淺析公安機關(guān)懈怠偵查應(yīng)對之策

關(guān)鍵詞 懈怠偵查 檢察機關(guān) 規(guī)制措施

作者簡介：王紅彬，江蘇省無錫市人民檢察院。

中圖分類號：D918 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.202

近年來反映公安機關(guān)在刑事案件辦理中懈怠偵查行為的信訪案件不斷涌現(xiàn)，群眾要求檢察機關(guān)進行監(jiān)督的呼聲越來越高，這是我們值得關(guān)注的一個重要問題。偵查行為是偵查機關(guān)根據(jù)刑事訴訟法或行政法律法規(guī)的規(guī)定，在案件辦理過程中，進行的專門調(diào)查工作和采取的有關(guān)強制性措施，是一種主動性、積極性的作為 。而公安機關(guān)的懈怠偵查行為本質(zhì)上是一種不作為，是公安偵查機關(guān)怠于行使偵查權(quán)力，能夠?qū)嵤﹤刹樾袨榈那闆r下卻“能而不為”，從而違背公安偵查機關(guān)及時阻止犯罪、迅速查明案件事實，依法保障犯罪嫌疑人和被害人的合法權(quán)利，切實維護社會公共安全和群眾切身利益的職責(zé)要求，使得偵查權(quán)力流于形式得不到有效行使。

一、公安機關(guān)懈怠偵查的原因分析

（一）司法實踐中懈怠偵查客觀存在

一是被害人知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺失。刑事訴訟程序中，為了對抗偵查權(quán)，犯罪嫌疑人被賦予了一系列訴訟權(quán)利，刑事訴訟法規(guī)定了犯罪嫌疑人偵查階段的申訴權(quán)，律師的會見權(quán)、審查起訴階段的律師閱卷權(quán)、庭審階段的辯護權(quán)等等，而刑事被害人，基于偵查活動的國家性，往往在刑事偵查中處于附屬地位，甚至不是完整意義上的當(dāng)事人。因保全證據(jù)、保護相關(guān)人員的安全、防止犯罪嫌疑人出現(xiàn)逃跑、自殺、毀滅證據(jù)等情況的需要，刑事訴訟法規(guī)定了秘密偵查的原則，這是符合偵查規(guī)律的。但在我國司法實踐中，偵查機關(guān)常以偵查保密為由拒絕向被害人透露偵查情況和案件進展，被害人沒有偵查情況的知情權(quán)，被害人不能了解偵查情況進而無法對偵查活動進行監(jiān)督。另外，被害人作為訴訟當(dāng)事人也不具有對公安機關(guān)偵查行為提出異議和要求得到救濟的權(quán)利，即使偵查機關(guān)存在懈怠偵查的情形，刑事案件被害人也無從得知，更無法提出異議。例如在我市檢察機關(guān)受理的葉某信訪案中，公安機關(guān)僅僅就立案行為通知了被害人，而關(guān)于偵查行為的具體進展情況、證據(jù)收集情況，被害人無從知曉，被害人亦曾多次向公安機關(guān)詢問，由于實際上偵查工作已經(jīng)停滯不前了，公安機關(guān)承辦人自然是敷衍了事，立案兩年多案件也沒有處理結(jié)果。

二是現(xiàn)有懈怠偵查規(guī)制措施不足。包括兩個方面，一是偵查機關(guān)內(nèi)部規(guī)制措施，另一個是檢察機關(guān)的外部監(jiān)督。公安機關(guān)內(nèi)部有一系列偵查監(jiān)督措施，如“錯案責(zé)任追究制度”和“辦案責(zé)任制度”“現(xiàn)場監(jiān)察制度” 。這些監(jiān)督制度雖然符合偵查活動本身的保密性、效率性及時效性要求，但仍有各種不足，刑事偵查中的懈怠不作為等違法行為相對而言更為隱蔽，如何認定是否懈怠偵查是一個難題，辦案人員多以“抓捕難”“技術(shù)手段”“找不到證據(jù)”“時過境遷”等逃避責(zé)任追究。因此，“錯案責(zé)任追究制度”“現(xiàn)場監(jiān)察制度”并沒有將懈怠偵查行為列入。需要注意的是， 由于這種監(jiān)督是公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督程序缺乏公開性，加之公安機關(guān)頻繁的內(nèi)部調(diào)動及合作等，今天的監(jiān)督者明天可能就是被監(jiān)督者，一些不是非常嚴重的懈怠偵查行為往往被大事化小，小事化了而消解，這種內(nèi)部監(jiān)督影響監(jiān)督公信力和監(jiān)督效果。

