美、德工業(yè)發(fā)展規(guī)劃解讀

文/王家強 編輯/孫艷芳

作者單位：中國銀行國際金融研究所

美、歐大國同步推出雄心勃勃的工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將重構(gòu)未來國際產(chǎn)業(yè)競爭新局面。

2019年2月上旬，在中國沉浸于春節(jié)歡慶氣氛期間，德國政府召開發(fā)布會，介紹《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》；無獨有偶，美國政府同時高調(diào)推出未來工業(yè)與技術(shù)發(fā)展計劃。此前，“工業(yè)4.0”的概念已被各國廣泛熱議，我國也出臺了相關(guān)工業(yè)發(fā)展規(guī)劃。制造業(yè)強國不約而同地出臺工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將重構(gòu)未來國際產(chǎn)業(yè)競爭新局面。對此，我國應(yīng)高度關(guān)注其發(fā)展動態(tài)，審視新的規(guī)劃方向。

美、德兩國爭相出臺工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的背景

此次由美、歐大國同步推出雄心勃勃的工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有其重要而復(fù)雜的背景。

首先，是金融危機的沖擊及中國制造業(yè)崛起的示范效應(yīng)的影響?，F(xiàn)代工業(yè)將信息網(wǎng)絡(luò)、先進材料和工藝以及現(xiàn)代管理等新成果，廣泛地應(yīng)用于產(chǎn)品研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造、營銷管理、售后服務(wù)全過程，保障了社會發(fā)展的物質(zhì)供應(yīng)，同時還具有技術(shù)先進、知識密集、附加值高、成長性好、帶動性強等特征，是一國綜合國力和核心競爭力的重要體現(xiàn)。我國將制造業(yè)定位為“立國之本、興國之器、強國之基”，足見其核心戰(zhàn)略意義。2008—2009年爆發(fā)的全球金融危機，對實體經(jīng)濟過于虛擬化、服務(wù)化的發(fā)展模式進行了一次全面洗禮，危機后具有更強經(jīng)濟韌性的經(jīng)濟體，都在制造業(yè)發(fā)展上表現(xiàn)突出,如中國、美國、德國、日本與韓國等。特別是中國，逆勢崛起，一舉成為世界第一制造業(yè)大國。相較而言，一些金融業(yè)、房地產(chǎn)和其他服務(wù)業(yè)較為發(fā)達的國家，其經(jīng)濟受到了嚴峻的挑戰(zhàn)，以南歐國家、英國等為典型。正是基于制造業(yè)的重要性，發(fā)達國家掀起了“再工業(yè)化”浪潮，紛紛出臺工業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

其次，美、歐等國家開始修正其自由市場經(jīng)濟理念。過去西方國家一直將自由市場經(jīng)濟奉為圭臬。例如德國的“萊茵模式”，其邏輯是，自由競爭促進全社會的繁榮，政府主要職能是調(diào)節(jié)經(jīng)濟增長與社會福利的關(guān)系，構(gòu)建良好的社會福利體系，平衡公平與效率。正是這種根深蒂固的觀念差異，美歐國家至今還不時指責(zé)別國政府對市場的干預(yù)。美德工業(yè)計劃出臺，無疑表明，西方國家在開始對自由競爭理念進行修正。美國的工業(yè)計劃表示，為確保美國主導(dǎo)未來工業(yè)的發(fā)展，迫切需要立法推動新的重要基礎(chǔ)設(shè)施投資，包括對未來尖端行業(yè)的投資。這不是選擇，而是必須！在“美國優(yōu)先”的導(dǎo)向下，特朗普已將政府與市場捆綁起來，以求在國際競爭中保持優(yōu)勢。德國則強調(diào)，在全球化日益推進、創(chuàng)新過程大大加速、其他國家擴張性與保護主義驅(qū)動的經(jīng)濟政策疊加的背景下，一國企業(yè)各自做出的商業(yè)決策總和，不能阻止經(jīng)濟實力的轉(zhuǎn)移，因此，激活和推進保護性工業(yè)政策，有其存在的正當(dāng)理由，需要為此進行必要而合理的國家干預(yù)，以保護本國經(jīng)濟和國民權(quán)益。

