WTO現(xiàn)代化改革進展綜述

文/國家外匯管理局經(jīng)常項目管理司國際前沿分析課題組 編輯/靖立坤

面對全球經(jīng)濟的新形勢，改革雖然有助于幫助WTO跟上新時代的腳步，但如果未能全面準確地預(yù)判就倉促進行改革，可能會給全球經(jīng)濟治理體系和世界經(jīng)濟發(fā)展造成一定的阻礙。

世界貿(mào)易組織（WTO）自1995年成立以來，一直肩負著推動國際貿(mào)易發(fā)展、協(xié)調(diào)國際貿(mào)易爭端的重任。WTO框架構(gòu)建的多邊貿(mào)易體系，有效促進和保障了貿(mào)易的全球化進程。但近年來，隨著數(shù)字經(jīng)濟的迅速擴展，全球價值鏈布局發(fā)生了深刻變化，新興經(jīng)濟體崛起，而反全球化逆流和單邊主義也有所抬頭，給WTO現(xiàn)行框架下的多邊貿(mào)易體系帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。國際各方對WTO亟需改革，基本形成了共識。

WTO面臨的困境與挑戰(zhàn)

現(xiàn)有規(guī)則難以適應(yīng)外部貿(mào)易環(huán)境的新變化

貿(mào)易保護主義抬頭，多邊貿(mào)易體制受到?jīng)_擊。近年來，貿(mào)易保護主義與單邊主義抬頭趨勢明顯，逆全球化思潮再起波瀾，WTO多邊貿(mào)易體制受到了嚴重沖擊。據(jù)WTO的統(tǒng)計，2018年全球限制性貿(mào)易政策顯著增加。特朗普政府上臺后，美國不僅公開質(zhì)疑多邊規(guī)則的合理性，威脅“退出WTO”，更繞開WTO對中國等其他貿(mào)易伙伴實施各類貿(mào)易壁壘，甚至發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，成為威脅全球正常貿(mào)易秩序和世界經(jīng)濟復(fù)蘇的不穩(wěn)定因素。

數(shù)字經(jīng)濟興起，相應(yīng)的現(xiàn)代化規(guī)則有待建立。機器人、新型汽車和人工智能等新興技術(shù)發(fā)展迅猛，電子商務(wù)和服務(wù)貿(mào)易不僅成為各國新的貿(mào)易和經(jīng)濟增長點，而且導(dǎo)致消費者的行為模式發(fā)生了重大變化。但近年來，WTO在消除數(shù)字貿(mào)易壁壘方面一直裹足不前，也未將數(shù)字貿(mào)易等現(xiàn)代化技術(shù)納入監(jiān)管框架。

現(xiàn)行框架難以實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)

爭端解決機制面臨停擺危機。爭端解決機制主要通過上訴機構(gòu)對成員國間的爭議進行裁決。由于美國持續(xù)阻撓啟動新法官的甄選程序，目前上訴機構(gòu)七大法官僅剩三名，這是審理案件所需法官數(shù)量的最低要求，且其中兩位將于2019年12月任滿。如果一直懸而未決，屆時WTO將失去申訴職能。這是WTO目前面臨的最迫切的危機。

協(xié)商一致的決策程序?qū)е滦蕵O低。WTO在決策程序上采取了協(xié)商一致的方法，但眾多成員國由于利益分歧、訴求不同，在很多問題上都難以達到協(xié)商一致。這直接導(dǎo)致了WTO決策效率低下。

“一攬子協(xié)議”貿(mào)易談判機制欠缺靈活性。WTO在談判審議機制上采取了“一攬子協(xié)議”的方式，各成員國需在跨產(chǎn)業(yè)、跨協(xié)定談判中達成一致，導(dǎo)致談判進程冗長低效，無法聚焦解決最為迫切的某個領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)的問題。這也是近年來各國簽署雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)議傾向明顯的重要原因，并給WTO在經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的核心地位帶來沖擊。

