南陽市PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及路徑探究

摘 要：PPP模式在我國經(jīng)過6年多的大力發(fā)展，已經(jīng)成為化解地方債務、保障地方經(jīng)濟增長、提供基礎建設的重要手段，但在其飛速發(fā)展的同時也凸顯出一些問題。2019年3月，財政部印發(fā)了《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，旨在推動PPP回歸本源規(guī)范發(fā)展。在國家持續(xù)加大對PPP項目的規(guī)范化監(jiān)管的背景下，筆者對南陽市PPP的發(fā)展現(xiàn)狀進行淺析，以期提出改善當?shù)豍PP孕育環(huán)境，規(guī)范PPP發(fā)展的建議。

關鍵詞：南陽市PPP;現(xiàn)狀;問題

一、PPP項目概況

截至2019年10月底，南陽市共有入庫項目79個，總投資額888.42億元。其中管理庫項目52個，總投資額為601.38億元，儲備清單項目27個，總投資額為287.04億元。管理庫項目數(shù)量占總量比例約66%，見圖1。管理庫項目數(shù)量約占全省管理庫項目的7.72%。

圖1? PPP項目概況

（一）項目地區(qū)分布情況

目前全市PPP項目涉及6個市直單位，15個縣（區(qū)）。從項目數(shù)量來看，新野縣、市本級、鎮(zhèn)平縣、桐柏縣、西峽縣、方城縣居前6名，分別為12個、10個、9個、9個、6個、6個，占入庫項目總數(shù)的63.65%;按投資額排序，市本級、示范區(qū)、南召縣、鎮(zhèn)平縣、新野縣居前五位，分別為260.15億元、93.54億元、62.92億元、62.29億元、61.79億元，占投資總額的61.37%。

（二）項目行業(yè)分布情況

財政部PPP中心項目庫中將PPP項目行業(yè)劃分為能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護等19類。從南陽市的情況來看，涉及了14個領域，其中市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、交通運輸、其他、教育項目數(shù)占前5名，分別為18個、17個、10個、10個、6個合計61個，占入庫項目總數(shù)的77.21%，見圖1-2-1;交通運輸、林業(yè)、市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、其他居投資額前5名，分別為246.33億元、145.39億元、101.38億元、97.85億元、95.41億元合計686.36億元，占項目總投資額的77.26%。

（三）項目回報機制統(tǒng)計情況

使用者付費項目6個，投資額188.50億元，分別占項目總數(shù)和總投資額的7.59%、21.21%;政府付費37個，投資額227.82億元，分別占項目總數(shù)和總投資額的46.83%、25.64%;可行性缺口補助36個，投資額472.1億元，分別占項目總數(shù)和總投資額的45.56%、53.14%。

（四）項目落地情況

目前，已落地項目46個，投資額608.35億元，落地率58.22%，覆蓋15個縣（區(qū)）13個領域。其中市直、新野縣各6個，分別占落地項目總數(shù)的13.04%，居全市首位。鎮(zhèn)平縣、桐柏縣5個并列第三;市直、示范區(qū)、宛城區(qū)位居已落地項目投資額前三，分別為270.68億元、93.54億元、40.69億元。

（五）財承情況

2018年南陽市生產(chǎn)總值3566.77億元，位居省內(nèi)第3位;GDP增速6.62%，居全省第11位;以2017年末常住人口1005萬人計，人均GDP為35490元，居全省第15位。

目前市本級已批復10個PPP項目，各年度PPP最大一般公共預算支出責任占一般公共預算的10%以下，其中最高比為2021年9.4%，其后呈逐年遞減態(tài)勢。

二、現(xiàn)狀分析

從數(shù)據(jù)中我們不難看出：

（一）南陽市PPP項目地區(qū)分布不均衡。

市本級投資額遠超各縣（區(qū)），占到全市總投資額的30.5%，各縣（區(qū)）總量及單個項目投資額規(guī)模均較小，反映出縣（區(qū)）由于經(jīng)濟體量小，優(yōu)質(zhì)資源缺乏，對社會資本方吸引力較弱。

（二）行業(yè)分布中可見基礎設施需求較大。

同時生態(tài)建設和環(huán)境保護、林業(yè)等防止污染與綠色低碳項目（公共交通、供排水、生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游等）表現(xiàn)突出，消費領域基本公共服務項目（文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老、教育等6個領域）則表現(xiàn)不佳。這與城市基礎設施薄弱，地方財政支出及債務壓力較大有一定關系，也表現(xiàn)出明顯的政府導向及環(huán)境型城市定位。