（二）檢察機關(guān)對懈怠偵查規(guī)制措施有局限性

一是偵查監(jiān)督的有限性。司法實踐中檢察機關(guān)主要通過兩種途徑監(jiān)督公安機關(guān)偵查活動。首先是立案監(jiān)督，即應(yīng)當(dāng)立案而不立案（消極立案）的和不應(yīng)當(dāng)立案而立案（積極立案）的。其次是審查批捕階段的偵查活動違法糾正，包括是否存在刑事逼供，不當(dāng)羈押的情況，但這其中并不包括懈怠偵查的情況。

二是相互配合關(guān)系軟化了監(jiān)督的力度。《刑事訴訟法》第七條明確規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟活動，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。由于中國特色的流水線刑事訴訟結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致檢察機關(guān)與公安機關(guān)不僅存在互相監(jiān)督關(guān)系，在刑事訴訟活動中還具有互相配合關(guān)系，這種工作目的上的協(xié)調(diào)性與一致性很容易導(dǎo)致檢察機關(guān)弱化對公安偵查機關(guān)懈怠偵查的監(jiān)督力度。

三是缺少檢察機關(guān)對懈怠偵查的規(guī)制措施。刑事法律雖然規(guī)定檢察機關(guān)有對公安機關(guān)的懈怠偵查的監(jiān)督規(guī)制權(quán)力，但并未賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的懲戒權(quán)，致使這種監(jiān)督規(guī)制成為一種軟性監(jiān)督，缺乏足夠威懾力。例如在葉某信訪案中，檢察機關(guān)無法從職務(wù)犯罪的角度進行監(jiān)督，只能采用將原案承辦人叫過來問話，約見公安機關(guān)紀委負責(zé)人提出督促破案的方式進行規(guī)制。

四是偵查引導(dǎo)的選擇性。檢察機關(guān)提前介入引導(dǎo)公安機關(guān)偵查，雖可以督促公安機關(guān)增強破案責(zé)任意識，但引導(dǎo)偵查僅僅針對一些重大疑難復(fù)雜案件或某些有社會影響的案件，包括復(fù)雜的經(jīng)濟犯罪案件、重大團伙犯罪、新聞媒體報道的案件等，公安機關(guān)辦理的眾多普通刑事案件，檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查不可能面面俱到，像葉某信訪案中檢察機關(guān)介入一起普通的故意輕傷害案進行引導(dǎo)偵查，司法實踐中，若非被害人強力的信訪推動，幾無可能。

（三）公安機關(guān)量化考核的不足

在司法實踐中，自上而下的量化考核是偵查人員能力的評價依據(jù)，直接影響干部升遷及集體榮譽，因此，是一項引導(dǎo)偵查人員積極履職的激勵機制，在現(xiàn)有公安機關(guān)考核體系中有一項重要的指標是破案率的考核，但由于懈怠偵查的隱蔽性，懈怠偵查缺少相應(yīng)的考評指標，在破案率的考核中往往被忽視，因此，難以對懈怠偵查進行量化考核。

二、懈怠偵查的規(guī)制措施應(yīng)對之策

（一）完善公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制

首先，應(yīng)當(dāng)明確懈怠偵查的概念和范圍，并建立一系列評價標準，包括主觀方面是不是有明確的故意和過失，將客觀不能的行為排除在外，明細懈怠偵查的構(gòu)成要件，具體處理程序及懲戒措施。