貿(mào)易政策通報透明度不足。WTO貿(mào)易政策通報問題一直備受成員國，特別是發(fā)達國家的關(guān)注。歐盟等發(fā)達國家認為，部分成員國未充分履行通報義務(wù)，存在扭曲市場的大規(guī)模補貼情況以及因國有企業(yè)而導(dǎo)致的不公平競爭環(huán)境。雖然監(jiān)督WTO各項協(xié)定通報義務(wù)的委員會會定期審議各項通報和成員的總體表現(xiàn)，但由于秘書處不能對通報的質(zhì)量進行及時評估，且各成員也沒有義務(wù)對其表現(xiàn)給出解釋，致使透明度問題遲遲未能得到解決。

現(xiàn)行體制難以協(xié)調(diào)不同經(jīng)濟體發(fā)展矛盾

發(fā)達國家與發(fā)展中國家利益沖突加劇。發(fā)展中國家迅速崛起，其謀求發(fā)展的預(yù)期收益與發(fā)達國家不愿放棄既得地位的立場產(chǎn)生沖突。發(fā)展中國家的“特殊和差別待遇”原則受到了發(fā)達國家的質(zhì)疑，而在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)與貿(mào)易補貼等方面，歐美等發(fā)達國家強調(diào)要建立有效協(xié)調(diào)機制。

“發(fā)展中國家”的認定標準缺失。WTO缺乏明確的“發(fā)展中國家”的概念，其資格由成員自己認定，超過80%的成員認為自己是發(fā)展中國家。美日歐等國認為，僅以相關(guān)國家自我認定就能獲得差別待遇有失公平。

WTO改革關(guān)注的焦點與各方訴求

自成立起，WTO改革之聲就不絕于耳。在2017年7月的總理事會上，美國代表提出WTO必須關(guān)注自身體制性問題，拉開了新一輪改革的序幕。各方基本肯定了多邊貿(mào)易的重要性并對改革持支持態(tài)度，但未能給出具體方案。目前改革議程并未啟動，各方對具體改革舉措也尚未達成一致。關(guān)注的焦點如下：

（1）啟動上訴機構(gòu)法官遴選程序是改革的首要任務(wù)。正如2018年渥太華部長級聯(lián)合公報所說，上訴機構(gòu)持續(xù)空缺對整個WTO體系構(gòu)成了風險，國際各方對于爭端解決機制改革給予了極大的關(guān)注，包括我國在內(nèi)的很多國家與組織均認為，改革應(yīng)盡快解決上訴機構(gòu)法官遴選問題。歐盟提出的“概念文件”認為，首先應(yīng)維持上訴機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，增加成員數(shù)量及任期、修改審結(jié)期限、對上訴機構(gòu)成員規(guī)定過渡規(guī)則等，但美國對上述改革方案提出質(zhì)疑。近期，中歐等國多次向WTO爭端解決機構(gòu)總理事會提交改革建議，包括上訴機構(gòu)成員的獨立性、背景資質(zhì)與就業(yè)條件，以及上訴程序的期限限制等，并建議立即啟動相關(guān)流程。此外，彼得森研究所提出了三個解決方案：一是改進上訴機構(gòu)權(quán)責。世貿(mào)組織成員應(yīng)通過爭端解決委員會采取行動，在上訴機構(gòu)越界時維護其權(quán)威。對于重新任命的上訴機構(gòu)成員，應(yīng)將重點集中于外交而非法律領(lǐng)域；二是改進爭端解決程序，允許通過世貿(mào)組織仲裁提出的上訴；三是加強WTO同美國之間建設(shè)性的討論和談判。世貿(mào)組織秘書處和世貿(mào)組織成員應(yīng)加強與美國的接觸，上訴機構(gòu)應(yīng)該開始使用現(xiàn)有的短期解決方案來解決美國的程序性問題。

