綜合經(jīng)營環(huán)境下我國金融監(jiān)管體系的構(gòu)建

（北京商貿(mào)學(xué)校 北京100162）

綜合經(jīng)營是金融業(yè)的一種經(jīng)營業(yè)態(tài)，是指金融業(yè)各行業(yè)之間的業(yè)務(wù)交叉滲透，即銀行、保險、證券、信托等金融機構(gòu)都可以進入上述任一業(yè)務(wù)領(lǐng)域。隨著全球經(jīng)濟一體化、金融自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展，綜合經(jīng)營已成為現(xiàn)代金融業(yè)的發(fā)展趨向。我國現(xiàn)實情況下的分業(yè)監(jiān)管模式與綜合經(jīng)營這個國際潮流如何“契合”？尤其是中國銀監(jiān)會成立后，金融風(fēng)險監(jiān)管責(zé)任“一肩挑”的央行已經(jīng)基本脫離了監(jiān)管職能，僅剩下一項并非“獨立的貨幣政策”職能。對于這樣的金融環(huán)境，似乎可以用“綜合經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”這對矛盾的概念來形容。如何在穩(wěn)定中發(fā)展我國金融大局，正嚴(yán)峻考驗著我國金融的發(fā)展。金融業(yè)的綜合經(jīng)營必然要求改革我國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式，構(gòu)建與其相適應(yīng)的綜合監(jiān)管體系。

一、我國現(xiàn)行金融監(jiān)管模式及存在的問題

我國現(xiàn)行的金融分業(yè)監(jiān)管模式是與自1993年開始推行的分業(yè)經(jīng)營模式相適應(yīng)的。在分業(yè)經(jīng)營框架下實行分業(yè)監(jiān)管模式，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三大監(jiān)管機構(gòu)相對獨立，各自設(shè)立自己的分支機構(gòu)，自成系統(tǒng)，各司其職。這種專業(yè)化的監(jiān)管格局使得各監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的專業(yè)性和力度較強；但在金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢下，這種以機構(gòu)類型確定監(jiān)管對象及監(jiān)管領(lǐng)域的金融監(jiān)管模式明顯滯后，已經(jīng)表現(xiàn)出了許多不適應(yīng)的方面。

（一）監(jiān)管機構(gòu)之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制

目前“一行三會”的監(jiān)管格局，有分工但缺少聯(lián)系，在實踐中由于存在利益本位，不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)會產(chǎn)生監(jiān)管沖突：國務(wù)院派駐的國有金融機構(gòu)監(jiān)事會的監(jiān)管目標(biāo)是維護國有資產(chǎn)的保值增值，保護國家這個大股東的利益；銀監(jiān)會的監(jiān)管目標(biāo)是保護存款人的利益；證監(jiān)會的目標(biāo)是保護股東即上市銀行的利益，上述監(jiān)管機構(gòu)又都直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地位平等、各司其職、難以溝通，導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管。

（二）金融監(jiān)管措施不力

從金融監(jiān)管手段看，我國金融監(jiān)管長期依賴自上而下的行政管理，金融監(jiān)管以計劃、行政命令和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟處罰方式進行?；窘鹑诜膳c實際工作的要求相差甚遠，沒有具體的實施細則，監(jiān)管難以做到有法可依和違法必究。

從金融監(jiān)管方式來看，我國的金融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管。由于自我約束、自我管理機制不健全，自我監(jiān)管能力極低。

從金融監(jiān)管內(nèi)容來看，我國金融監(jiān)管中的風(fēng)險監(jiān)管幾乎是空白，監(jiān)管部門將主要精力放在機構(gòu)審批和業(yè)務(wù)審批上，對金融機構(gòu)日常營運監(jiān)管較少。

從金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來看，對銀行等金融機構(gòu)的檢查和評級以及風(fēng)險管理沒有一套統(tǒng)一的具體量化標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管行為隨意性強。

