影響水利工程質(zhì)量監(jiān)管的因素及其解決措施分析

王超 梁敏行

摘? 要：水利部于1997年8月25日發(fā)布《水利工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》，該規(guī)定共分為總則、機構(gòu)與人員、機構(gòu)職責(zé)、質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量檢測、工程質(zhì)量監(jiān)督費、獎懲、附則等八章計38條以及與之配套使用的文件《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》。根據(jù)《水利工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》，在我國境內(nèi)新建、擴建、改建、加固各類水利水電工程和城鎮(zhèn)供水、灘涂圍墾等工程及其技術(shù)改造，包括配套與附屬工程，均必須由水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督。工程建設(shè)、監(jiān)理、設(shè)計和施工單位在工程建設(shè)階段，必須接受質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。文章從施工階段水利工程質(zhì)量監(jiān)督內(nèi)容、職責(zé)劃分、監(jiān)督過程、監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督程序、影響因素、改進策略等方面作詳細分析。

關(guān)鍵詞：水利工程;質(zhì)量監(jiān)督;影響因素;解決措施

中圖分類號：TV512? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：2095-2945（2019）33-0113-03

Abstract： The Ministry of Water Resources issued the Regulations on Quality Supervision of Water Conservancy Projects on August 25， 1997. The provisions are divided into 38 articles in eight chapters， such as general rules， institutions and personnel， institutional responsibilities， quality supervision， quality inspection， project quality supervision fees， rewards and punishments， supplementary provisions， etc.， as well as the supporting documents Regulations on Quality Supervision of Water Conservancy Projects. According to the Regulations on Quality Supervision of Water Conservancy Projects， the construction， expansion， reconstruction and reinforcement of all kinds of water conservancy and hydropower projects， urban water supply， tidal flat reclamation and other projects and their technical transformation， including supporting and ancillary projects， they must be supervised by the quality supervision body of water conservancy projects. The project construction， supervision， design and construction units must be subject to the supervision of the quality supervision organization at the stage of project construction. This paper makes a detailed analysis from the aspects of quality supervision content， responsibility division， supervision process， supervision basis， supervision procedure， influencing factors and improvement strategy of water conservancy project in the construction stage.?Keywords： water conservancy project; quality supervision; influencing factors; solving measures

為了確保建設(shè)工程質(zhì)量，保障公共安全和人民財產(chǎn)安全，政府必須加強對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。因此，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定，國家實現(xiàn)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度。國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建設(shè)工程質(zhì)量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院鐵路、交通、水利等有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負責(zé)對全國的有關(guān)專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。

1 施工階段水利工程質(zhì)量監(jiān)督部門的職責(zé)劃分、監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督過程

1.1 施工階段水利工程質(zhì)量監(jiān)督部門的監(jiān)督內(nèi)容及職責(zé)劃分

《水利工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》規(guī)定了水利工程質(zhì)量監(jiān)督的內(nèi)容與各個監(jiān)督管理部門的職責(zé)劃分。

（1）水利工程質(zhì)量監(jiān)督內(nèi)容

包括建設(shè)單位執(zhí)行法律法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準的情況;抽查與工程主體結(jié)構(gòu)安全性能和使用功能直接相關(guān)工程實體的質(zhì)量;抽查水利工程項目責(zé)任主體和質(zhì)量檢測單位的有關(guān)行為;檢查項目所用的建筑材料及構(gòu)配件;對竣工過程進行監(jiān)督等。

（2）水利工程質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)劃分

我國建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理統(tǒng)一由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門實施統(tǒng)一管理。國家交通部門、水利部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工負責(zé)相應(yīng)的專業(yè)建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督管理。各部門質(zhì)量監(jiān)督具體職責(zé)如下：

縣級以上地方政府建設(shè)行政主管部門對該行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程質(zhì)量進行統(tǒng)一管理;縣級以上的交通、水利部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對該行政區(qū)內(nèi)的專業(yè)建設(shè)工程進行質(zhì)量監(jiān)督管理。

對于國家直接出資修建的重大水利工程建設(shè)項目，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，組織稽查特派人員進行重大水利工程項目的質(zhì)量監(jiān)督管理。

對于國家重大技術(shù)改造水利工程項目的質(zhì)量監(jiān)督管理，則由國務(wù)院經(jīng)濟貿(mào)易主管部門負責(zé)執(zhí)行。