（2）改革并優(yōu)化談判機制是當前急需解決的問題。按之前承諾，各國貿(mào)易部長必須于2020年前完成關(guān)于漁業(yè)補貼的談判。鑒此，渥太華部長級聯(lián)合公報中強調(diào)了重振世貿(mào)組織談判職能的必要性。針對談判職能受阻的現(xiàn)狀，歐盟提出了靈活多邊主義的概念，即感興趣的成員在探討一項尚無法在多邊實現(xiàn)全面協(xié)商一致的議題時，如果在最惠國的基礎(chǔ)上使所有其他會員國都能得到該議題的好處，就應(yīng)該能夠推動該議題達成一項協(xié)議；在無法達成一致的領(lǐng)域，可探索有限多邊談判方式，同時繼續(xù)向所有成員國開放。事實上，在渥太華舉行的WTO部長級會議在沒有中美參加的情形下形成了聯(lián)合公告，可看作是通過“諸邊”促“多邊”的一種嘗試。中國則強調(diào)協(xié)商一致的決策原則，并特別提出磋商進程中要保證發(fā)展中成員共同參與。

（3）WTO改革應(yīng)符合貿(mào)易現(xiàn)代化發(fā)展趨勢。美日歐在其聯(lián)合聲明中倡導(dǎo)各成員加強對未來數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的研究。歐盟提出建立涵蓋數(shù)字貿(mào)易的規(guī)則，包括消除電子貿(mào)易的不合理壁壘、為企業(yè)帶來明確的法律規(guī)則以及為消費者提供安全的線上環(huán)境。美國亞洲協(xié)會政策研究所副主席Wendy Cutler建議，WTO應(yīng)責成高級貿(mào)易專家對貿(mào)易規(guī)則進行重構(gòu)，以符合新興技術(shù)的發(fā)展趨勢。

（4）對“特殊與差別待遇”存在較大分歧。美國對WTO三分之二成員享受無差別的“特殊與差別待遇”表示不滿。中國提出WTO應(yīng)從多層次、多角度考慮，并保證發(fā)展中成員的特殊與差別待遇。歐盟的折中方案：一是應(yīng)積極鼓勵成員“畢業(yè)”，結(jié)束特殊和差別待遇；二是除最不發(fā)達國家外，其他成員所具有的彈性由集體豁免轉(zhuǎn)為基于具體需求和證據(jù)；三是當成員要求額外的特別待遇時，需明確時間期限和適用范圍。

（5）發(fā)達國家主張?zhí)岣叱蓡T的貿(mào)易政策透明度。美國認為，通知義務(wù)旨在提高市場效率并增加財富，而缺乏透明度則損害了成員識別談判新規(guī)則機會的能力。渥太華部長級聯(lián)合公報指出，貿(mào)易政策審議機制需要改進，以確保協(xié)定的透明度和有效運作。美日歐共同發(fā)起了一項透明度和通知制度建議。歐盟主張各國應(yīng)嚴格遵守產(chǎn)業(yè)補貼通報要求，并建議加強委員會監(jiān)測，在改善激勵措施的同時，對故意且多次不遵守規(guī)定的成員加以懲罰。此外，歐盟還提出加強貿(mào)易政策審議機制，授權(quán)秘書處對成員國執(zhí)行貿(mào)易政策通知情況開展調(diào)查，以提高貿(mào)易政策審查工作的效率。

（6）技術(shù)轉(zhuǎn)讓與貿(mào)易補貼問題備受關(guān)注。發(fā)達成員對于技術(shù)轉(zhuǎn)讓和貿(mào)易補貼等貿(mào)易不公平問題高度關(guān)注。美日歐聯(lián)合聲明強調(diào)，任何國家都不應(yīng)要求或迫使外國公司向國內(nèi)公司轉(zhuǎn)讓技術(shù)；在產(chǎn)業(yè)補貼方面WTO應(yīng)制定更為嚴格的規(guī)則。歐盟認為，應(yīng)通過加強國民待遇義務(wù)和制定強有力的國內(nèi)規(guī)章制度，來確保對產(chǎn)業(yè)補貼監(jiān)管的透明性；同時，要完善對國有企業(yè)的監(jiān)管，更有效地識別阻礙貿(mào)易發(fā)展的補貼類型。中國不同意借改革之名行壟斷之實的行為，在貿(mào)易補貼問題上，強調(diào)改革應(yīng)著力減少貿(mào)易救濟措施濫用對國際貿(mào)易秩序的干擾，并關(guān)注發(fā)達成員過度農(nóng)業(yè)補貼的問題。

