體，其多維開發(fā)為生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展提供了廣闊的空間和重大機遇。國家公園的生態(tài)開發(fā)對于促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化轉(zhuǎn)變，促進各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展，充分協(xié)調(diào)保護與發(fā)展的關(guān)系具有特別意義。因而，促進實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展是國家公園建設(shè)的重要目標。

（3）促進實現(xiàn)生態(tài)崛起、綠色發(fā)展的目標

作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整與體制改革的新構(gòu)想，國家公園的建設(shè)，有利于發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，走生態(tài)崛起、綠色發(fā)展之路。對于培育人們對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注、吸引社會資本投入、提升生態(tài)資源價值也具有現(xiàn)實意義。

（4）實現(xiàn)深化生態(tài)文明體制改革的目標

黨的十八大提出“全面深化改革”的重大戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會發(fā)布的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的目標和戰(zhàn)略舉措[14]。國家公園的建設(shè)是發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整，在自然資源保護與適度利用、生態(tài)服務(wù)與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方面具有指向性作用，通過建設(shè)符合我國國情、發(fā)展需要的機制，促進發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，推進生態(tài)文明建設(shè)上新臺階，實現(xiàn)生態(tài)文明體制深化改革的目標。

（5）建成世界知名游憩休閑勝地的目標

國家公園并不意味著將其建設(shè)成為生態(tài)資源物種或自然景觀與世隔絕的“保存地”。國家公園的公益性開發(fā)，將不超過5%～10%的范圍進行游憩發(fā)展，讓公眾通過近距離觀察自然之美而發(fā)自肺腑地感受到保護的必要和意義。依托于國家公園區(qū)域內(nèi)豐富多彩的自然和文化景觀，將國家公園建設(shè)成為國際知名的生態(tài)旅游區(qū)、生態(tài)風光和文化旅游勝地、科教和探秘旅游基地。通過向廣大公眾開放和展示國家公園的豐富內(nèi)涵，使國家公園成為有益于人類生存與發(fā)展的樂土，成為親近自然、體驗生態(tài)、享受文化的最佳場所。

（6）深化文化和自然遺產(chǎn)管理改革的目標

我國遺產(chǎn)地管理體制改革的核心是建立統(tǒng)一、規(guī)范的管理體制。通過國家公園的建設(shè)，促成建立統(tǒng)一、規(guī)范的遺產(chǎn)管理體制，全面整合現(xiàn)有九大類文化和自然遺產(chǎn)地管理體系，并確立相應(yīng)的管理目標、管理制度和管理模式，真正解決“條塊分割，九龍治水”的遺產(chǎn)管理體制。在目前各種約束條件下，可以按照財力投入“量力而行”，分階段進行遺產(chǎn)地的管理體制改革。初期階段，參照國際標準另起爐灶建立規(guī)范、嚴格的管理制度和管理模式，為各類遺產(chǎn)地的科學管理提供一個樣板。第二階段可以逐步吸引其他類型文化和自然遺產(chǎn)并入國家公園管理體系，最終實現(xiàn)我國文化和自然遺產(chǎn)地管理體制改革的愿景。

（7）強化國家認同，提升國民福祉的目標

國家公園是國民國家認同教育與培育的重要載體。展示國家公園深厚的自然、歷史、文化價值，將其傳遞并烙印在公眾意識中，有效提升大眾的愛國情懷，培育國家認同感、自豪感。通過國家公園的建設(shè)與發(fā)展，提升生態(tài)環(huán)境水平，減少不必要的生態(tài)破壞，并且通過適當?shù)穆糜伍_發(fā)為公眾提供必要的游憩場所，滿足人們對良好生態(tài)環(huán)境、生存環(huán)境的需求，同時提供就業(yè)和經(jīng)濟紅利，提升國民福祉。

（8）促進社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標

國家公園除了應(yīng)發(fā)揮對區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)中的生物多樣性有效保護功能外，促進當?shù)鼐用裆鐓^(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，帶動其與國家公園和諧發(fā)展也是重要目標。國家公園建設(shè)應(yīng)促進當?shù)厝宿D(zhuǎn)變資源利用方式，接受生態(tài)經(jīng)濟理念，在國家公園建設(shè)與發(fā)展過程中獲益，實現(xiàn)小康目標。引導其自覺參與生態(tài)環(huán)境保護，參與國家公園建設(shè)管理，解決就業(yè)與生存問題，促進社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

（9）促進生態(tài)科研進步的目標

總的來看，國家公園管理部門的主要職責是實現(xiàn)資源有效管理，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效保護，并非科研工作的主要參與者。但是，國家公園內(nèi)的生物資源等具有很高的科研價值，對促進科研進步具有重要意義。因此，國家公園應(yīng)搭建好科研服務(wù)平臺，培育良好科研環(huán)境，牽頭建立“科研與教學基地”，積極開展國際科研交流與合作，發(fā)揮國家公園的科研功能，實現(xiàn)促進生態(tài)科研進步的目標。