1.2 水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督過程

（1）施工前

施工前的水利工程質(zhì)量管理屬于“事前預(yù)防”管理，要求建設(shè)項目法人代表需要向省、市、區(qū)（縣）級主管部門或者水行政部門提供水利工程項目建設(shè)審批文件，水利工程建設(shè)項目法人與監(jiān)理，設(shè)計及施工單位共同簽訂的項目合同副本，水利工程建設(shè)項目概況、施工預(yù)案、設(shè)計施工圖紙、建設(shè)項目預(yù)算等。主管部門質(zhì)檢人員會對相關(guān)材料進行審核，經(jīng)確認無誤后，才能夠辦理相應(yīng)的工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，并簽訂《水利工程質(zhì)量監(jiān)督書》，這標志著水利工程建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督管理的開始。質(zhì)量監(jiān)督主管部門還會根據(jù)所建水利工程項目的規(guī)模大小設(shè)立相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)督項目站，質(zhì)量監(jiān)督項目站一般由3人及以上的質(zhì)檢人員組成，常駐于施工工地現(xiàn)場，持“水利工程質(zhì)量監(jiān)督員證”上崗，對整個在建的水利工程項目負責(zé)。

（2）施工階段

水利工程建筑項目開始動工后到主體工程施工前的這一階段，工程質(zhì)量管理的工作內(nèi)容主要圍繞項目法人申報的水利工程項目劃分展開進行。水利工程項目劃分也叫做水利工程質(zhì)量評定項目劃分，它是由項目法人和施工單位共同研究確立的項目劃分方案，將水利工程劃分為單位工程和分部工程兩大部分，并確立相應(yīng)的單元工程劃分原則。水利工程項目劃分由在建項目的法人代表提交給駐施工現(xiàn)場的質(zhì)量監(jiān)督項目站，質(zhì)量監(jiān)督項目站則根據(jù)《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》中項目法人提交的工程劃分內(nèi)容進行評定，經(jīng)評定確認后，再報送給上級監(jiān)督站批復(fù)。在主體工程施工初期，建造項目質(zhì)量管理的重點內(nèi)容是對項目法人申報的建筑主體外觀質(zhì)量進行評定，評定的參考依據(jù)包括國家部門已經(jīng)頒布的施工技術(shù)標準、所建項目的使用要求、已驗收的類似建筑項目的評判標準等，審核評定完成后要如實填寫相應(yīng)的“單位工程外觀質(zhì)量評定表”。主體工程施工階段，項目質(zhì)量管理的主要內(nèi)容是項目法人和監(jiān)理單位的質(zhì)量管控體系、施工單位的質(zhì)量保證體系以及設(shè)計單位的現(xiàn)場服務(wù)體系。質(zhì)量管理的方式可以采取巡查與抽查相結(jié)合。

（3）驗收階段

水利工程項目驗收階段重點關(guān)注項目建造質(zhì)量是否符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范以及判別建筑成品與最初申報的設(shè)計內(nèi)容之間的差別，直接決定了所建水利工程項目能否成功交付使用。根據(jù)《水利工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》，水利工程建設(shè)項目的驗收可以分為政府驗收和法人驗收兩種類型。政府驗收的支出單位是地方人民政府、水行政部門，驗收的內(nèi)容有專項驗收、階段驗收、竣工驗收。法人驗收則是由水利工程建設(shè)項目的法人組織發(fā)起的。一般來說，水利工程項目的驗收先經(jīng)過法人驗收，經(jīng)確認無誤后，再由項目法人申報上級主管部門進行驗收。

2 水利工程質(zhì)量監(jiān)督的管理依據(jù)和程序

2.1 水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理依據(jù)

我國水利工程質(zhì)量管理依據(jù)大體上可以分為三個層級。第一層級為國家及政府機構(gòu)頒布推行的法律法規(guī)，包括《建筑法》、《水法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理辦法》、《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》、《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》等。第二層級為地方規(guī)定，大都是各省水利廳、各地級市水利局結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況頒布的實施細則。第三層級為水利行業(yè)規(guī)范和質(zhì)量管理標準。

2.2 水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理實施程序水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理實施程序大體上包括以下六個環(huán)節(jié)：

（1）受理建設(shè)單位辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)

施工前，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)接受建設(shè)單位的申報手續(xù)，同時審查提供的文件，合格后簽發(fā)質(zhì)量監(jiān)督文件。建設(shè)單位憑審查通過的監(jiān)督文件，向地方行政主管部門申領(lǐng)施工許可證。

（2）制定和實施計劃

制定和實施質(zhì)量監(jiān)督計劃要依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范與標準;劃定質(zhì)檢階段的內(nèi)容、范圍和重點;實施的具體方法和步驟。

（3）抽查抽測工程實體和施工行為質(zhì)量

一是委托具有法定資質(zhì)的檢測單位對施工現(xiàn)場所用的建材、器械設(shè)備、工程實體進行監(jiān)督抽樣檢測;二是對工程質(zhì)量責(zé)任主體和質(zhì)量檢測單位的質(zhì)檢行為進行檢查。