WTO改革對全球貿(mào)易的影響

面對全球經(jīng)濟新形勢，改革一方面有助于幫助WTO跟上新時代的腳步，但另一方面也是把“雙刃劍”：如果未能全面、準確地預(yù)判就倉促進行改革，可能會給全球經(jīng)濟治理體系和世界經(jīng)濟發(fā)展造成一定的阻礙。

有利影響。一是可以打破爭端解決機制僵局，保障成員國的權(quán)利和義務(wù)。為成員國解決國際貿(mào)易爭端，是WTO的主要功能，也是維護國際貿(mào)易秩序的重要保障。若WTO改革順利推進，將使該機制的正常運行得以持續(xù)，提升成員國對WTO的信心，確保世界貿(mào)易環(huán)境的公平與穩(wěn)定。二是可以彌補現(xiàn)有制度的不足，提振全球貿(mào)易和經(jīng)濟復(fù)蘇。運行多年的WTO一直致力于完善全球市場交易規(guī)則，促進多邊貿(mào)易談判有效進行和市場經(jīng)濟順利運行，提升貿(mào)易效率，使各國民眾普遍享受到貿(mào)易便利化帶來的福利水平提高。目前全球經(jīng)濟處于復(fù)蘇階段，WTO改革將促使貿(mào)易制度更趨合理、貿(mào)易環(huán)境更加有序，有助于各國盡快走出危機，實現(xiàn)共同發(fā)展。

不利影響。一是部分建議助長了貿(mào)易保護主義，不利于全球貿(mào)易的自由化進程。歐美成員國提出的貿(mào)易補貼議題，僅強調(diào)與發(fā)展中成員相關(guān)部分，卻選擇性地忽視發(fā)達成員對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等領(lǐng)域的過度補貼，是一種變相的貿(mào)易保護行為。這種行為雖然短期會保護本國利益，但從長遠角度來說會限制成員國對國際市場的拓展與探索，嚴重阻礙貿(mào)易自由化與全球化進程。二是部分提案助長霸權(quán)主義和歧視色彩，不利于發(fā)展中國家乃至全球的經(jīng)濟發(fā)展。比如，歐盟的提案意在使“特殊與差別待遇”失效，將發(fā)展水平不同的成員放在同一標準下競爭，使發(fā)展中成員失去經(jīng)濟發(fā)展的政策空間。又如，美日歐等國的提案中對正常的技術(shù)交流提出質(zhì)疑，意欲限制發(fā)展中成員的技術(shù)進步，固化各成員在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的位置。這些提案，一是不利于全球產(chǎn)業(yè)鏈重新布局，二是對營造開放交流環(huán)境、革新全球技術(shù)會產(chǎn)生負面作用，三是使發(fā)展中國家身處與自身實力不對等的貿(mào)易環(huán)境，最終加大發(fā)達國家與發(fā)展中國家的貧富差距。

中國應(yīng)積極應(yīng)對WTO改革

一是要積極參與爭端解決機制議題。應(yīng)與各方共同破解上訴機構(gòu)遴選僵局，推動WTO上訴機構(gòu)維持正常運轉(zhuǎn)。爭端解決機制為解決成員間的爭端提供了良好舞臺，可在一定程度上化解成員間貿(mào)易摩擦。而如果上訴機構(gòu)停擺，則意味著爭端解決機制的終結(jié)。考慮到目前緊張的貿(mào)易局勢，我國應(yīng)重點關(guān)注并持續(xù)推動這項改革。

二是要堅定維護多邊貿(mào)易的核心價值和決策機制。非歧視和開放是WTO最重要的核心價值，是WTO處理與其他成員經(jīng)貿(mào)關(guān)系的基石。在此基礎(chǔ)上形成協(xié)商一致的決策機制，能夠保障所有成員國，特別是發(fā)展中國家在平等和相互尊重的基礎(chǔ)上參與WTO的重要磋商決策。我國應(yīng)堅定遵循協(xié)商一致的原則，維護多邊貿(mào)易價值基礎(chǔ)。2018年11月18日，習近平主席在亞太經(jīng)合組織第二十六次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上的發(fā)言指出，“我們應(yīng)堅定維護以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制，旗幟鮮明抵制保護主義。世界貿(mào)易組織正在探討新一輪改革，改革的目的應(yīng)該是讓其更好發(fā)揮作用，堅持多邊貿(mào)易體制的核心價值和基本原則，而不是推倒重來。我們應(yīng)該引導(dǎo)經(jīng)濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展”。

