論我國國有企業(yè)構建完善法律合規(guī)體系的必要性

潘尤迪　喬驕

關鍵詞 國有企業(yè) 合規(guī)體系 “走出去”戰(zhàn)略 法律合規(guī)

作者簡介：潘尤迪，中國法學會會員，元達律師事務所注冊合伙人/顧問，律師，美國斯坦福大學法學院碩士;喬驕，元達律師事務所律師，澳大利亞悉尼大學法學院碩士。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.199

一、央企合規(guī)管理相關文件的出臺背景

國務院資產管理委員會公布的數(shù)據(jù)顯示，到2018年底，中央企業(yè)境外單位是11028戶，分布在185個國家和地區(qū)，境外資產總額7.6萬億元，全年營業(yè)收入是5.4萬億元，利潤是1318.9億元。中央企業(yè)“走出去”取得了明顯成效。特別是在踐行“一帶一路”倡議的過程當中，中央企業(yè)“走出去”也逐步從資源開發(fā)、基礎設施建設拓展到更多元的產業(yè)合作，各類創(chuàng)新投資方式也不斷豐富。

然而，在中國企業(yè)，特別是中央企業(yè)“走出去”的過程當中，仍然面臨著較大的挑戰(zhàn)和風險。其中非常重要的一點就是合規(guī)風險。在面對日益嚴峻復雜的國際貿易環(huán)境之時，時代也要求各企業(yè)積極應對合規(guī)風險，加強針對企業(yè)內部及外部的合規(guī)管理。為促使企業(yè)增強在境外經營的合規(guī)管理意識，提升其針對境外經營活動的合規(guī)管理水平，國務院國資委和國家發(fā)展改革委等七部委先后在2018年底印發(fā)了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》、《企業(yè)境外經營合規(guī)管理指引》兩份綱領性文件（以下簡稱“兩份《指引》”），為中國企業(yè)走向全球大合規(guī)奠定了基礎，指明了方向。

二、合規(guī)的概念和內涵

“合規(guī)”，作為一個專業(yè)名詞，較早是在金融行業(yè)普遍使用。?自2007年開始，合規(guī)的概念被其他行業(yè)開始使用，其背景是因為美國司法部和美國證券交易委員會開始嚴格執(zhí)行美國《反海外賄賂法》（FCPA）。這個時期，很多在美國的上市公司所稱的合規(guī)就是指的這種狹義上的、遵從美國《反海外賄賂法》，即FCPA合規(guī)。隨后，經濟合作發(fā)展組織（OECD）以及英國政府也頒布了類似的公約和法案。

隨著互聯(lián)網經濟的發(fā)展，很多跨國公司開始把狹義的反賄賂合規(guī)擴展到更廣泛的范圍，包括反壟斷、產品質量、環(huán)保、信息保護、網絡安全等。企業(yè)內部開展合規(guī)管理時也逐漸開始參照反賄賂合規(guī)的方法論。國際標準化組織于2014年發(fā)布《ISO 19600： 2014合規(guī)管理體系指南》。該國際標準明確了合規(guī)管理體系的各項要素，建立了一個完整的合規(guī)管理系統(tǒng)的流程，可適用于任何企業(yè)。2017年12月，中國出臺了等同采用標準《合規(guī)管理體系指南》（GB/T 35770-2017）。而隨著兩份《指引》的發(fā)布，“大合規(guī)”的概念步入企業(yè)的視野。

兩份《指引》對“合規(guī)”一詞給出了如下定義：

“第二條 ?……本指引所稱合規(guī)，是指中央企業(yè)及其員工的經營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求?！?/p>

——《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》

“第三條 ……本指引所稱合規(guī)，是指企業(yè)及其員工的經營管理行為符合有關法律法規(guī)、國際條約、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則、商業(yè)慣例、道德規(guī)范和企業(yè)依法制定的章程及規(guī)章制度等要求。”