（4）竣工驗收質(zhì)量管理

監(jiān)督竣工驗收階段的組織形式和程序是否符合相關(guān)的施工規(guī)定;復(fù)查建筑單位對已發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題的整改情況。

（5）形成質(zhì)量監(jiān)督報告

質(zhì)量監(jiān)督報告的內(nèi)容包括：項目概況;參見各方質(zhì)量行為檢查狀況;實體質(zhì)量抽查狀況;整改情況;驗收情況;項目節(jié)能和環(huán)保評價;質(zhì)量缺陷處理意見。

（6）建立監(jiān)督檔案

要求及時歸檔、文字材料記錄齊全，經(jīng)監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)人簽字后歸檔，按照規(guī)定的年限保存好。

3 水利工程質(zhì)量管理主要影響因素

3.1 項目法人力量跟不上主體工程建設(shè)需要

從近兩年水利工程項目的建設(shè)情況來看，以中小型水利工程為主，相應(yīng)的項目法人大都是由各地方縣級水務(wù)局承擔(dān)。受地域發(fā)展和組織力量的限制，在水利工程質(zhì)量監(jiān)督方面人員太少。有些縣級行政區(qū)內(nèi)有數(shù)十座小型水庫，工程技術(shù)人員卻只有幾名，無法滿足實際的施工需要。加上項目法人的工作從前期開始就相對繁瑣，對工程質(zhì)量缺少監(jiān)管控制，故而只能夠依賴監(jiān)管單位。

3.2 監(jiān)理單位從業(yè)人員數(shù)量不足

隨著近幾年國內(nèi)工程建設(shè)項目的數(shù)量逐漸增多，在質(zhì)量管理方面便出現(xiàn)了“僧多粥少”的局面。隨著小型水利工程建設(shè)項目的增多，由于其投資金額不大，監(jiān)理單位投標熱情和積極性普遍不高。即便中標，也往往是由一個監(jiān)理人員身兼數(shù)職或者直接外聘，由于外聘人員沒有接受過正規(guī)培訓(xùn)，其自身技術(shù)水平不高，對相應(yīng)的施工規(guī)范技術(shù)標準的掌握也不夠，便會導(dǎo)致所建項目安全問題疏漏。

3.3 施工單位現(xiàn)場具體實施人員不是投標承諾人員

由于所建水利工程項目現(xiàn)場具體實施人員不是投標承諾人員，這些人員到崗以后，對于現(xiàn)場施工情況不夠了解，對工程質(zhì)量管理的重視程度也較低，缺乏施工整體性和規(guī)范性原則。有些施工人員甚至還會擅自改變施工計劃，亂用施工建材。

3.4 市縣水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)問題突出

市縣級行政區(qū)域內(nèi)水利工程項目往往都是中小型水利工程建設(shè)項目，無論是在水利工程質(zhì)量監(jiān)督技術(shù)還是經(jīng)費投入上都存在較為嚴重的問題。首先，市縣水利工程質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)費緊張。自2009年開始，國家取消了水利工程質(zhì)量監(jiān)督費用，并同時規(guī)定質(zhì)量監(jiān)督工作所需經(jīng)費由同級財政預(yù)算予以保障。這樣一來，將水利工程質(zhì)量監(jiān)督費用納入到地方財政管理系統(tǒng)中，就很容易導(dǎo)致其財政撥款緊張，有些地方甚至連職工的工資都無法得到相應(yīng)的保障，又何談質(zhì)量監(jiān)督費用。其次，手段落后。市縣級基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)技術(shù)較為落后，現(xiàn)場檢查基本上憑借“看、聽、摸”等人工手段，經(jīng)驗性和主觀性太強，信息化水平過低，精度差，檢測結(jié)果的可信度不夠高。再者，力量不足。長期以來，受編制和經(jīng)費的限制，基層監(jiān)督單位技術(shù)力量始終匱乏，人員結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)始終不夠合理。

4 改進水利工程質(zhì)量監(jiān)督的有效策略

4.1 制定出質(zhì)量監(jiān)督目標，完善相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)管制度

制定出有針對性的質(zhì)量監(jiān)督目標，完善相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)管制度是提升工程質(zhì)量的基礎(chǔ)。

