我國(guó)地方稅體系的現(xiàn)實(shí)困境及思考

王玉琴

隨著“營(yíng)改增”政策的實(shí)施，地方財(cái)政收入出現(xiàn)明顯的缺口。地方稅收體系的健全，地方主體稅種的開(kāi)設(shè)，對(duì)于地方財(cái)力的加強(qiáng)和地方政府運(yùn)行以及地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展來(lái)說(shuō)都是有力的保障?，F(xiàn)以湖北省為例，通過(guò)分析湖北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及對(duì)比當(dāng)前稅收收支，來(lái)對(duì)地方稅體系的現(xiàn)狀進(jìn)行全面的分析。

一、湖北省財(cái)政收支現(xiàn)狀

2014～2017年湖北省財(cái)政收支情況如表1所示。

表1 湖北省財(cái)政收支情況 單位：億元

由表1可知，雖然湖北省公共預(yù)算收入從2014年的2566.90 億元增長(zhǎng)到2017年的3248.32 億元，但是其財(cái)政支出近幾年也一直在攀升，從2014年的4934.15 億元增長(zhǎng)到 2017年的 6801.26 億元，大部分支出集中用于教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療以及一般公共服務(wù)?？梢钥闯?，地方公共預(yù)算收入難以滿足地方財(cái)政支出，需要依賴于中央的稅收返還以及轉(zhuǎn)移支付。全面實(shí)行“營(yíng)改增”政策后，2017年湖北省增值稅為860.67億元，相比于2016年的增值稅和營(yíng)業(yè)稅合計(jì)937.56 億元，出現(xiàn)小幅度的下降；但是2017年地方財(cái)政稅收收入為2247.82 億元，相比于2016年的2122.93 億元，卻是有了小額的上升。這說(shuō)明地方稅中的流轉(zhuǎn)稅占整個(gè)地方財(cái)政稅收收入的比重在下降。

全面實(shí)行“營(yíng)改增”之前，湖北省財(cái)政收入中，營(yíng)業(yè)稅占據(jù)著舉足輕重的地位，尤其是在2012～2016年，營(yíng)業(yè)稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他稅種對(duì)湖北省經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)與對(duì)社會(huì)的影響。2014年和2015年湖北省地方財(cái)政營(yíng)業(yè)稅分別為586.00 億元和678.30 億元，分別占地方財(cái)政稅收收入的比重為31.28%和30.51%。湖北省大部分稅收收入來(lái)源于營(yíng)業(yè)稅和增值稅，缺失地方稅主體稅種營(yíng)業(yè)稅，會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)力不足。“營(yíng)改增”是國(guó)家出臺(tái)的一項(xiàng)結(jié)構(gòu)性減稅政策，以流轉(zhuǎn)稅為主的地稅體系，將會(huì)出現(xiàn)較大稅收缺口。從表1中的數(shù)據(jù)可以看出，在過(guò)渡期間，2015年增值稅和營(yíng)業(yè)稅合計(jì)為 963.78 億元，2016年的合計(jì)數(shù)為 937.56 億元，地方財(cái)政收入有了些許的減少，從而給湖北省地方政府財(cái)政的劃分帶來(lái)了一定的困難。

湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出較好的勢(shì)頭，財(cái)政收支都出現(xiàn)了一定程度的增長(zhǎng)，但在財(cái)政支出項(xiàng)目上還是存在著一定的缺口與不足。地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的稅收收入很大一部分流入到了中央，由中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃，比如流轉(zhuǎn)稅中的消費(fèi)稅?！盃I(yíng)改增”政策實(shí)施后這一現(xiàn)象尤為明顯，地方稅的營(yíng)業(yè)稅改為共享稅的增值稅，在一定程度上消減了流入地方的稅收收入。