——《企業(yè)境外經營合規(guī)管理指引》

“大合規(guī)”主要有以下內涵。首先，合規(guī)的“規(guī)”之含義非常廣泛。它包括三個層次的“規(guī)”。第一個規(guī)是法律、法規(guī);第二個規(guī)是企業(yè)內部的規(guī)章、制度;第三個規(guī)是企業(yè)應遵守的道德規(guī)范。其次，合規(guī)的“合”之操作非常豐富。在適用主體方面，合規(guī)要求適用于企業(yè)的各個業(yè)務領域、各個部門、各級子企業(yè)與關聯(lián)企業(yè)以及全體員工。在貫徹執(zhí)行方面，合規(guī)要求貫穿企業(yè)的決策、運營、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)。在持久建設方面，合規(guī)要求建立起全面的合規(guī)意識以及合規(guī)文化。最后，大合規(guī)要求有一個完整的合規(guī)管理體系?！镀髽I(yè)境外經營合規(guī)管理指引》對合規(guī)管理體系進行了詳細的描述。該體系由若干個要素組合而成，要素之間相互配合便可實現(xiàn)合規(guī)義務。

三、全球化背景下央企合規(guī)的意義

（一）央企合規(guī)指引是符合政策導向的必然選擇

事實上，如本文上文所提及的那樣，各行業(yè)監(jiān)管機構早已開始關注并完善各行業(yè)的合規(guī)要求。例如2006年10月20日生效的針對銀行業(yè)的《商業(yè)銀行合規(guī)風險管理指引》、2017年7月1日生效的針對保險行業(yè)的《保險公司合規(guī)管理辦法》、2017年10月1日生效的針對證券行業(yè)的《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》等等。在各行業(yè)的合規(guī)監(jiān)管規(guī)定基礎之上，2017年12月，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯(lián)合發(fā)布了跨行業(yè)的國家推薦性標準——《合規(guī)管理體系指南》（GB/T 35770-2017）。該國家標準于2018年7月1日起正式實施，覆蓋了企業(yè)的合規(guī)管理體系、識別和評價合規(guī)風險、建立并改進合規(guī)管理流程、應對和管控合規(guī)風險等各個方面。2018年12月26日，國家發(fā)改委、外交部、商務部、國資委、中國人民銀行、國家外管局及全國工商業(yè)聯(lián)會又聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)境外經營合規(guī)管理指引》。可以說，在行政監(jiān)管層面，各行業(yè)監(jiān)管部門在推進企業(yè)合規(guī)化發(fā)展方面持非常一致的傾向性。

而央企作為一個較為特殊的企業(yè)類型，合規(guī)體系也必然有其特殊性。在此背景下，國務院國資委于2014年發(fā)布了《關于推動落實中央企業(yè)法制工作新五年規(guī)劃有關事項的通知》（國資發(fā)法規(guī)〔2014〕193號） ，對企業(yè)法律風險防范機制的深化、法律顧問制度和法律工作體系的搭建以及合規(guī)管理能力和依法治企能力的提升均提出了明確的要求;同時還要求企業(yè)“大力加強企業(yè)合規(guī)管理體系建設”。2015年12月8日，國資委又發(fā)布了《關于全面推進法治央企建設的意見》（國資發(fā)法規(guī)[2015]166號） ，明確要求央企更快地提升其合規(guī)管理能力，建立起一個由總法律顧問領導，法律事務機構牽頭，相關部門共同參與的，行之有效的合規(guī)管理工作體系;制定出一套統(tǒng)一有效、覆蓋全面、內容明確的合規(guī)制度;加強針對企業(yè)各部門、各人員的合規(guī)教育培訓，實現(xiàn)全員合規(guī)。此后，國務院國資委選定中石油、中國移動、招商局集團、中鐵和東方電氣，共五家央企，作為開展央企合規(guī)體系建設的試點企業(yè)。2018年11月2日，基于在以上試點企業(yè)取得的經驗，國資委正式頒布了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》。

從政策導向層面來看，各央企從內部進行機構改革同時制定內部合規(guī)制度，開展合規(guī)培訓等，也是順應當前行政監(jiān)管要求的必然選擇。

（二）央企合規(guī)指引是央企應對世界多元化的必然要求

近年來，“一帶一路”倡議引領國際合作向前發(fā)展，而國有企業(yè)特別是中央企業(yè)發(fā)揮著“主力軍”和“領頭羊”的作用。 在央企不斷推進海外建設和輸出過程中，不僅需要面對愈發(fā)嚴格的監(jiān)管要求，也需要面臨超越法律的博弈。而央企的合規(guī)管理能力正是其國際競爭力的重要體現(xiàn)。

