南陽市人社系統(tǒng)行政應訴存在問題及對策建議

□李 軍 石 壘

近年來，南陽市人力資源和社會保障局的行政訴訟案件持續(xù)呈上升態(tài)勢。行政訴訟案件數(shù)量的上升，一方面表明群眾依法維權(quán)的意識不斷加強，另一方面也反映了一些單位行政行為不當，侵犯了當事人的合法權(quán)益。依法行政的核心和實質(zhì)是制約和規(guī)范行政權(quán)力，而行政訴訟案件是檢驗政府行政機關依法行政能力水平的一個重要標準。按照全面推進依法行政、建設“法治人社”的要求，行政機關應當自覺接受法院監(jiān)督，促進行政行為的規(guī)范，提高依法行政的質(zhì)量和水平。為此，南陽市人社局對全市人社系統(tǒng)行政訴訟案件現(xiàn)狀進行了一系列調(diào)研活動，先后組織16個局屬單位和12個縣區(qū)人社部門法制機構(gòu)負責同志召開行政訴訟工作座談會、到南陽市中級法院和2個基層法院行政庭開展交流活動、分赴4個縣區(qū)社保經(jīng)辦機構(gòu)現(xiàn)地調(diào)研，對當前南陽市人社系統(tǒng)行政訴訟案件的特點、規(guī)律有了一定認識，并針對人社系統(tǒng)行政訴訟案件中存在的問題提出對策建議。

一、當前行政訴訟案件的特點規(guī)律

（一）案件數(shù)量上升趨勢明顯

2016年、2017年、2018年第一季度，市局機關同期分別接收行政訴訟案件5起、17起、35起，同期行政案件數(shù)量成倍增長。進入2018年第三季度，案件數(shù)量上升趨勢依然明顯，在一定時期內(nèi)可能會成為常態(tài)。其主要原因有：一是用人單位和職工依法維權(quán)意識和維權(quán)能力普遍增強。從2015年5月1日新修改的《中華人民共和國行政訴訟法》正式實施以來，從制度上、源頭上解決了“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題，人民群眾維權(quán)意識不斷增強，在全國范圍內(nèi)行政案件數(shù)量大幅增長。二是人社領域與民生息息相關，社會關注度寬泛。尤其是就業(yè)、社會保障、人才、工資和勞動關系等方面，作出的具體行政行為關系群眾切身利益，人民的訴求矛盾相對集中。三是一些單位和個人借用法院執(zhí)行立案登記制度濫用訴權(quán)。個別單位和個人在職業(yè)律師等專業(yè)法律人士的指點下，借司法程序之名，行拖延執(zhí)行之實，無理纏訴、變法復議，浪費司法、行政資源。

（二）案件種類分布相對集中

盡管案件數(shù)量不斷增長，案件類型不斷拓展，但是整體上看，案件種類分布相對集中的特點沒有變。從2016年以來全市人社系統(tǒng)行政訴訟案件涉及業(yè)務種類看，在已結(jié)的92起訴訟案件中，工傷認定74起，占80.3%；工傷保險費支付3起，占3.3%；醫(yī)保費用支付4起，占4.3%；養(yǎng)老保險待遇支付3起，占3.3%；辦理退休2起，占2.2%；失業(yè)保險待遇支付2起，占2.2%；信息公開2起，占2.2%；保險費征繳2起，占2.2%。訴訟案件主要集中于社會保障五大保險領域，尤其是工傷認定案件占比最重。

（三）行政機關違法形式多樣

在2016年以來全市人社系統(tǒng)已結(jié)的21起行政敗訴案件中，確認程序違法的案件5起，占23.8%；實體違法、具體行政行為被撤銷的案件14起，占66.7%；嚴重違法、確認無效的案件1起，占4.75%；撤銷具體行政行為、判決變更的案件1起，占4.75%。4種行政機關違法形式在行政訴訟案件判決中均有體現(xiàn)，但占比不均衡。

二、人社系統(tǒng)行政敗訴的主要原因

在近幾年依法行政的具體實踐中，盡管人社系統(tǒng)面臨行政訴訟爭議案件數(shù)量不斷增大的態(tài)勢，但合法行政、合理行政仍然占據(jù)主流，執(zhí)法隊伍素質(zhì)不斷提高，科學決策制度逐步建立，依法行政水平呈不斷提升的趨勢。針對行政敗訴問題，通過分析認為，主要有主、客觀兩個方面原因。

（一）主觀方面

1.行政應訴能力偏低。出庭應訴對法律素養(yǎng)要求較高，機關工作人員對業(yè)務相關的法律法規(guī)掌握比較清楚，但是缺乏必要的法學素養(yǎng)和應訴經(jīng)驗，難以準確把握案件應訴技巧，抓不住關鍵環(huán)節(jié)點。而原告大多委托專業(yè)律師出庭應訴，導致我方在訴訟中處于劣勢。例如，在醫(yī)院上班的程某經(jīng)過某門診科室時，有人推門碰到其頭部，后感不適在該院檢查，診斷為腦梗塞、腦動脈狹窄、高血壓Ⅱ期，遂向行政機關申請認定工傷。行政機關受理后，作出不予認定工傷決定。程某向法院提起訴訟，并把其本人自行在當?shù)厮痉ㄨb定所出具的司法鑒定意見書作為證明腦梗死發(fā)展演變與頭部所受到外傷可能存在因果關系的證據(jù)，行政機關出庭應訴人員因經(jīng)驗不足，沒有對該鑒定意見的證據(jù)來源和證明效力提出質(zhì)疑，導致行政機關敗訴。