最后，科技變革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展一日千里，國際競爭日趨激烈。過去，美國在基礎(chǔ)研究、尖端技術(shù)方面處于主導(dǎo)，德國、日本等在應(yīng)用制造技術(shù)上領(lǐng)先，由此掌控了世界發(fā)展格局，并獲取了巨額經(jīng)濟利益。隨著新興市場國家的崛起，發(fā)達國家對核心技術(shù)的壟斷優(yōu)勢正在削弱，焦慮感和緊迫感逐漸增強。最近美國試圖通過貿(mào)易戰(zhàn)、科技禁運、游說盟友等，不計手段地打壓中國高科技公司和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，目的就是要保住自己的競爭優(yōu)勢。而通過強有力的工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，強化政府角色定位，無疑會成為發(fā)達國家為達到這一目的的新選擇。德國在戰(zhàn)略草案中專門將美國、日本和中國作為典型進行了對比，指出了德國所面臨的相應(yīng)競爭挑戰(zhàn)：美國奧巴馬政府為人工智能、數(shù)字化、自動駕駛和生物技術(shù)的研發(fā)提供了廣泛支持，特朗普政府則努力通過“美國優(yōu)先”政策振興和保護鋼鐵、鋁、汽車工業(yè)和農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)部門；日本在包括人工智能、聯(lián)網(wǎng)機器和機器人技術(shù)以及汽車工業(yè)上擁有優(yōu)勢，軟銀集團為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)立了投資基金支持；中國啟動了“中國制造2025”，加強包括信息技術(shù)、高端機器人、航空航天、海洋產(chǎn)業(yè)、電動汽車、交通與鐵路、生物制藥和醫(yī)療技術(shù)等十個關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投入，尋求在2030年之前成為人工智能領(lǐng)域的世界領(lǐng)先者，并通過“一帶一路”確保銷售市場和物流的安全。

美、德兩國工業(yè)規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)與核心產(chǎn)業(yè)

在內(nèi)容上，德國《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》草案提出了戰(zhàn)略目標(biāo)，分析了現(xiàn)狀挑戰(zhàn)，明確了監(jiān)管政策原則，具體規(guī)劃內(nèi)容還有待討論和確立；美國的工業(yè)計劃圈定了四大關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，提出了下一步三大舉措，各有側(cè)重，各顯特色。

戰(zhàn)略目標(biāo)層面比較。德國提出，要與歐洲的工業(yè)利益相關(guān)者一道，努力確保或重奪相關(guān)領(lǐng)域在國內(nèi)、歐洲乃至全球的經(jīng)濟技術(shù)實力、競爭力和工業(yè)領(lǐng)先地位；到2030年，逐步將工業(yè)增加值在德國和歐盟GDP中所占的比重分別擴大到25%和20%；要長期致力推動社會市場經(jīng)濟的發(fā)展，系統(tǒng)地保護德國的經(jīng)濟利益，給全球帶來更大的市場、更繁榮的經(jīng)濟。美國的戰(zhàn)略目標(biāo)很明確，就是要強化對未來前沿產(chǎn)業(yè)的投資，確保美國一直以來對新興技術(shù)和工業(yè)發(fā)展的全球主導(dǎo)地位。

核心技術(shù)層面比較。德國認為,只有擁有并掌握新技術(shù)，才能始終在競爭中保持有利地位，并提出以下幾項關(guān)鍵突破性創(chuàng)新：一是數(shù)字化，尤其是人工智能運用。這將是蒸汽機發(fā)明以來最大的突破性創(chuàng)新。德國在該領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究仍很強，但實際運用已經(jīng)明顯落后。二是機器與互聯(lián)網(wǎng)融合。這是極其重要的突破性技術(shù)，誰將主導(dǎo)未來還不清楚，變化正在開始。三是未來可能取得突破的技術(shù)，包括納米技術(shù)、生物技術(shù)、新材料和輕量級建筑技術(shù)，以及量子計算的發(fā)展。美國的工業(yè)計劃明確提出專注于四項關(guān)鍵技術(shù)：（1）人工智能，該領(lǐng)域創(chuàng)新正在迅速改變美國人的生活和商業(yè)狀況，已被美國許多重要戰(zhàn)略規(guī)劃列為優(yōu)先事項，未來要通過政府工作，確保美國在該領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，保護美國工人應(yīng)對就業(yè)挑戰(zhàn)。（2）先進制造業(yè)技術(shù)，通過提高生產(chǎn)力、生產(chǎn)優(yōu)勢產(chǎn)品，形成全新產(chǎn)業(yè)，使美國經(jīng)濟持續(xù)改善。美國已公布先進制造業(yè)戰(zhàn)略計劃，確保有彈性的供應(yīng)鏈、強大的制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)。（3）量子信息科學(xué)。計算機可以處理新的工作負載，解決更困難的挑戰(zhàn)。比如為智能手機提供動力的半導(dǎo)體，實現(xiàn)導(dǎo)航的GPS設(shè)備等。美國已發(fā)布《量子信息科學(xué)國家戰(zhàn)略概述》，指導(dǎo)量子信息系統(tǒng)行動。（4）5G技術(shù)。高速、高容量網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)和部署將促進創(chuàng)新，發(fā)展尖端技術(shù)，使美國人享受互聯(lián)互通的好處。要開放聯(lián)邦政府土地和商用設(shè)施，簡化通信基礎(chǔ)設(shè)施許可程序，改善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)層面比較。德國認為目前的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)包括十個：鋼鐵銅及鋁工業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、設(shè)備和機械制造、汽車產(chǎn)業(yè)、光學(xué)產(chǎn)業(yè)、醫(yī)學(xué)儀器產(chǎn)業(yè)、環(huán)保技術(shù)產(chǎn)業(yè)、國防工業(yè)、航空航天工業(yè)、增材制造（3D打?。┑?。但這些行業(yè)正在面臨新技術(shù)、監(jiān)管政策和主要國家追趕的挑戰(zhàn)，未來需要通過關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新和政策調(diào)整，確保這些行業(yè)的競爭優(yōu)勢地位。在美國的先進制造業(yè)戰(zhàn)略中，將對智能制造和數(shù)字制造系統(tǒng)、先進工業(yè)機器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半導(dǎo)體、混合電子、光電子、高級紡織品、生物制造、食品和農(nóng)業(yè)制造等關(guān)鍵領(lǐng)域進行重點支持，以確保持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新，引領(lǐng)世界制造業(yè)的發(fā)展潮流。