三是要在堅持自身立場的同時爭取合作共贏的局面。在“特殊與差別待遇”議題上，從經(jīng)濟社會發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與競爭力等多角度來看，我國與發(fā)達國家仍有一定差距，如果享受特殊與差別待遇的權(quán)利被剝奪，將有損我國在國際貿(mào)易中的競爭力，也不符合貿(mào)易公平原則。面對來自發(fā)達國家的壓力，我國應(yīng)與眾多發(fā)展中國家緊密團結(jié)在一起，與發(fā)達成員進行博弈，爭取本國的合理權(quán)益，達成合作共贏的局面。

四是要在多邊貿(mào)易框架下推動其他國際組織健康有序運行。近來，美國等主要發(fā)達經(jīng)濟體的新一輪全球貿(mào)易治理互動更為密切（如TTIP、美墨加自由貿(mào)易協(xié)定等）。特別是2018年12月30日CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）正式生效，其中的多邊“零關(guān)稅”規(guī)則會對我國形成規(guī)?；馁Q(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，影響我國在亞太地區(qū)的出口貿(mào)易。我國應(yīng)關(guān)注并防范被“規(guī)則邊緣化”，并從全球合作與發(fā)展的角度出發(fā)，增強與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)互動，積極推動RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系）等多邊貿(mào)易體系的談判，密切尋求同我國立場較為一致的國家合作，充分展現(xiàn)負責任大國的擔當，進一步提升在國際經(jīng)濟合作中的積極形象，掌握全球一體化的主動權(quán)，為區(qū)域經(jīng)濟和自身增加更多的活力。

五是要持續(xù)跟進數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定?；ヂ?lián)網(wǎng)的迅速普及，使得傳統(tǒng)貿(mào)易衍生出數(shù)字貿(mào)易這一新形式，通過線上方式實現(xiàn)的跨境貨物貿(mào)易與相關(guān)服務(wù)數(shù)量劇增?！?018年世界貿(mào)易報告》指出，自2005年以來，數(shù)字化服務(wù)是全球增長最快的服務(wù)出口種類，制定數(shù)字貿(mào)易相關(guān)規(guī)則勢在必行。作為WTO組織中不可或缺的一員，我國應(yīng)主動參與到相關(guān)改革工作中去，綜合考慮所處立場并提出相應(yīng)的訴求與建議，以保證我國享有非歧視待遇，把握規(guī)則制定的話語權(quán)。這不僅有利于維護我國數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益，還將促進各國在多邊貿(mào)易框架下實現(xiàn)更深層級的貿(mào)易合作，更可以激活WTO的談判功能。

六是要將WTO改革與國內(nèi)深化改革緊密聯(lián)系起來。WTO改革涉及到各方利益，可能會持續(xù)相當長的一段時間，而現(xiàn)階段改革的具體走向尚不明晰。需認清的是，WTO改革與我國國內(nèi)的改革開放是相輔相成的，由此帶來的外部環(huán)境變化，對我國來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。WTO改革現(xiàn)有的爭議很多都是由我國近年來的高速發(fā)展所引發(fā)的，如果WTO改革能夠朝著開放普惠的方向發(fā)展，將會促進我國改革加速深化，貿(mào)易實力甚至整體國力均可躍升一個臺階。目前國內(nèi)正處于結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵階段，不僅不能中斷，還要繼續(xù)加快國內(nèi)深化改革的步伐，激發(fā)市場主體的信心，提振國內(nèi)的消費能力，降低對貿(mào)易的依存度，我們完全可以借助WTO改革的契機，加速經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，規(guī)范貿(mào)易規(guī)則，加大開放力度，保持高質(zhì)量發(fā)展，進而為推進WTO改革創(chuàng)造良好的政策環(huán)境與更具吸引力的營商環(huán)境，令我國在新一輪多邊貿(mào)易政策制定的過程中處于主動地位。