（三）對金融風(fēng)險控制缺乏有效性

由于對跨行業(yè)金融產(chǎn)品缺乏權(quán)責(zé)的明確界定和職能的嚴(yán)格定位，容易導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力之爭和責(zé)任不清，出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)、交叉和監(jiān)管真空，不僅增加了監(jiān)管成本，也嚴(yán)重影響了監(jiān)管效率。目前銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會三家監(jiān)管機構(gòu)嘗試在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則上，根據(jù)通過實行主監(jiān)管制度來解決金融控股公司的監(jiān)管難題，即對金融控股公司內(nèi)相關(guān)機構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)、歸屬實施分業(yè)監(jiān)管。但金融控股公司的監(jiān)管還存在多方面的空白和盲區(qū)。

二、建立適合我國國情的金融綜合監(jiān)管體系

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，我國的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)無需進行根本性變革，而是重在調(diào)整金融監(jiān)管的微觀重點，各金融監(jiān)管部門在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上加強協(xié)調(diào)與合作。為此，我國可借鑒和參考美國的“傘式監(jiān)管+功能監(jiān)管”的模式結(jié)構(gòu)，建立符合現(xiàn)實情況的有特色的統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)機制下的分業(yè)監(jiān)管體系。

（一）從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變

所謂功能性金融監(jiān)管是指依據(jù)金融體系的基本功能而實行的監(jiān)管，功能性監(jiān)管強調(diào)的是金融產(chǎn)品本身所要實現(xiàn)的基本功能，與機構(gòu)性監(jiān)管相比較能夠?qū)崿F(xiàn)跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)，有助于減少監(jiān)管部門之間的職能沖突、監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空，有利于提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。

在不改變現(xiàn)有金融監(jiān)管組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，以功能性監(jiān)管覆蓋金融經(jīng)營全范圍，從銀監(jiān)會監(jiān)管銀行、信托機構(gòu)，保監(jiān)會監(jiān)管保險機構(gòu)，證監(jiān)會監(jiān)管證券機構(gòu)的機構(gòu)監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑毡O(jiān)管對象的業(yè)務(wù)活動和性質(zhì)分別進行監(jiān)管的制度安排，形成銀監(jiān)會監(jiān)管銀行和信托業(yè)務(wù)，保監(jiān)會監(jiān)管保險業(yè)務(wù)，證監(jiān)會監(jiān)管證券業(yè)務(wù)的格局。從整體上把握金融業(yè)的風(fēng)險，更好地解決各種金融創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管責(zé)任的歸屬問題，監(jiān)管部門不必再通過限制金融創(chuàng)新來維護金融業(yè)的安全，從而為我國金融創(chuàng)新和發(fā)展創(chuàng)造一個更為寬松的環(huán)境。通過制定專門的裁定原則和指定裁定機構(gòu)對新涌現(xiàn)的金融產(chǎn)品的功能進行分析定性，適時解決該金融產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題，從而大大減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)，有效地控制和防范“監(jiān)管套利”行為。同時，由于金融產(chǎn)品的基本功能具有較強的穩(wěn)定性，因此，據(jù)此設(shè)計的功能性監(jiān)管的監(jiān)管模式和監(jiān)管規(guī)則更具連續(xù)性和一致性。從這個意義上講，功能性監(jiān)管也更適應(yīng)綜合經(jīng)營對金融監(jiān)管的要求。

（二）建立主監(jiān)管制度

根據(jù)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)性質(zhì)，在銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會三家監(jiān)管機構(gòu)中，確定一家為主監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)對綜合經(jīng)營機構(gòu)的所有業(yè)務(wù)和風(fēng)險進行并表監(jiān)管，確保綜合經(jīng)營機構(gòu)的資本充足和公司治理良好；其他兩家監(jiān)管機構(gòu)按照分業(yè)監(jiān)管原則負(fù)責(zé)對附屬機構(gòu)監(jiān)管，確保附屬機構(gòu)按照行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)審慎經(jīng)營。以這一監(jiān)管分工原則為基礎(chǔ)，主監(jiān)管機構(gòu)和輔監(jiān)管機構(gòu)分別在不同層面上，持續(xù)地實施市場準(zhǔn)入、非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查等具體監(jiān)管活動。