在面對日趨嚴苛的合規(guī)要求的同時，中國企業(yè)“走出去”的過程中可能還會面臨更嚴重的政治、文化和宗教等差異。比如利比亞動蕩期間，中國商務部部長姚堅在新聞發(fā)布會上透露，中資企業(yè)將因此受到重大損失，央企在利比亞的項目也全線暫停。 再比如中緬密松水電工程停工事件 以及中國北汽福田汽車股份有限公司在印度遭遇文化障礙 ，提醒中國企業(yè)在海外需考慮當?shù)匚幕⒆诮瘫尘耙约罢苇h(huán)境，清醒認識到世界各國多方面的差異，接受和遵守各國差異化的要求。

在多元世界及多元要求的全球宏觀局勢下，全球范圍內的商業(yè)實體均開始重視或逐漸強化企業(yè)自身的合規(guī)管理;這一企業(yè)發(fā)展新潮流已席卷全球。而中央企業(yè)作為希望走出中國的企業(yè)的先鋒帶頭人，更加需要加強合規(guī)管理工作，把握和適應國際要求和規(guī)則，才能更好的佇立于全球企業(yè)競爭的大潮中。

（三）央企合規(guī)指引是央企回應全球挑戰(zhàn)的必然途徑

面對世界各國政治、文化、宗教與語言的差異，兩份《指引》顯示了我國高度重視企業(yè)法治建設的態(tài)度。同時，在我國經濟不斷發(fā)展以及中國企業(yè)“走出去”宏偉戰(zhàn)略的大背景下，兩份《指引》不僅指明了央企合規(guī)的方向，也回應了世界各國對中國企業(yè)更高的合規(guī)要求。

央企對于保障我國經濟健康發(fā)展的重要地位無需多言。正因如此，央企更需要實現(xiàn)高質量發(fā)展以作出重要表率作用。為了更好地發(fā)揮央企帶頭作用，深入推進企業(yè)法治建設，目前中國國內對于率先推動央企合規(guī)建設的要求不斷增強。但是從實踐的層面，央企仍存在大量不合規(guī)經營行為，導致與企業(yè)法治建設的要求之間存在一定的脫節(jié)與不適應的情形，在面對客觀需求與實踐之間存在差異的情形下，兩份《指引》為央企指明合規(guī)管理改革的方向，加快了我國的法治與國際接軌腳步。

四、結語

經濟全球化的背景下，國有企業(yè)響應“走出去”的號召不斷開拓海外市場，海外投資與運營日益活躍。鑒于各國家地區(qū)法律環(huán)境、文化背景等方面存在差異，央企作為中國企業(yè)的主要代表，其能否合規(guī)運營將直接關系到中國企業(yè)的國際化形象和國有資產的安全。為此，兩份《指引》意在從央企運營的不同業(yè)務環(huán)節(jié)和合規(guī)制度的不同領域為央企海內外投資運營提供合規(guī)助力。

注釋：

劉維.國資委談央企“走出去”：全年營業(yè)收入5.4萬億元[EB/OL].http：//www.chinadevelopment.com.cn/news/zj/2019/10/1574442.shtml，2019-10-17.

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關于推動落實中央企業(yè)法制工作新五年規(guī)劃有關事項的通知（國資發(fā)法規(guī)〔2014〕193號）[EB/OL].http：//www.sasac.gov.cn/n2588020/n2588072/n2590860/n2590862/c3718525/content.html.

關于印發(fā)《關于全面推進法治央企建設的意見》的通知（國資發(fā)法規(guī)[2015]166號）[EB/OL].http：//www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258267/content.html.

王林.“一帶一路”上 國企怎么當好“主力軍”和“領頭羊”[N].中國青年報，2015-08-02（3）.

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北極星電力網新聞中心.教訓|中國對外投資啟示錄：緬甸水電站的失敗教訓[EB/OL].http：//news.bjx.com.cn/html/20180427/894426.shtml，2018-04-27.

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