三、中國國家公園建設(shè)的總體思路與核心戰(zhàn)略

（一）總體思路

國家公園建設(shè)要全面貫徹落實科學發(fā)展觀，促進生態(tài)保護、地區(qū)經(jīng)濟健康發(fā)展、民族文化傳承、社會秩序穩(wěn)定和國民生活小康，堅持生態(tài)保護、綠色發(fā)展與提高人民生活水平相結(jié)合，科學規(guī)劃，創(chuàng)新發(fā)展。從生態(tài)文明發(fā)展的整體需要出發(fā)，充分發(fā)揮國家公園保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展功能，改善人民生產(chǎn)生活條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，提高公共服務(wù)能力，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)保護與發(fā)展的共贏。堅持“保護優(yōu)先、公益第一”的要求，有計劃、有步驟、有重點地推進國家公園建設(shè)，加強資源保護，發(fā)展生態(tài)旅游，實現(xiàn)多方共贏，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則

1.保護優(yōu)先，合理利用

牢固樹立嚴格保護的思想，所有建設(shè)、展示和經(jīng)營活動都必須突出保護具有普遍價值及審美、科學、保護價值的自然生態(tài)，在此前提下發(fā)展科研、旅游等公共事業(yè)。堅持做到既滿足生態(tài)發(fā)展和環(huán)境保護的需要，又滿足人們了解自然、體會自然、融入自然的需要，促使自然資源得到有效利用，實現(xiàn)保護與利用的協(xié)調(diào)。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，科學管理

在全面調(diào)查與評價自然、生態(tài)、文化資源以及社會經(jīng)濟發(fā)展狀況的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，在全國范圍內(nèi)對國家公園進行系統(tǒng)、科學的規(guī)劃，提升國家公園建設(shè)的科學性、預(yù)見性和可行性。著重改進目前保護區(qū)體系實行的多部門協(xié)調(diào)分管的模式，變“多頭管理”為“統(tǒng)一管理”，實行科學管理決策機制，化解各相關(guān)部門的利益沖突，切實提高管理效率，促進科學管理。

3.以人為本，持續(xù)發(fā)展

國家公園的建設(shè)，必須時刻堅持以人為本，正確處理保護與利用的關(guān)系，實現(xiàn)資源環(huán)境、生態(tài)體系、社會發(fā)展、人類宜居的可持續(xù)發(fā)展。全面貫徹落實科學發(fā)展觀，探索資源保護與利用協(xié)調(diào)的有效方式，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源高效保護，為全人類、全社會以及子孫后代共同享有和永續(xù)利用。在此基礎(chǔ)上，在生態(tài)承載范圍內(nèi)進行科學利用，發(fā)揮其社會、經(jīng)濟、文化效益。

4.政府主導，精品提升

堅持政府主導原則，在規(guī)劃、決策、執(zhí)行、管理等方面發(fā)揮政府的主導作用，促進權(quán)責一致、精簡統(tǒng)一、效能高效，確保管理統(tǒng)一。完善政務(wù)公開體系，促進決策透明，引導公眾參與，提升利益相關(guān)主體積極性。加強對外交流，爭取國際合作與支持，促進形成生態(tài)保護的全格局。國家公園的建設(shè)應(yīng)堅持精品戰(zhàn)略，充分體現(xiàn)代表性和獨特性，通過高標準的規(guī)劃建設(shè)，形成品牌效應(yīng)，樹立生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)利用的標桿，成為生態(tài)文明發(fā)展的典范。

（三）核心戰(zhàn)略

1.保利平衡戰(zhàn)略

國家公園的建設(shè)發(fā)展須突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護、科學保護，任何工作的開展都要服務(wù)和服從于保護這一要義。建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。堅持嚴格的生態(tài)保護理念，落實嚴格的生態(tài)保護標準，實施嚴格的生態(tài)保護措施。通過創(chuàng)新管理體制、探索多樣化保護管理模式、建立長效保護機制，統(tǒng)籌好生態(tài)保護與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，促進人與自然和諧共生。應(yīng)在高效保護的基礎(chǔ)上，整合資源力量，進行有效開發(fā)利用，但要堅決防止借機大搞旅游產(chǎn)業(yè)過度開發(fā)，避免保利失衡。在保護國家公園資源價值不受損害的前提下適度發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能來滿足當代及子孫后代的需求，貫徹落實“保利平衡”戰(zhàn)略，具有深刻意義。

2.科學創(chuàng)新戰(zhàn)略

國家公園是一個價值綜合體、矛盾綜合體、利益綜合體，涉及的歷史、藝術(shù)、科學以及審美價值，蘊含的資源保護與旅游開發(fā)、部門之間、人與自然等多重矛盾，涵蓋的眾多利益相關(guān)者十分復雜，要求進行科學的理論與實踐、多學科融合、宏微觀結(jié)合、技術(shù)與方法研究，建立科學決策體系，促進價值、矛盾、利益協(xié)調(diào)。實踐表明，我國的國家公園體系保護不科學、規(guī)劃不科學、發(fā)展不科學的問題仍然十分棘手，這也是美國等其他發(fā)達國家在國家公園建設(shè)過程中的共性問題和關(guān)注焦點，需要引起足夠重視。應(yīng)以科學研究為基礎(chǔ)，針對問題、瞄準目標，協(xié)調(diào)好頂層設(shè)計與基層實踐的關(guān)系，進行全面改革創(chuàng)新。