二、我國(guó)地方稅體系的現(xiàn)實(shí)困境

2014～2017年中央和地方財(cái)政收入、財(cái)政支出及其比重如表2、表3所示。

表2 中央和地方財(cái)政收入及比重

表3 中央和地方財(cái)政支出及比重

從表2、表3可以看出，近四年來(lái)地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例大概穩(wěn)定在54%，2017年有小幅度下降；而地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例卻穩(wěn)定在85%左右。地方財(cái)政支出的占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方財(cái)政收入的占比，在分稅制的財(cái)稅體制下，很大一部分地方財(cái)政收入被劃撥到國(guó)庫(kù)，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不均衡。我國(guó)所實(shí)施的分稅制體系一直呈現(xiàn)出“中央強(qiáng)，地方弱”的局面，地方政府一方面要尋求地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)，另一方面為了給居民提供更好的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，很多項(xiàng)目的實(shí)施需要通過(guò)舉債來(lái)推進(jìn)，地方債臺(tái)高筑的現(xiàn)象普遍存在，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配一直困擾著地方政府，收入與支出規(guī)模的不平衡一直阻礙著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方稅體系的健全和完善顯得尤為重要。地方稅與地方稅收存在著一定的區(qū)別，地方稅是由不同稅種組成的相互配合的稅收制度體系。地方稅體系的建設(shè)主要圍繞著地方主體稅種的選擇和制度的完善[1]，從地方稅收來(lái)看，除了專享稅外，合理的共享稅中屬于地方稅收收入的部分也是地方稅。

營(yíng)業(yè)稅作為地方稅的主體稅種，一直是地方財(cái)政收入的重要組成部分，占比為30%左右。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)上，我國(guó)提出了“營(yíng)改增”新一輪的稅制改革，把更多的勞務(wù)和服務(wù)納入增值稅的征收范圍，極大地促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，且結(jié)構(gòu)性減稅對(duì)不同企業(yè)的影響也不同。以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為例，假設(shè)某現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入為P，可抵扣成本支出與營(yíng)業(yè)收入之比為K。對(duì)于一般納稅人而言，其計(jì)稅方法采用購(gòu)進(jìn)扣稅法，只能從實(shí)際稅負(fù)的角度來(lái)比較。采用臨界點(diǎn)的方法，當(dāng)K=11.67%時(shí)，“營(yíng)改增”前后一般納稅人的稅負(fù)水平?jīng)]有變化；當(dāng)K＞11.67%時(shí)，“營(yíng)改增”后一般納稅人的稅負(fù)水平降低；當(dāng)K＜11.67%時(shí)，“營(yíng)改增”后一般納稅人的稅負(fù)水平上升。小規(guī)模納稅人因?yàn)椴捎玫氖呛?jiǎn)易計(jì)征方法，征收率由原來(lái)的5%下降到3%。流轉(zhuǎn)稅中占比最大的增值稅為共享稅，隨著“營(yíng)改增”政策的推進(jìn)，增值稅由原來(lái)75%和25%的分享比例變?yōu)?0%和50%的分享比例，但增值稅的征稅范圍擴(kuò)大，計(jì)稅依據(jù)也增多，實(shí)際上中央通過(guò)共享稅而增加的稅收收入并未隨著分享比例的降低而減少，而地方政府的財(cái)政收入當(dāng)中損失了專享稅的優(yōu)勢(shì)，也加劇了地方間財(cái)政收入的差距，以及地方間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)榈胤秸叻龀峙c稅收優(yōu)惠政策對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策也起著一定的影響作用，僅依靠中央政府的稅收返還和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是不夠的，故在一定程度上限制了地方整體發(fā)展規(guī)劃和地方規(guī)模經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。綜上，地方稅體系的重建和完善迫在眉睫。

