新時代郵政普遍服務(wù)的新定位與新發(fā)展

齊立云 劉暢

摘 要：郵政普遍服務(wù)是國家為了滿足人民基本生存需要、促進機會均等的一種制度安排。對于落后地區(qū)和弱勢群體意義尤其重大。但新時代，信函、印刷品郵寄、普遍服務(wù)包裹郵寄和電子匯兌業(yè)務(wù)在人民生活中的使用率越來越低，無形中郵政普遍服務(wù)的重要性在降低，必須尋找新的破局。分析了郵政普遍服務(wù)的發(fā)展環(huán)境，更新了郵政普遍服務(wù)新時代的功能，確定普遍服務(wù)發(fā)展模式以提升郵政普遍服務(wù)的政策效果。

關(guān)鍵詞：郵政;普遍服務(wù);末端配送;智能包裹柜

中圖分類號：F25 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.36.015

0 引言

郵政普遍服務(wù)指郵政企業(yè)在本國領(lǐng)土上以所有用戶可以接受的價格持續(xù)提供達到規(guī)定質(zhì)量的基本郵政服務(wù)。從普遍服務(wù)的定義看，郵政普遍服務(wù)具有廣覆蓋、低資費、同標準、均等性等特點，同時隱含著滿足最廣大人民群眾基本用郵需求的意思。在我國普遍服務(wù)的內(nèi)容由《郵政法》固定了下來，包括：信件、單件重量5千克及以內(nèi)的印刷品、單件重量10千克及以內(nèi)包裹的平常郵件寄遞、給據(jù)郵件寄遞，和郵政匯兌業(yè)務(wù)。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，普遍服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)隨之改變。

新時代，人民的基本用郵需求在幾個方面有改變：必要性增加，頻次提高，內(nèi)容遷移，方式提升。但郵政企業(yè)并沒有對這些變化做出及時反應(yīng)。分析郵政普遍服務(wù)的定義、設(shè)立初衷、市場環(huán)境、技術(shù)進步，可以較為準確的定位新時代郵政普遍服務(wù)的新內(nèi)涵。

1 郵政普遍服務(wù)發(fā)展環(huán)境變遷

1.1 專營權(quán)不再具有實際保護意義

從普遍服務(wù)的起源和設(shè)立初衷看，因為普遍服務(wù)的目標是保障落后地區(qū)和弱勢群體不被邊緣化，實現(xiàn)社會包容性發(fā)展，是公共政策目標，而非單純的經(jīng)濟目標，因此提供普遍服務(wù)必須伴隨著一定的制度設(shè)計，比如具有實質(zhì)意義的專營權(quán)或者直接財政補貼等。上世紀末電信技術(shù)大發(fā)展，即時通信技術(shù)強勢替代信函業(yè)務(wù)，信函專營權(quán)已經(jīng)不再具有實際專營保護意義。而一攬子的政府補貼則缺乏動態(tài)調(diào)整機制，并沒有根據(jù)人工和資產(chǎn)價格變化進行適當調(diào)整。專項補貼則直接用到了項目中，并不能再郵政普遍服務(wù)日常經(jīng)營中發(fā)揮激勵作用。

因此，伴隨著快遞物流業(yè)的快速發(fā)展和通信替代產(chǎn)品的迭代演化，不但郵政快遞行業(yè)的市場格局被破壞，保障郵政企業(yè)提供普遍服務(wù)的制度設(shè)計也實質(zhì)性減弱。

1.2 即時通信產(chǎn)品垂直替代信函業(yè)務(wù)

21世紀以來，移動通信技術(shù)不斷迭代演化，趨于免費的即時通訊方式強勢替代信函業(yè)務(wù)。在中國，移動通信技術(shù)從最初的2G跟隨到當前的5G引領(lǐng)實現(xiàn)了快速發(fā)展，從而使得通信替代信函的進程愈加顯著，2008-2018年，中國的信函業(yè)務(wù)量從74億件快速降至27億件，年均復合增速-9.6%，約為世界郵政信函增速（-3.3%）的3倍。信函業(yè)務(wù)量的快速減少使信函單件處理處理成本上升，如果沒有企業(yè)內(nèi)部的交叉補貼，郵政企業(yè)將面臨更大的經(jīng)營困難。

1.3 優(yōu)質(zhì)的快遞服務(wù)水平替代普遍服務(wù)包裹業(yè)務(wù)