2.應訴程序意識不強。有的單位領導對訴訟案件不夠重視，接到法庭答辯和提交答辯證據(jù)的通知后，提交答辯不及時、提交證據(jù)不完整的問題時有發(fā)生；還有的單位法人參加出庭不嚴肅，對案件掌握不清、準備不充分，向法庭闡明專業(yè)政策的內(nèi)容和適用標準含糊不清，導致法庭答辯自說自話、答非所問，影響了法院判決。還有的行政執(zhí)法程序性不強，對申請、受理、審查、決定、送達5個環(huán)節(jié)的時間要求、告知義務盡責不夠，導致執(zhí)法質(zhì)量下降、損壞群眾利益，承擔行政責任和行政訴訟結(jié)果。

3.對法律法規(guī)理解有偏差。在執(zhí)法過程中，有的單位對社會保障制度設置初衷理解不深，沒有確立社會保險“取之于民、用之于民”理念，對“擦邊”“兩可”類型的案件，在尊重事實的基礎上，沒有站在保護弱勢群體的立場做出具體行政行為，理解政策不全面，死搬硬套，甚至斷章取義，造成執(zhí)行政策的偏差，從而導致法官在實踐司法理念的自由裁量中“碰壁”，造成被動地接受法院判決文書作為執(zhí)行政策的依據(jù)。

（二）客觀方面

1.條例法規(guī)內(nèi)容規(guī)定不明確、不具體。在現(xiàn)行的社會保險法律法規(guī)中，除《中華人民共和國保險法》是由全國人大常務委員會立法外，其它條文規(guī)定均是行政法規(guī)、部委（?。┮?guī)章或其它規(guī)范性文件，條文規(guī)定彈性較大，操作尺度難把握，容易給過度維權(quán)的單位和個人可乘之機。

2.舉證工作有困難。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，政府對涉訴的具體行政行為負舉證責任。而在社會保障工作中，做出具體行政行為前由申請人承擔舉證責任。由于客觀原因，尤其是在工傷認定中，大部分采取書面審查形式，無法在第一時間到達事故現(xiàn)場固定證據(jù)、調(diào)查證人，在舉證中處于被動地位，導致一“證”不慎全“訴”皆輸。

三、改變行政敗訴被動局面的對策建議

徹底扭轉(zhuǎn)行政應訴敗訴率較高的被動局面，并非一朝一夕之功。既要著眼當前，快速遏制敗訴率居高的勢頭；又要立足長遠，打牢整個人社系統(tǒng)的法制建設基礎。

（一）建立有效法制工作網(wǎng)絡

發(fā)揮政策法規(guī)的牽頭作用，積極向省廳法規(guī)處、市政府法制辦匯報法制工作，協(xié)調(diào)相關業(yè)務單位與司法審判機關有效對接，與兄弟市、各縣區(qū)和市司法機關建立穩(wěn)定有效的法制工作網(wǎng)絡，建立和完善政府機關法律顧問制度，充分發(fā)揮律師在行政訴訟中的作用，形成縱向順暢、橫向緊密的人社法制工作合力。

（二）加強依法行政監(jiān)督檢查

建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制，強化依法行政監(jiān)督。建立行政執(zhí)法過錯責任追究制度，研究探索制定界定行政執(zhí)法過錯行為，明確追究方式、深度。加大行政執(zhí)法監(jiān)督工作力度，形成依法行政的有效機制，預防和化解行政爭議，減少法律風險。要充分利用現(xiàn)代化手段加強行政執(zhí)法監(jiān)督，按照省、市政府要求，積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，加快實現(xiàn)服務審批事項“一網(wǎng)通辦前提下的最多跑一趟”，提高政府機關行政執(zhí)法的透明度。要暢通信訪、投訴舉報等渠道，自覺接受群眾監(jiān)督。

（三）進一步規(guī)范完善行政應訴機制

在調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，積極主動與省廳、法院溝通，各級領導尤其是勞動保障經(jīng)辦機構(gòu)的法人要主動履職盡責，做到熱點應訴主動出庭應訴，充分發(fā)揮政府法律顧問的作用，做到有訴必參與、難訴必到庭。進一步完善和規(guī)范行政應訴工作辦法、程序制度、證據(jù)制度和法律文書格式，減少和杜絕“技術(shù)性”敗訴。

（四）加大法制宣傳教育力度

組織干部職工認真學習《行政法》《行政處罰法》《行政訴訟法》《行政復議法》《信息公開條例》等法律法規(guī)，提高法律素質(zhì)。營造學法、遵法、守法的良好社會氛圍，切實增強用人單位和廣大勞動者、參保人員依法維護權(quán)利、自覺履行義務的意識。主動爭取和配合新聞媒體，加大就業(yè)、社保、人事人才、勞動關系等政策法規(guī)宣傳力度，力避群眾誤解，減少行政訴訟案件的發(fā)生。（作者單位：南陽市人力資源和社會保障局。）