3.品牌發(fā)展戰(zhàn)略

我國目前的國家公園體制完善過程中有很多東西等待著建設(shè)者們?nèi)ッ枥L，應(yīng)畫出中國特色，畫出國際水準，畫出時代色彩，畫出人民智慧[15]。中國國家公園象征著國家的精神，代表著人民的利益，聯(lián)系著民族的血脈，是“美麗中國”建設(shè)不可或缺的組成部分，是整個中華民族的“生態(tài)共同體”，必須樹立牢固、持久的品牌意識。為了全面貫徹落實中共中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，習近平同志關(guān)于牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線的要求，黨中央國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的要求，依托于國家公園獨特的生態(tài)價值、良好的生態(tài)環(huán)境，一定要解放思想，大膽開拓，打造一系列高質(zhì)量的國家公園品牌，建設(shè)世界獨一無二的國家公園群。

4. 以人為本戰(zhàn)略

國家公園的建設(shè)，理應(yīng)科學處理好不同利益主體之間的關(guān)系，尤其要兼顧社區(qū)居民和其生產(chǎn)、生活利益，堅持以人為本。在保護基礎(chǔ)上，科學處理好中央政府、地方政府、原住民、服務(wù)性企業(yè)、游客等利益攸關(guān)方的關(guān)系，在公眾利益與個人利益、國家利益與地方利益以及短期利益與長期利益之間保持均衡[16]。在保護公園的生態(tài)系統(tǒng)與促進地方經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)“多贏共享”，高度重視并妥善處理好與周邊鄉(xiāng)村的關(guān)系，帶動并促進周邊實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，處理好公益性和生產(chǎn)性的矛盾，強化公益性與公民性，弱化經(jīng)濟趨利性。在基礎(chǔ)設(shè)施、公園質(zhì)量提升等方面，充分兼顧“周邊鄉(xiāng)村一體化發(fā)展”的利益訴求，構(gòu)建國家公園周邊鄉(xiāng)村生態(tài)補償機制，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)移民，謀劃好國家公園的布局與建設(shè)，真正做到以人為本。

5. 因地制宜戰(zhàn)略

與世界發(fā)達國家相比，我國在國家公園創(chuàng)建領(lǐng)域經(jīng)驗匱乏，如何因地制宜地發(fā)展，路程還很漫長。中國幅員遼闊，各區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、地域文化特色存在著較大的差異，國家公園的建設(shè)必須充分考慮以上多重因素，真正做到“因地制宜”。舉例來看，我國西部地區(qū)地廣人稀，可能較為契合美國經(jīng)驗；中東部地區(qū)人口密集，經(jīng)濟社會發(fā)展相對較為成熟，可能更切合英國模式；云南、黑龍江等已經(jīng)進行了多年的建設(shè)探索，積累了一定的發(fā)展經(jīng)驗，可以參考澳大利亞模式；對于東部旅游發(fā)展需求旺盛的地區(qū)，日本模式可能更為適合……當然，任何模式都不可能“招來即用”，需要進行大量翔實可靠的可行性研究，探索一條真正符合中國各區(qū)域發(fā)展訴求的國家公園發(fā)展之路，因地制宜地建設(shè)中國特色的國家公園體系。

6. 規(guī)劃先行戰(zhàn)略

我國國家公園能否走出一條自己的發(fā)展之路，關(guān)鍵是建立具有中國特色的國家公園規(guī)劃體系管理制度，通過規(guī)劃體系的科學性協(xié)調(diào)及對國家公園系列中各專類公園的資源保護與公園游憩活動的系統(tǒng)規(guī)劃與管理，通過規(guī)劃技術(shù)平衡和處理國家公園自然與人文景觀資源及其生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展的辯證關(guān)系[17]。國家公園發(fā)展中必須編制好三個層面的規(guī)劃，即國家層面的國家公園發(fā)展規(guī)劃、省域?qū)用娴膰夜珗@發(fā)展規(guī)劃、單體層面的國家公園發(fā)展規(guī)劃。其中，國家公園總體規(guī)劃主要用于公園資源保護與發(fā)展建設(shè)指導，是公園發(fā)展建設(shè)過程中的主要規(guī)劃指導文件；省域?qū)用娴膰夜珗@發(fā)展規(guī)劃為省內(nèi)國家公園發(fā)展戰(zhàn)略與管理規(guī)劃，重點研究省域自然和人文景觀資源類型特點及其分布狀態(tài)，制定省內(nèi)國家公園整體發(fā)展戰(zhàn)略目標及管理措施；單體層面的國家公園總發(fā)展規(guī)劃屬詳細規(guī)劃，關(guān)鍵是項目建設(shè)如何開展進行和項目功能與場所建設(shè)。