普遍服務(wù)范圍內(nèi)的包裹重量在10kg及以內(nèi)，這與電商輕小件包裹的重量范圍高度重合。1993年順豐速運和申通快遞創(chuàng)立以來，國內(nèi)快遞企業(yè)如雨后春筍相繼成立，伴隨著電子商務(wù)的崛起國內(nèi)快遞行業(yè)迅猛發(fā)展，并且至今未形成穩(wěn)定的競爭格局，激烈的競爭使各家快遞企業(yè)不斷降低價格、提高時效，提升服務(wù)品質(zhì)。最為關(guān)鍵的，為了在以上三個維度取得競爭優(yōu)勢，各家快遞企業(yè)持續(xù)提高信息化水平和科技手段。不斷提高的科技化水平減少了人工，降低了單件成本，優(yōu)質(zhì)的快遞服務(wù)具備了分流一部分普遍服務(wù)包裹的條件。從數(shù)量上看，電商包裹從2008年的上升到了2018年的507億件，與此形成強烈對比的是同期內(nèi)普遍服務(wù)包裹從7900萬件降至2700萬件。我們認為性價比不斷提高的快遞服務(wù)對普遍服務(wù)產(chǎn)生了水平替代。

2 郵政普遍服務(wù)基本社會定位不變

新時代，伴隨著外部發(fā)展環(huán)境的變化，郵政普遍服務(wù)的社會定位不變。

2.1 郵政普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)保障社會發(fā)展是社會安全網(wǎng)

郵政網(wǎng)絡(luò)是在任何情況下通達全國的實物基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，平時在保障全體公民特別是偏遠地區(qū)和貧困人口的發(fā)展權(quán)力、推動國家公共服務(wù)均等化、防止社會斷層方面具有不可替代性，戰(zhàn)時、災(zāi)時、亂時等極端情況下，它是最可靠的社會安全網(wǎng)絡(luò)。普遍服務(wù)的重要性決定了其存在的長期性，但從市場經(jīng)濟的角度講，監(jiān)管機構(gòu)也有選擇高效企業(yè)作為指定代理人的可能性。對于現(xiàn)行的郵政普遍服務(wù)的承擔企業(yè)而言，優(yōu)質(zhì)、高效、可持續(xù)提供服務(wù)是其發(fā)展的關(guān)鍵所在。

2.2 郵政普遍服務(wù)是公共物品，是具有郵政接入功能的基礎(chǔ)設(shè)施

與快遞企業(yè)不同，郵政企業(yè)本質(zhì)上并不是市場主體，定位高于市場主體。郵政普遍服務(wù)的對象不僅包括全體公民、社會組織還包括企業(yè)，因此，快遞企業(yè)也是其服務(wù)對象之一，因此應(yīng)為快遞企業(yè)提供共享接入平臺。準確界定市場和政府的邊界，市場能做的讓市場做，市場不能做的部分，郵政普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)做。

2.3 郵政企業(yè)其他服務(wù)均為普遍服務(wù)的補充

郵政企業(yè)與民營快遞企業(yè)的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，郵政企業(yè)自身普遍服務(wù)與其他業(yè)務(wù)的關(guān)系是主體與補充的關(guān)系。所有其他業(yè)務(wù)均應(yīng)為普遍服務(wù)提供資金支持。因此，補充業(yè)務(wù)需要考慮商業(yè)模式、經(jīng)營策略，普遍服務(wù)不需要。郵政普遍服務(wù)持續(xù)處在“政府”向“市場”讓渡的過程中，普服的補充業(yè)務(wù)市場占有率高，則內(nèi)部讓渡，補充業(yè)務(wù)市場占有率低，則向外部讓渡。

3 郵政普遍服務(wù)發(fā)展建議

3.1 郵政普遍服務(wù)內(nèi)涵轉(zhuǎn)變依據(jù)是人民的基本用郵需求

應(yīng)將電商包裹納入到普遍服務(wù)范圍內(nèi)，同時應(yīng)更新傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的服務(wù)方式普遍服務(wù)的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變的唯一依據(jù)是人民的需求變化。我們認為郵政普遍服務(wù)應(yīng)包括“送信息”、“送實物”、“送資金”、“送服務(wù)”，且應(yīng)實現(xiàn)全覆蓋。其中：（1）送信息的基本內(nèi)容是信件、報紙、明信片，但送的方式應(yīng)對接人們的使用習慣，向電子化、自助型方式改變;（2）送實物，除了包括民用包裹也應(yīng)涵蓋電商包裹等一切符合普遍服務(wù)范圍的、人民需要接收到的包裹，給予人民在價格和時效兩者之間進行選擇的自由;（3）送資金，需要滿足人民空間上轉(zhuǎn)移資金的需求和時間上跨期使用資金的需求，即提供普惠金融服務(wù);（4）送服務(wù)，對根據(jù)偏遠地區(qū)商業(yè)不發(fā)達、農(nóng)產(chǎn)品上下行不通暢等普遍性現(xiàn)象，框定服務(wù)范圍。