政府政策、財金及其他支持措施

德國的工業(yè)戰(zhàn)略草案未集中論述配套措施，但字里行間強調(diào)要更加積極地發(fā)揮政府作用，提升企業(yè)在國際市場的競爭力。

一是鼓勵并購擴大規(guī)模。一些領(lǐng)域的企業(yè)規(guī)模對于成功至關(guān)重要，因此要調(diào)整反壟斷法和競爭法，方便本國產(chǎn)業(yè)巨頭進行并購重組，以便打造德國和歐洲的旗艦企業(yè)，讓其有能力與全球競爭者抗衡。同時，倡議成立國家公共股權(quán)基金，必要時對掌握關(guān)鍵技術(shù)的企業(yè)進行國有化，避免被歐盟之外的投資者收購。

二是改革政策降低成本。在政治層面反思和改進企業(yè)競爭條件，例如對由于環(huán)境與氣候保護、能源轉(zhuǎn)型和社會政策等原因，導(dǎo)致的企業(yè)成本提高、競爭力受損，政府應(yīng)提供補償，包括降低電力與能源價格，以及企業(yè)稅收水平和社會保障貢獻率（必須永久保持在40%以下）等。對一些具有突破性影響的創(chuàng)新領(lǐng)域，可進行限時補貼。鑒于一些中小企業(yè)擁有技術(shù)專長，或高度專業(yè)化的產(chǎn)品與應(yīng)用，需要強化個性化的優(yōu)惠與扶持。

三是金融支持增強實力。工業(yè)企業(yè)需要大量的資金，才能成功參與國際競爭或提供特定的產(chǎn)品與服務(wù)，這需要政府組建財團提供援助。在國際金融和銀行業(yè)務(wù)等領(lǐng)域，要有和其他大國競爭對手水平相當(dāng)?shù)拇筱y行和強大參與者，并特別提到擁有悠久歷史的德意志銀行。

四是國際協(xié)調(diào)，維護利益。德國和歐洲必須比以往更積極地抵制他國不正當(dāng)競爭，對傾銷和濫用壟斷的行為采取更有效的措施；迅速制定和實施相應(yīng)的歐盟工業(yè)戰(zhàn)略。倡導(dǎo)其余成員國就各自工業(yè)政策展開深入對話。從最新進展看，2月19日法國和德國已就歐洲產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)合計劃達成一致：要推動歐洲對科技行業(yè)進行投資，并在人工智能等方面成為世界領(lǐng)先者；要支持本土企業(yè)與外國展開競爭，保護關(guān)鍵技術(shù)不被海外收購；加大創(chuàng)新技術(shù)投資，改革歐盟競爭規(guī)則。

美國工業(yè)計劃提出了三項措施：一是對基礎(chǔ)設(shè)施和美國人民投資；二是借助美國獨特的研發(fā)生態(tài)系統(tǒng)的力量，包括聯(lián)邦政府、私營企業(yè)、大專院校、研究機構(gòu)和科學(xué)慈善機構(gòu)等；三是給研發(fā)生態(tài)系統(tǒng)更多授權(quán)。美國近年發(fā)布的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略文件中，都有完善的配套政策支持，從基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)、區(qū)域發(fā)展、知識產(chǎn)權(quán)保護、監(jiān)管等方面入手，多管齊下。例如《先進制造業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃》從影響創(chuàng)新和競爭力的八大因素出發(fā)，將“技術(shù)、勞動力、供應(yīng)鏈”三方面作為保障領(lǐng)導(dǎo)地位的核心要素。技術(shù)方面包括：抓住智能制造系統(tǒng)的未來，開發(fā)世界領(lǐng)先的材料和加工技術(shù)，通過國內(nèi)生產(chǎn)制造醫(yī)療產(chǎn)品，保持電子設(shè)計和制造的領(lǐng)先地位、增加糧食和農(nóng)業(yè)制造業(yè)機會等。勞動力方面包括：吸引和發(fā)展未來制造業(yè)勞動力、更新和拓展職業(yè)技術(shù)教育途徑、推動學(xué)徒制使其獲得業(yè)界認可的資質(zhì)、將技能工人與行業(yè)需求相匹配。供應(yīng)鏈方面包括：提高中小企業(yè)在先進制造業(yè)中的地位、鼓勵制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、加強國防制造業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、加強農(nóng)村先進制造業(yè)建設(shè)。