在主監(jiān)管機構(gòu)和輔監(jiān)管機構(gòu)之間簽署監(jiān)管備忘錄，以解決監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白的問題，目前我國在銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間已有類似安排，要以此為基礎(chǔ)，根據(jù)綜合經(jīng)營的發(fā)展情況，對這一機制進一步完善。

（三）建立四角傘型網(wǎng)狀監(jiān)管體系

“傘型”的頂端是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下常設(shè)的中國金融監(jiān)管委員會，其與四角的連線表示領(lǐng)導(dǎo)與隸屬關(guān)系；“四角”分別代表央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，它們均有各自的職能；“網(wǎng)狀”是指四角之間的連線，既表示信息的溝通與共享 （如及時溝通有關(guān)金融市場風(fēng)險和營運情況等），也代表其間的聯(lián)系、磋商和協(xié)調(diào)機制（如共同制定防范金融風(fēng)險的方案和對策、協(xié)調(diào)化解金融風(fēng)險的措施和步驟等）；“四角”的下屬層次（圖1中標(biāo)出了央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會），既是傘型的延伸，也是各子系統(tǒng)的構(gòu)成要素。該監(jiān)管體系按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指標(biāo)體系、分級監(jiān)控的原則來運行，設(shè)置專門機構(gòu)進行監(jiān)管協(xié)調(diào)。

金融監(jiān)管委員會的作用更多地應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在金融戰(zhàn)略的制定上。當(dāng)前金融領(lǐng)域的各種問題和矛盾或多或少與缺少清晰的金融發(fā)展、改革與開放的戰(zhàn)略有關(guān)，因此金融監(jiān)管委員會未來的重心應(yīng)將制定國家金融戰(zhàn)略和金融業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略作為重要的工作內(nèi)容。金融監(jiān)管委員會關(guān)鍵是要發(fā)揮更高層次的整合作用，其職能應(yīng)該是關(guān)注并表監(jiān)管、金融創(chuàng)新以及一些空白監(jiān)管地帶。

另外，金融監(jiān)管委員會除監(jiān)管職能外，還應(yīng)該有強有力的協(xié)調(diào)功能，比如監(jiān)管部門之間的監(jiān)管沖突、貨幣政策的協(xié)調(diào)及推動與金融綜合經(jīng)營相關(guān)的立法工作等。

金融監(jiān)管委員會作為傘型監(jiān)管人，與功能監(jiān)管人必須相互協(xié)調(diào)、共同配合。為了避免監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管過度，傘型監(jiān)管人的權(quán)力亦應(yīng)受到一定的限制，即各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對其監(jiān)管對象擁有監(jiān)管優(yōu)先權(quán)，金融監(jiān)管委員會必須尊重各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限，盡可能采用其檢查結(jié)果或分析報告作出監(jiān)管決策。一般情況下，金融監(jiān)管委員會不得越過三大監(jiān)管機構(gòu)對其監(jiān)管對象進行監(jiān)管。只有當(dāng)無法從專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)獲得相關(guān)信息或情況特殊時，金融監(jiān)管委員會才可直接對其監(jiān)管對象進行檢查。

三、完善金融綜合監(jiān)管體系的措施

（一）健全金融監(jiān)管法制體系

目前，雖然以《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》等為代表的金融法律體系框架初步形成，但相對于業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展而言，尚有不少空白點，難以形成強有力的約束。因此，根據(jù)我國經(jīng)濟和金融發(fā)展的實際情況，應(yīng)盡快修改和完善金融法律法規(guī)，進一步細化相關(guān)辦法和實施細則，建立以條例實施細則為主的制度體系，明確界定金融控股集團的市場準(zhǔn)入、母子公司的業(yè)務(wù)范圍、資本充足率等規(guī)則。