三、國(guó)際地方稅體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.美國(guó)的地方稅體系模式。美國(guó)是一個(gè)典型的聯(lián)邦制國(guó)，整個(gè)財(cái)稅體制由聯(lián)邦、州、地方三部分組成，相比其他國(guó)家，美國(guó)地方政府享有較大空間的稅權(quán)，稅種的開(kāi)征以及稅制要素的設(shè)計(jì)都可以由地方政府自行決定，同樣各地的地方政府都可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)特色以及實(shí)際發(fā)展情況，設(shè)計(jì)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的稅收制度。故對(duì)于美國(guó)而言，各個(gè)州的地方稅制存在著一定差異。聯(lián)邦政府的稅收來(lái)源主要為所得稅，各州政府的稅收來(lái)源主要為所得稅和銷售稅，而地方政府的稅收主要來(lái)源為財(cái)產(chǎn)稅。不同于我國(guó)分稅制的情形，美國(guó)聯(lián)邦政府與州、地方政府在稅種性質(zhì)的設(shè)定上，不存在任何分享稅種，但是存在著共享稅源，比如聯(lián)邦政府與州政府對(duì)于個(gè)人所得稅的稅源式分享。州及地方政府還可以通過(guò)發(fā)行地方債來(lái)補(bǔ)充財(cái)政收入以滿足財(cái)政支出，發(fā)行的地方債主要是為了籌措城市建設(shè)以及地方所需要的公共服務(wù)資金。綜觀整個(gè)美國(guó)的聯(lián)邦、州以及地方分權(quán)稅制結(jié)構(gòu)，地方財(cái)政所需的資金充分，能夠更好地帶動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性，使其更好地行使各項(xiàng)行政職能，提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2.英國(guó)的地方稅體系模式。英國(guó)實(shí)行的是稅權(quán)高度集中的財(cái)稅管理制度，英國(guó)的地方稅體系也比較單一，財(cái)產(chǎn)稅是主體稅種，可分為地方家庭財(cái)產(chǎn)稅與地方非家庭財(cái)產(chǎn)稅。家庭財(cái)產(chǎn)稅的納稅人被認(rèn)定為財(cái)產(chǎn)的占有者，多采用從租計(jì)征的征稅方式，如果是自用房屋，可以選擇依據(jù)市場(chǎng)中的租金價(jià)格進(jìn)行確定。英國(guó)地方稅權(quán)較大，稅率由地方政府確定，各地區(qū)存在較大的差異。地方非家庭財(cái)產(chǎn)稅主要是針對(duì)非居民房屋而征收的地方稅，比如工業(yè)用房、商業(yè)用房等，一般由企業(yè)作為納稅主體，但實(shí)際上是消費(fèi)者承擔(dān)了該項(xiàng)地方稅的負(fù)擔(dān)，而在地方政府提供的勞務(wù)和服務(wù)上，其并沒(méi)有享受到對(duì)等的公共利益。除此之外，地方政府取得的其他土地稅收、環(huán)境稅、銷售稅等輔助性稅種的收入規(guī)模則相對(duì)較小[2]。中央政府作為整個(gè)財(cái)政收入和財(cái)政支出的財(cái)稅主體和主要的承擔(dān)者，其通過(guò)對(duì)稅權(quán)的高度把控，在各級(jí)政府設(shè)立稅收監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)保證稅收來(lái)源的穩(wěn)定，有利于社會(huì)的發(fā)展，這一做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

3.美、英兩國(guó)對(duì)我國(guó)地方稅體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（1）合理劃分中央與地方的稅權(quán)。在集中制或者單一制的國(guó)家中，稅權(quán)和事權(quán)的劃分才是主旋律，這就涉及中央政府和地方政府的發(fā)展問(wèn)題。從美國(guó)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府的分稅制以及英國(guó)的單一制來(lái)分析，它們都把握了主要的稅種權(quán)限[3]，這種權(quán)限都需要通過(guò)議會(huì)來(lái)確定其合法性，或者受到相關(guān)單位的監(jiān)督。在美國(guó)制度中，地方政府的自主性極高，可以自行征稅；在英國(guó)制度中，地方政府的稅收需要由中央政府進(jìn)行劃分，沒(méi)有自主性。無(wú)論是美國(guó)的聯(lián)邦分權(quán)還是英國(guó)的單一制集權(quán)，雖然一個(gè)是三級(jí)政府都有與其事權(quán)相對(duì)應(yīng)的稅收體系，一個(gè)是完全集中在中央政府，但是兩者在政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)上都做出了清晰的界定以及明確的規(guī)定。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，在當(dāng)前分稅制的稅收管理體制下，可以將原有的中央和地方二級(jí)政府進(jìn)一步擴(kuò)大，針對(duì)地級(jí)市的實(shí)際情況再進(jìn)行劃分。