（三）回報機制偏好明顯。

可行性缺口補貼與政府付費項目數(shù)量遠超使用者付費項目數(shù)。一方面項目發(fā)起方多為政府部門，表現(xiàn)出政府對PPP項目的需求大、參與度高，另一方面反映出社會資本方投資并不活躍，項目收益對化解地方債務作用有限。

（四）項目落地率偏低。

南陽市PPP項目落地率低于全國落地率63.8%，呈現(xiàn)數(shù)量多、落地率低的特征。造成這種現(xiàn)象有多方面原因，一方面在政府層面存在項目設計不夠科學，項目收益率和合作模式對社會資本吸引力有限;項目運作過程中涉及多個部門，實際操作過程煩瑣，效率較低;相關法律法規(guī)并不完善，環(huán)境孕育不完全。另一方面社會資本方大多重建設、輕運營，其內(nèi)在動力是希望賺取短期施工利潤以最快速度回收投資，少參與或不參與后期運營;同時，缺乏有較強融資能力和綜合運營能力的社會資本方。

（五）財承空間壓力較大。

從全省來看，南陽市經(jīng)濟體量排名較前，但由于落后的產(chǎn)業(yè)構架及要素稟賦的制約，稅源單一，財政收入有限，財政支出總體規(guī)模不大，致使PPP項目支出空間有限，難以滿足基礎設施的快速增長需求，可實施PPP項目不多。

三、推進南陽市PPP發(fā)展的建議

（一）轉變思想提高認識。

一是要充分認識到PPP模式作為公共服務領域的補充手段并不能替代政府在公共服務領域的全部支出，僅靠PPP無法滿足公共服務領域的供給;二是要認識到PPP的重要功能之一即是引進社會資本方在相關領域的豐富經(jīng)驗和新技術，從而有效提高供給效率。只有充分認識到PPP模式在提高公共服務供給質(zhì)效、促進經(jīng)濟結構轉型方面的重要作用，政府才能更有效的進行資源配置，改變“重融資，輕管理”的理念，主動改變職能，建立科學的政企關系，打造出優(yōu)質(zhì)項目。

（二）培育專業(yè)團隊。

隨著PPP的快速發(fā)展，專業(yè)人才缺失問題也較為突出。PPP項目全生命周期涉及到財務、法律、金融、管理、工程、項目運作等多領域，要求項目參與者具備較高的專業(yè)和實戰(zhàn)素養(yǎng)。建議一方面通過培訓、交流等方式加強已從業(yè)人員的業(yè)務素養(yǎng)，另一方面加強與本地高校的聯(lián)系，鼓勵相關研究、增設相關課程，強化學習研討，打造一支業(yè)務強、規(guī)則明、政策懂的專業(yè)團隊。

（三）完善績效考評機制。

隨著落地項目的增加以及項目進程的推進，績效考評機制的作用將更加凸顯。完善、合理的績效考評與獎懲機制能夠極大的減少項目建設中后期以及運營過程中可能出現(xiàn)的矛盾，更好的保障政府及社會資本方雙方的利益訴求。合理的績效考評機制必須具有前瞻性和長效性，能夠最大程度的貼合項目的全生命周期。同時，也必須具備漸進性和動態(tài)性來適應項目推進過程中可能出現(xiàn)的無法預見的問題。這就要求考核指標要與項目目標關聯(lián)性強、考核機制明確界定責任邊界，以及留有重新談判的余地，以保證績效評價的合理性。

（四）建立有效的風險防范體系。

PPP項目運行過程中的每個環(huán)節(jié)都面臨諸多風險，如何合理分擔風險、有效規(guī)避風險，建立風險防范體系是項目成功運作的重要一環(huán)。項目中的風險分擔一般要遵循公平、動態(tài)、風險上限、權責對等等原則，即項目參與方享有均等的風險分擔機會，風險防范應對要貫穿項目全生命周期，風險分擔雙方不應承擔超過其能力范圍的風險，同時承擔風險較大的一方應獲得與其風險相應的收益。在這些原則基礎上建立合理的風險防范體系才能保障政府、社會資本方雙方利益，一方面消除政府“兜底”行為化解政府債務，另一方面增強社會資本方的信心，減少利益沖突，以期對項目有恰當?shù)氖找骖A期。

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作者簡介：鄭丕甲（1988-），女，漢族，河南平頂山人，南陽市政府與社會資本合作辦公室科員。