（二）加強綜合經(jīng)營的全過程監(jiān)管

1.設(shè)置嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入門檻。市場準(zhǔn)入既包括機構(gòu)準(zhǔn)入，也包括業(yè)務(wù)準(zhǔn)入。監(jiān)管機構(gòu)對綜合經(jīng)營機構(gòu)的各項業(yè)務(wù)均作出具體、嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入資格和實質(zhì)條件規(guī)定，構(gòu)建一套衡量金融機構(gòu)開展綜合經(jīng)營業(yè)務(wù)能力和風(fēng)險的指標(biāo)體系，對不同機構(gòu)加以分類，進行有區(qū)別的分類管理和準(zhǔn)入。

2.建立資金、業(yè)務(wù)和信息交流三重防火墻。首先，建立資金防火墻，禁止或限制資金在金融集團內(nèi)部的任意流動，保證銀行業(yè)、證券公司、保險公司相互之間不僅是獨立法人，而且具有相對獨立的經(jīng)濟利益，按市場原則運作。其次，建立業(yè)務(wù)滲透防火墻。嚴(yán)格限制銀行與證券子公司之間的業(yè)務(wù)往來，可以防止銀行將資金大量投入股市及由此引起的股市過度投機，保證銀行的安全。再次，建立信息交流防火墻。在金融集團內(nèi)部，保持高效的信息流動可以為內(nèi)部融資、共同營銷、產(chǎn)品開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)共享和品牌延伸等提供方便。但是，過度的信息流也會導(dǎo)致一些不良后果，帶來風(fēng)險傳遞和利益沖突。因此，建立信息交流防火墻，可以阻止銀行與證券公司之間有害信息的流動，防止利益侵占和不公平競爭。

3.建立風(fēng)險評估和信息披露制度。建立覆蓋綜合經(jīng)營機構(gòu)表內(nèi)外業(yè)務(wù)的全面風(fēng)險監(jiān)測體系，有針對性地開展全面風(fēng)險評價和持續(xù)監(jiān)管，確立風(fēng)險評估制度，構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警機制。建立金融綜合經(jīng)營的風(fēng)險信息公開披露制度，降低金融監(jiān)管部門與綜合經(jīng)營機構(gòu)之間的信息不對稱。強化第三方獨立信用機構(gòu)對綜合經(jīng)營機構(gòu)的調(diào)查及監(jiān)督，降低投資者與綜合經(jīng)營機構(gòu)之間的信息不對稱。

4.強化對高風(fēng)險業(yè)務(wù)的控制。建立綜合業(yè)務(wù)的杠桿率監(jiān)測與控制機制，開展綜合業(yè)務(wù)的機構(gòu)須分類設(shè)定杠桿率上限，披露相關(guān)業(yè)務(wù)的杠桿率使用及變動情況。綜合經(jīng)營機構(gòu)須加強綜合業(yè)務(wù)的資本控制和權(quán)限管理，凡涉及高資本消耗或高杠桿率的業(yè)務(wù)，應(yīng)設(shè)立嚴(yán)格的內(nèi)控措施，及時、充分的披露。

5.加強市場退出監(jiān)管。建立科學(xué)全面的綜合經(jīng)營績效評估體系，對綜合經(jīng)營的實際效果及時加以評估，對成效負(fù)面的金融機構(gòu)，予以警告或停業(yè)整改。

（三）建立全社會廣泛參與的多層面全方位的金融監(jiān)管體系

一個完善的金融監(jiān)管組織體系，應(yīng)在以政府監(jiān)管為核心的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮金融機構(gòu)和金融行業(yè)自律監(jiān)管的補充作用，并鼓勵全社會廣泛參與，建立健全多層面全方位的金融監(jiān)管體系。一方面，要加強金融行業(yè)協(xié)會建設(shè)，如銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會等，形成法定監(jiān)管主體與多種市場監(jiān)管力量的合理分工與協(xié)作，通過自律性組織的輔助監(jiān)管，彌補現(xiàn)行法定監(jiān)管的不足，并促進法定監(jiān)管主體改進和完善監(jiān)管工作。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮市場中介機構(gòu)的監(jiān)督作用，降低法定主體的監(jiān)管成本，保證法定監(jiān)管主體的有效監(jiān)管，注重政府監(jiān)管與市場紀(jì)律的有機結(jié)合。