（2）充分保障地方稅收收入的來(lái)源。美國(guó)的三級(jí)政府稅收體系下地方政府擁有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和稅權(quán)，在財(cái)政收支和稅收征管上有各自的目標(biāo)和征管程序，地方稅制可以由地方自行設(shè)計(jì)，這充分體現(xiàn)了地方政府所擁有的稅權(quán)，地方的財(cái)政收入比較充裕，可以不依賴聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)進(jìn)行救濟(jì)和補(bǔ)償。從稅收的管理體制來(lái)看[4]，美國(guó)和英國(guó)屬于兩個(gè)完全不同的發(fā)達(dá)國(guó)家。美國(guó)推崇相對(duì)分權(quán)的稅制模式，英國(guó)推行以中央為絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的集權(quán)型稅制模式，但在地方政府的稅收體系中都選擇以財(cái)產(chǎn)稅為主，輔之以個(gè)人所得稅和其他稅，這些做法有較大的借鑒價(jià)值。比如目前我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)涉及的稅費(fèi)比較混亂，現(xiàn)行的房產(chǎn)稅也未能體現(xiàn)出財(cái)產(chǎn)稅的特征，其從價(jià)計(jì)征的計(jì)稅依據(jù)未能體現(xiàn)出房屋的真正價(jià)值。完善財(cái)產(chǎn)稅體系給我們進(jìn)行地方稅體系的建設(shè)提供了思路，也可以解決地方稅稅源的問(wèn)題。

（3）健全和優(yōu)化地方稅收征管制度。稅收征管是確保稅收進(jìn)入國(guó)庫(kù)的最后一步，也是最重要的一步。美國(guó)的稅法遵從機(jī)制健全，美國(guó)公民的依法納稅意識(shí)較強(qiáng)[5]，同時(shí)美國(guó)實(shí)行“一查代管、一查促征”的制度，是典型的“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的稅收征管模式。實(shí)現(xiàn)依法治稅始終離不開(kāi)納稅人的配合與支持，做好納稅服務(wù)工作，與納稅人建立起良好的關(guān)系，這些都值得我們學(xué)習(xí)。目前我國(guó)的稅法體系尚不夠完善，比如增值稅作為最大的流轉(zhuǎn)稅，還未上升到立法的層級(jí)，很多規(guī)定都具有一定的隨意性和變動(dòng)性，各征稅主體對(duì)稅收管理的案件把握尺度也不一樣，應(yīng)加快重要稅種的立法進(jìn)程，以規(guī)范稅收征管過(guò)程中征稅主體的行為。

四、關(guān)于健全我國(guó)地方稅體系的思考

1.提高共享稅的分成比例，開(kāi)征多個(gè)地方稅。我國(guó)實(shí)行的是以中央主導(dǎo)收入分配的分稅制體制，由中央來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式給予地方一定程度的補(bǔ)償和救濟(jì)。在地方稅體系改革中，要以地方稅收穩(wěn)定、收入充足為目標(biāo)。不能過(guò)分依賴中央的轉(zhuǎn)移支付與發(fā)行地方政府債券，而要充分發(fā)揮地方資源和經(jīng)濟(jì)的自主性和特色。地方政府的主要稅收來(lái)源曾經(jīng)是營(yíng)業(yè)稅，隨著營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，地方應(yīng)該改變其稅收來(lái)源的渠道。增值稅是一種中央與地方共享稅，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)等方面支出的客觀需要，差異化地分配中央和地方共享稅。市一級(jí)收到的財(cái)政收入較少，在確定共享稅分成比例時(shí)，應(yīng)充分把握好地域原則和受益原則，凡是更富有地方特性的稅種，應(yīng)該增大地方的分成比例。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，要從專享稅的角度出發(fā)，設(shè)定地方稅體系中的主體稅種，以保證地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)于地方稅收收入的增加。比如流轉(zhuǎn)稅中的消費(fèi)稅就完全屬于中央稅，其收入全部歸中央政府所有。在地方稅體系主體稅種的設(shè)計(jì)中。廖明月[6]提出，房地產(chǎn)稅、資源稅以及個(gè)人所得稅等可以作為地方稅的主體稅種，符合稅種的受益原則。其中呼聲最高的是房地產(chǎn)稅，因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅的稅源比較穩(wěn)定，可以取代原有營(yíng)業(yè)稅的主體地位，保證了地方財(cái)政的稅收收入。