美、德工業(yè)發(fā)展規(guī)劃對我國的政策啟示

德國和美國兩個制造業(yè)大國發(fā)布工業(yè)發(fā)展計劃，對中國工業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及未來方向有著強烈的警示與借鑒意義。

第一，保持戰(zhàn)略定力，提升我國制造業(yè)規(guī)劃與實施水平。制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，利用集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，充分發(fā)揮政府和市場的作用，這是推動我國制造業(yè)從小到大、從弱到強的重要經(jīng)驗。西方國家已經(jīng)認識到單靠市場力量的不足，雖一方面口口聲聲借捍衛(wèi)市場經(jīng)濟對而中國工業(yè)發(fā)展規(guī)劃橫加指責(zé)；另一方面卻開始借鑒我國的成功模式，加大對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重視力度。對此，我們要有清醒的認識，堅持制度自信與戰(zhàn)略定力，繼續(xù)高度重視規(guī)劃與發(fā)展先進制造業(yè)。要從國家層面加強統(tǒng)籌謀劃，滾動制定先進制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷提升戰(zhàn)略規(guī)劃的水平，保持發(fā)展戰(zhàn)略的連續(xù)性、穩(wěn)定性；要繼續(xù)強化國際對標(biāo)，評估美、德等大國工業(yè)發(fā)展規(guī)劃帶來的競爭形勢變化，持續(xù)建設(shè)長效機制，推進制造業(yè)強國戰(zhàn)略。

第二，著力突破關(guān)鍵核心技術(shù)，提高工業(yè)發(fā)展的自主性。在傳統(tǒng)技術(shù)優(yōu)勢之外，美國和德國的工業(yè)發(fā)展規(guī)劃都在突出關(guān)鍵核心技術(shù)的競爭，包括人工智能、5G技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、量子科技以及其他各種制造業(yè)先進技術(shù)。盡管我國在人工智能、5G技術(shù)、高鐵制造等一些領(lǐng)域擁有一定的領(lǐng)先優(yōu)勢，但應(yīng)充分認識到，整體工業(yè)技術(shù)與發(fā)達國家依然存在巨大的差距。未來要進一步強化創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，制定技術(shù)創(chuàng)新路線圖，合理配置和集成科技創(chuàng)新資源，提高技術(shù)創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化效率；要完善科技、產(chǎn)業(yè)與金融有效結(jié)合的創(chuàng)新機制，促進基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展；要加快重大技術(shù)的突破、標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定，加強重點產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的保護和專利布局，提升工業(yè)技術(shù)的自主性，保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第三，強化配套支持保障，特別是人才資源和財政金融資源。要深化改革，使市場在資源配置中起決定性作用，全面釋放企業(yè)發(fā)展活力；同時，減少行政審批，真正建立起以企業(yè)為主體的投融資體系。全面實施負面清單制度，建立透明而公正的市場準(zhǔn)入制度，讓創(chuàng)新型企業(yè)脫穎而出。要更好地發(fā)揮政府作用，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情和企業(yè)的創(chuàng)造活力。特別要重視人力資本和金融資本這兩個工業(yè)發(fā)展的重要基石：（1）人才方面，要建立企業(yè)、高校、科研院所相互融合的“產(chǎn)學(xué)研”一體化模式，培養(yǎng)創(chuàng)新人才、技術(shù)人才和管理人才，重視職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，大力培養(yǎng)掌握先進制造業(yè)技術(shù)技能的勞動者。（2）在財政與金融支持方面，要不斷創(chuàng)新投融資模式，鼓勵社會資本以股權(quán)、債權(quán)等各種形式投資于制造業(yè)，拓寬融資渠道；要大力提升對民營企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的資金支持，特別是對技術(shù)研發(fā)和初創(chuàng)高科技企業(yè)的支持；要疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，努力改變“融資難、融資貴”的現(xiàn)狀；要充分利用國家產(chǎn)業(yè)投資基金等資本平臺，支持重大工程的實施、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；要進一步推出降費減稅、股權(quán)激勵、科研獎勵等綜合舉措，提升全社會投身創(chuàng)新與發(fā)展的動力。