其次，應(yīng)當(dāng)將對公安機關(guān)懈怠偵查行為內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)果向社會公眾公開，對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的懈怠偵查現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)對責(zé)任人及責(zé)任單位嚴格按照相關(guān)規(guī)定進行處理，打消社會公眾對公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督客觀公正性的疑慮。

最后，將懈怠偵查明確列入“錯案責(zé)任追究制度”和“現(xiàn)場監(jiān)察制度”的規(guī)制范疇，加強對這類行為的監(jiān)督關(guān)注度。

（二）強化檢察機關(guān)的外部監(jiān)督機制

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，擁有偵查監(jiān)督權(quán)，由此推論，檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)督公安機關(guān)的偵查活動全程，以規(guī)制這一過程中出現(xiàn)的違法情形，具體操作過程包括幾個方面。

首先，應(yīng)當(dāng)完善立法，對檢察機關(guān)監(jiān)督公安機關(guān)懈怠偵查的范圍及程序作出明確詳細的規(guī)定。如前文所述，《刑事訴訟法》及相關(guān)法律規(guī)范只對立案監(jiān)督和批捕監(jiān)督兩類監(jiān)督進行了細化規(guī)定，檢察機關(guān)的監(jiān)督只集中于這兩項，其他監(jiān)督措施往往因缺乏具體的操作規(guī)則而無法進行。如葉某信訪案中檢察機關(guān)介入督促破案，僅僅是出于公檢兩家的長期業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系及法律監(jiān)督威懾力，并沒有明確的督促破案的法律依據(jù)。因此，為了保證檢察機關(guān)對公安機關(guān)懈怠偵查的監(jiān)督能切實落到實處，必須研究制定相應(yīng)的法律法規(guī)，加大檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查監(jiān)督力度，將對公安機關(guān)破案監(jiān)督的實體條件及程序設(shè)置予以明確。

其次，應(yīng)賦予檢察機關(guān)對公安懈怠偵查行為的強制約束力，提高監(jiān)督剛性。雖然檢察機關(guān)現(xiàn)在已經(jīng)擁有對公安偵查機關(guān)的違法偵查行為的監(jiān)督手段，比如制發(fā)違法偵查行為糾正通知書和發(fā)放檢察建議，但監(jiān)督效果并不明顯。建議建立公安機關(guān)向檢察機關(guān)的立案偵查通報制度，對公安機關(guān)立案后長期不破案的，可以要求公安機關(guān)說明理由。如果理由不成立，可以要求公安機關(guān)紀檢部門對相關(guān)承辦人予以相應(yīng)的行政和紀律處分，有將處理情況反饋檢察機關(guān)。若懈怠偵查情節(jié)、后果嚴重，構(gòu)成瀆職犯罪的情節(jié)嚴重的，由檢察機關(guān)根據(jù)新刑訴法的規(guī)定進行職務(wù)犯罪偵查，依法處置。

最后，關(guān)于引導(dǎo)偵查，建立檢察引導(dǎo)偵查的新型合作關(guān)系。在我國檢警分立的體制下，可以合理借鑒大陸法系“檢警一體化”模式，建立新的檢警合作關(guān)系，以檢察機關(guān)主動介入偵查活動， 參與偵查取證并對證據(jù)收集、提取、固定及其他偵查取證活動為特征，包括強化立案、撤案控制權(quán)，必要時完全介入刑事案件偵查程序，通過行使此種權(quán)力，可使檢察機關(guān)在公安偵查機關(guān)不履行偵查義務(wù)的情況下繼續(xù)對犯罪行為進行追訴， 降低和避免公安機關(guān)懈怠偵查的危害。