2.適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅權(quán)，保證稅源充足穩(wěn)定。遵循差異化分配、地方優(yōu)先、服務(wù)民生優(yōu)先的原則，可以對(duì)已開(kāi)征稅種的稅目和稅率進(jìn)行調(diào)整，調(diào)動(dòng)財(cái)權(quán)和事權(quán)的重新分配，進(jìn)而帶動(dòng)財(cái)力的重新配置，合理劃分中央及地方各級(jí)政府間的職能，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力相匹配。就湖北省來(lái)說(shuō)，其實(shí)行的是以武漢為中心帶動(dòng)周圍經(jīng)濟(jì)圈全面發(fā)展的一種模式，武漢市擁有較多高校，人才濟(jì)濟(jì)，且光電科技產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。政府可以積極引進(jìn)先進(jìn)的企業(yè)和工廠，提供更好的就業(yè)環(huán)境。

3.提升稅收征收管理服務(wù)質(zhì)量。完善的稅收征收管理制度是稅收足額入庫(kù)的保證，從稅務(wù)登記、稅務(wù)稽查、納稅申報(bào)、稅款繳納到行政救濟(jì)，都是稅收征管中所涉及的方方面面。在分稅、分權(quán)、分管、分征的財(cái)稅體制下，征管法的完善有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。中央與地方能夠做到權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)配合。優(yōu)化報(bào)稅系統(tǒng)、簡(jiǎn)化納稅流程，是征稅主體與納稅主體的共同訴求。2018年國(guó)稅和地稅合并，在一定程度上減少了納稅人的辦稅成本。國(guó)稅和地稅的征管體制改革正式邁出了關(guān)鍵性的一步。納稅人更是實(shí)現(xiàn)了一網(wǎng)辦理以及一廳通辦[7]，在提高納稅人辦稅效率的同時(shí)，也進(jìn)一步提升了服務(wù)質(zhì)量。在提高征管效率方面，要促使信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加入稅收管理制度，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的自動(dòng)化和模式化，以完善稅務(wù)分析和納稅評(píng)估。稅收征管水平的高低也會(huì)直接影響稅收質(zhì)量的好壞，在以后的稅收征管系統(tǒng)升級(jí)中，要進(jìn)一步提升征管信息化的水平，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，逐步實(shí)現(xiàn)稅收征管模式的現(xiàn)代化。

五、總結(jié)

構(gòu)建和完善分稅制與轉(zhuǎn)移支付公共財(cái)政體制下的地方稅體系，要以地方政府為征管主體，在遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理的前提下，適當(dāng)給予地方政府一定的稅權(quán)，讓地方政府的稅收收入和非稅收入保持一定的靈活性，與地方的經(jīng)濟(jì)特色更好地結(jié)合在一起，而不是全部都由地方來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃?？偠灾?，地方經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)定攀升，特別是第三產(chǎn)業(yè)得到了較大的發(fā)展空間。從地方福利經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共產(chǎn)品質(zhì)量的提高，可以吸引更多的資金和居民，但是受到地方財(cái)政收入的制約，很多支出都沒(méi)有得到保證。對(duì)于地方稅體系的建設(shè)，可以從稅權(quán)劃分、地方主體稅種的開(kāi)征、小的輔導(dǎo)性稅種的設(shè)計(jì)以及地方稅收征管系統(tǒng)的提升等多個(gè)方面進(jìn)行完善。