首先，要確立質(zhì)量監(jiān)督目標。依據(jù)項目合同，確立水利工程項目的設(shè)計、施工質(zhì)量監(jiān)督目標。其次，要完善質(zhì)檢技術(shù)規(guī)范和制度，在監(jiān)督工程中做到有章可依，提升監(jiān)督有效性。在監(jiān)督制度的制定上，全面落實水利工程質(zhì)量管理制度，健全水利工程質(zhì)量管理流程和執(zhí)行標準對于提高工程質(zhì)量管理工作效率很有必要，也是全面擴大水利工程質(zhì)量管理范圍和管理效率的關(guān)鍵之舉。首先，各級地方政府和水行政主管部門要落實好工程質(zhì)量管理分級責(zé)任制度，結(jié)合所建水利工程項目的性質(zhì)、規(guī)模劃分相應(yīng)的質(zhì)量管理機構(gòu)。其次，要全面落實項目法人責(zé)任制度。項目法人責(zé)任制度明確了項目法人是保障所建項目質(zhì)量的第一責(zé)任人，既要對所建水利工程項目的質(zhì)量負責(zé)，也要對分管的上級主管部門負責(zé)。因此，各級政府及水行政部門在組織構(gòu)建項目法人時，一定要嚴格把關(guān)。第三，要結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展、市場秩序、水利工程規(guī)模、水利工程建設(shè)需要等內(nèi)容，適當(dāng)更新工程質(zhì)量管理法律法規(guī)內(nèi)容，使之與現(xiàn)階段水利工程項目的建設(shè)與發(fā)展要求相適應(yīng)。

4.2 提高監(jiān)督人員的素質(zhì)，加強工程監(jiān)督的軟實力

目前，主要有兩種可循的工程質(zhì)量監(jiān)管模式。第一種是現(xiàn)場監(jiān)管。例如，地方水行政部門可以結(jié)合所建水利工程項目的質(zhì)量管理需要，從水利管理系統(tǒng)抽調(diào)部門專業(yè)技術(shù)人員成立專門的水利工程質(zhì)量管理小組進駐水利工程項目施工現(xiàn)場。在水利工程質(zhì)量管理小組成員的選拔上，要重點考察其專業(yè)技術(shù)水平，考察合格后頒發(fā)“水利工程質(zhì)量管理專員”工作證，并要求持證上崗。為了確保水利工程質(zhì)量管理小組更好地發(fā)揮作用，在工作小組內(nèi)部還可以設(shè)立小組長、監(jiān)察專員等。第二種模式是第三方檢測模式。第三方檢測指的是實施項目質(zhì)量檢測活動的機構(gòu)與設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理、施工、勘察等項目參與方均無任何從屬關(guān)系或利益關(guān)系的質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)。必須強調(diào)的是，建設(shè)方委托的第三方檢測公司必須具備水利部門或省級以上的水行政主管部門認可的檢測資質(zhì)，包括巖土工程、混凝土工程、金屬工程、機械電氣和量測五個部分。第三方檢測機構(gòu)受建設(shè)方委托，根據(jù)雙方共同達成的合同和項目質(zhì)量規(guī)范標準對所建水利工程項目進行全面、獨立、公允的質(zhì)量檢測。一則，第三方檢測機構(gòu)只對項目法人負責(zé)，檢測結(jié)果準確性和可信度更高。二則，在建筑用料、加工產(chǎn)品的檢測上，由于是第三方檢測機構(gòu)直接去項目施工現(xiàn)場就地取材，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了檢測效率和精度，壓縮了檢測成本。

4.3 要不斷改進工作方式，提高監(jiān)督規(guī)范化水平

質(zhì)量監(jiān)督是政府行政主管部門的主要工作內(nèi)容，要盡最大限度地消除其中的隨意性。首先，要從法律法規(guī)的層面對重大水利項目工程以及地方中小型水利工程的質(zhì)量監(jiān)督加以約束規(guī)范，使之有法可循，有規(guī)可依。其次，完善監(jiān)督管理規(guī)章制度，建議對資料的核備、核定制定一套標準，然后按照流水作業(yè)的方式推進。如果在資料核備的過程中發(fā)現(xiàn)資料不齊全，就不能夠進入下一步的資料審查，或者直接退回不再核備。

4.4 健全社會信用體系

水利工程建設(shè)項目建設(shè)質(zhì)量的好壞最終直接影響到施工單位的口碑和信譽。因此，完善水利工程質(zhì)量管理體系，既要有相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障，也要使建設(shè)方主動自覺地接受社會輿論的監(jiān)督。通過健全社會信用體系，對于建設(shè)方存在的各類違規(guī)違章操作生成記錄，納入信用系統(tǒng)中，以“誠信體系建設(shè)”為武器來形成良好的監(jiān)督效用。

新時期，做好水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作，既是保證水利工程建造質(zhì)量的現(xiàn)實需要，也是推動我國城市化建設(shè)進程、貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，值得各級地方政府和水利部門及參建單位重點關(guān)注。

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