（三）完善當(dāng)事人對懈怠偵查的監(jiān)督機制

在公安機關(guān)的偵查活動中，刑事案件當(dāng)事人，是偵查行為后果的直接承擔(dān)者，因而對監(jiān)督懈怠偵查具有極強的內(nèi)在驅(qū)動力。如在葉某信訪案中，正是信訪人的積極參與，直接推動了案件的偵破，但是信訪人的上訪并非一種常規(guī)途徑，通過信訪自上而下施加壓力，以及通過履行法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機關(guān)實施偵破，是一種非制度化的程序，因此，應(yīng)當(dāng)賦予案件當(dāng)事人必要的知情權(quán)，公安機關(guān)應(yīng)該完善被害人權(quán)益保護機制，除涉及偵查秘密外，對有被害人的聯(lián)系方式的案件，應(yīng)當(dāng)主動告知被害人案件調(diào)查進展情況，履行告知義務(wù);同時，建立懈怠偵查的當(dāng)事人異議及救濟制度，即當(dāng)事人認為偵查機關(guān)不履行告知義務(wù)，或者偵查機關(guān)存在懈怠偵查的行為，自身合法權(quán)益時受到侵害時，可以向公安偵查機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)如督察或紀檢部門提出申訴，相關(guān)受理部門必須在一定期限內(nèi)書面回復(fù)申訴人處理的結(jié)果，如申訴人對處理結(jié)果不服可以選擇向上級公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門復(fù)議。也可以選擇直接向檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門提出申訴，要求予以偵查監(jiān)督。

（四）改革偵查考評制度

一是科學(xué)規(guī)定破案考評機制。破案率本身是能夠反映公安偵查機關(guān)工作效率和質(zhì)量指標的，但是同時應(yīng)當(dāng)科學(xué)考量，將是否存在懈怠偵查和違法偵查行為等情形納入考核的范圍，賦予其適當(dāng)?shù)臋?quán)重，形成破案率的綜合考評體系，對于公安偵查機關(guān)存在懈怠偵查行為嚴重的，考評可以一票否決。在考核破案率時，應(yīng)當(dāng)注意考量偵查機關(guān)確實認真履行了偵查職責(zé)，但因各種客觀原因確實無法偵破案件的情況，防止所謂的“不破不立”行為，即公安機關(guān)擔(dān)心案件難以偵破而不立案。通過科學(xué)構(gòu)建以破案率為重要支點的偵查考評體系，既能有效激勵偵查人員認真破案，又能最大限度減少為取得優(yōu)秀考核結(jié)果而誘發(fā)的懈怠偵查行為。

二是構(gòu)建完善的懈怠偵查責(zé)任倒查追究制度。構(gòu)建科學(xué)的偵查責(zé)任倒查追究制度，對于因懈怠偵查侵害偵查當(dāng)事人合法權(quán)益，可以啟動責(zé)任倒查追究機制，由公安機關(guān)紀檢部門啟動責(zé)任倒查追究機制，追究相關(guān)案件承辦人的責(zé)任，如果違反公務(wù)員法、警察法的，依法給予行政處分，實踐中開展責(zé)任倒查追究的確有助于嚴肅警示懈怠偵查行為。若引起國家賠償?shù)葒乐睾蠊?，可以根?jù)《國家賠償法》的相應(yīng)規(guī)定，責(zé)令存在重大過失或故意的偵查機關(guān)承擔(dān)一定比例或者全部賠償費用。

另外，與懈怠偵查相關(guān)的警力資源的配備、經(jīng)費、技術(shù)保障問題，這些非制度性的問題，可以通過完善公安機關(guān)隊伍建設(shè)和經(jīng)費保障解決。

注釋：

我國《刑事訴訟法》規(guī)定公安機關(guān)為一般偵查主體，監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、國家安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門和監(jiān)獄機關(guān)在一定范圍內(nèi)具有偵查權(quán)，本文的偵查機關(guān)主要指公安機關(guān)。

《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第7條規(guī)定： “公安機關(guān)進行刑事訴訟， 應(yīng)當(dāng)建立和完善辦案責(zé)任制度、錯案責(zé)任追究制度等內(nèi)部監(jiān)督制度?！薄豆矙C關(guān)監(jiān)督條例》第4條第4項規(guī)定： 監(jiān)督機構(gòu)對公安機關(guān)及其人民警察在刑事案件、治安案件的立案、偵查、調(diào)查、處罰和強制措施過程中依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀律的情況進行現(xiàn)場督察。