同時，對接人民需求、創(chuàng)新服務(wù)方式是郵政普遍服務(wù)重回大眾視野的主要途徑。因此，需重視7×24小時、隨處可用的、具有收、寄、信息傳遞功能的智能信包箱的作用，以智能信包箱為手段為快遞企業(yè)提供末端投遞服務(wù)，將信包箱打造成共享平臺，實現(xiàn)全社會實物共用、數(shù)據(jù)共享。

3.2 郵政普遍服務(wù)應(yīng)著力建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的前端收寄和末端配送網(wǎng)絡(luò)，打造末端配送優(yōu)勢

郵政普遍服務(wù)是郵政企業(yè)代理國家準公共服務(wù)，它與人民、社會和快遞企業(yè)之間是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，并非貨幣與商品服務(wù)交換關(guān)系。

伴隨著技術(shù)和管理手段的進步，郵政快遞行業(yè)市場進、政府退趨勢明顯。行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)合理評估行業(yè)發(fā)展階段并界定普遍服務(wù)應(yīng)承擔的任務(wù)，從而確定普遍服務(wù)的內(nèi)涵。當前階段，偏遠地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)人民的用郵需求尚不能被完全滿足、快遞企業(yè)末端配送成本占比高，全社會農(nóng)產(chǎn)品上行和工業(yè)品下鄉(xiāng)尚存在障礙，這都需要郵政企業(yè)轉(zhuǎn)換功能，打造末端配送能力，去對接人民、企業(yè)和社會的需求。而以普遍服務(wù)實施主體承接快遞企業(yè)的末端配送更為合理，一是二者是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，是政府對市場失靈部分業(yè)務(wù)的承接;二是普遍服務(wù)擁有大量的未被充分利用的末端資源，比如網(wǎng)點、人員、車輛、處理中心等;三是整合了社會資源，負責行業(yè)末端投遞業(yè)務(wù)，提升了郵政企業(yè)末端投遞的規(guī)模經(jīng)濟水平，業(yè)務(wù)收入可用來補貼傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，支持郵政普遍服務(wù)長效發(fā)展，降低了快遞企業(yè)的資源消耗，使其減少整個快遞流程中“勞動密集”部分的投入與管理，專注做快遞的核心部分。

因此，普遍服務(wù)實施企業(yè)應(yīng)拓展多種投遞手段，特別是以智能信報箱為手段提供末端投遞平臺服務(wù)是普遍服務(wù)新內(nèi)涵研究與實際操作的結(jié)合點。能夠滿足提高了現(xiàn)有普遍服務(wù)的質(zhì)量;升級提供普遍服務(wù)的手段;擴展普遍服務(wù)的范圍;并能為普遍服務(wù)長效發(fā)展提供資金支持。

另外，智能信報箱的使用也提高了國家公共服務(wù)設(shè)施的投放水平;具備收寄、投遞、存放、信息接入功能的智能信報箱可以提供365天、24小時100米以內(nèi)的服務(wù)，滿足了人民享受便捷普遍服務(wù)的需求。

3.3 郵政普遍服務(wù)的質(zhì)量考核要從“重網(wǎng)點數(shù)量、重資金投入”向“輕型、高效、科技引領(lǐng)、按需提供”的轉(zhuǎn)變

在過去很長一段時間以來，郵政網(wǎng)點是郵政企業(yè)重要的資源，也是郵政監(jiān)管部門評估郵政企業(yè)提供普遍服務(wù)能力的重要指標。但是在新的信息社會，信息的觸角進一步向消費者延伸，所有的業(yè)務(wù)都是去中心化圍繞消費者隨時、隨地、隨身展開的，銀行、郵局、政務(wù)服務(wù)、商場等網(wǎng)點的作用都在削弱。網(wǎng)點應(yīng)成為線上和線下業(yè)務(wù)的結(jié)合點才能長期存在下去。

有大量以保證普遍服務(wù)質(zhì)量為目的補白的網(wǎng)點年業(yè)務(wù)量很少甚至為零，郵政企業(yè)應(yīng)根據(jù)網(wǎng)點當前業(yè)務(wù)量，以后發(fā)展趨勢界定網(wǎng)點的功能，并相應(yīng)配置資源，依照普服需求提供服務(wù)?？萍纪苿尤蜻M行“去中心化”變革，各類型網(wǎng)點和中介的作用都將降低，應(yīng)重新評估郵政網(wǎng)點與普遍服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系，順應(yīng)技術(shù)發(fā)展方向，突破網(wǎng)點“只增不減”的硬性規(guī)定，確定更有效的服務(wù)質(zhì)量評估指標。

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