行政問責(zé)制度化的現(xiàn)實(shí)困境及對策分析

張麗萍

摘要行政問責(zé)制度是當(dāng)代中國社會(huì)主義政治文明建設(shè)中的制度創(chuàng)新。但是當(dāng)前我國的行政問責(zé)還存在著行政問責(zé)主體缺失、客體不清、信息缺失、機(jī)制缺失等現(xiàn)實(shí)困境,如何走出困境,值得我們深入研究。

關(guān)鍵詞責(zé)任政府 行政問責(zé)制度化

中圖分類號(hào):D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-187-02

一、行政問責(zé)的邏輯起點(diǎn)-責(zé)任政府

責(zé)任政府的出現(xiàn)是現(xiàn)代民主發(fā)展的結(jié)果。關(guān)于責(zé)任政府的內(nèi)涵,在不同的歷史時(shí)期不同的國家,不同的學(xué)科領(lǐng)域都有著不同的理解和認(rèn)識(shí)。我國學(xué)者張成福教授是比較早提出責(zé)任政府理念的,在他看來責(zé)任政府“不僅僅體現(xiàn)為一個(gè)全新的追求民主政治的政府理念,同時(shí)也是一種對政府行政進(jìn)行公共性控制的制度安排?！蔽覈鴮W(xué)者蔣勁松認(rèn)為,行政意義上的責(zé)任政府有三個(gè)要點(diǎn),第一個(gè)要點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策權(quán)的配置,即實(shí)行首長負(fù)責(zé)制還是合議制;第二個(gè)要點(diǎn)是權(quán)責(zé)一致;第三個(gè)要點(diǎn)就是問責(zé)制。可見,問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府的重要內(nèi)容之一。

現(xiàn)代法治政府,首先必須是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。問責(zé)蘊(yùn)涵著責(zé)任理念,實(shí)施問責(zé)制,必然要求政府樹立向公眾負(fù)責(zé)的行政理念。這種理念會(huì)內(nèi)化為公務(wù)員的內(nèi)心信念,形成良好的行政品質(zhì),提高責(zé)任意識(shí)。同時(shí),問責(zé)制作為追究機(jī)制將會(huì)對責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)起到保障和促進(jìn)的作用。

2003年的“非典”事件引發(fā)了社會(huì)對“官員問責(zé)制”的廣泛關(guān)注,帶動(dòng)了對行政問責(zé)的理論研究和問責(zé)實(shí)踐的探索。去年9月以來,一批官員因?yàn)橹卮筘?zé)任事故而被免職,在中國掀起了新一輪的“官員問責(zé)風(fēng)暴”。 行政問責(zé)是指政府或者行政官員因未能履行其職責(zé),或在履行職責(zé)過程中濫用行政權(quán)力,抑或因行政不作為而違反法定義務(wù),以致影響行政秩序和行政效率,或者損害行政相對人的合法權(quán)益,給政府造成不良影響和后果時(shí),由特定主體追究其責(zé)任,責(zé)令其承擔(dān)某種否定性后果的規(guī)范性制度設(shè)計(jì)。

二、行政問責(zé)制度的現(xiàn)實(shí)困境

制度化的行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)要對問責(zé)的主體、客體、事項(xiàng)、程序及責(zé)任等基本要素要有明確而科學(xué)的規(guī)定。但是由于我國的行政問責(zé)制度化建設(shè)還剛剛起步,因此在實(shí)踐中不可避免的帶有一定的缺陷和不足之處,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)問誰的責(zé)——問責(zé)對象不明確

在問責(zé)制執(zhí)行過程中,經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些人所說的“丟車保帥”的情況?有時(shí)我們看到,一些官員剛剛調(diào)任某個(gè)地方,結(jié)果因?yàn)榘l(fā)生特大安全生產(chǎn)事故而引咎辭職;有的地方官員在沒有安全監(jiān)管義務(wù)的情況下,卻由于事故重大,不得不辭去現(xiàn)任職務(wù)。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況,原因當(dāng)然很多,但我覺得一個(gè)重要原因是我國現(xiàn)有的行政責(zé)任制權(quán)責(zé)脫節(jié)、權(quán)責(zé)不對等等現(xiàn)象比較普遍。一個(gè)地方出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故之后,上級官員往往根據(jù)安全生產(chǎn)事故的社會(huì)影響,決定罷免官員級別的高低。一些地方黨政官員非常重視安全生產(chǎn)責(zé)任,但無職無權(quán),在提高安全生產(chǎn)方面難以有所作為;少數(shù)官員雖然具體負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)責(zé)任,但由于缺乏必要的人事權(quán)和財(cái)權(quán),很難改變生產(chǎn)現(xiàn)狀,所以,發(fā)生安全事故之后,他們只能飲恨成為“替罪羊”。所以,如何做到權(quán)責(zé)對等,也是今后完善問責(zé)制的一個(gè)課題。

(二)誰來問責(zé)——問責(zé)監(jiān)督機(jī)制不完善

行政問責(zé)包括“同體問責(zé)”和“異體問責(zé)”。目前,我國行政問責(zé)主體還局限于行政系統(tǒng)的內(nèi)部,屬于“同體問責(zé)”的范疇。在“同體問責(zé)”中,行政問責(zé)往往停留在“上對下問責(zé)”的局面。因此,立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等問責(zé)主體是“話語缺失”的,更甚之,公眾與社會(huì)沒有發(fā)動(dòng)問責(zé)的機(jī)會(huì)。異體問責(zé)是指政府系統(tǒng)以外的問責(zé)主體,包括人大、司法、政黨、團(tuán)體、新聞媒體以及公民個(gè)人對政府及其工作人員的問責(zé)。

(三)問什么責(zé)——問責(zé)范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)突顯隨意性

在實(shí)踐中,行政問責(zé)行為常常是在有重大社會(huì)事件突發(fā)時(shí)才展開,它成為社會(huì)緊急危機(jī)事件處理中對老百姓的臨時(shí)交代與應(yīng)付,應(yīng)付完了就沒了,等有事的時(shí)候再拿來應(yīng)急,行政問責(zé)成了臨時(shí)粉墨登場的一種道具,它缺乏持續(xù)性、穩(wěn)定性與規(guī)范性。在問責(zé)的范圍上,行政問責(zé)一般僅停留在人命關(guān)天的大事上,且一般僅限于安全事故領(lǐng)域。行政問責(zé)事由只是針對濫用職權(quán)、玩忽職守的違法行政行為,而不針對無所作為的行政行為。問責(zé)一般只針對經(jīng)濟(jì)上的過失,而對政治等其他領(lǐng)域的過失卻不問責(zé),問責(zé)的環(huán)節(jié)也多局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而少問責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

問責(zé)的本意是為了促進(jìn)責(zé)任政府、法治政府,使政府決策和行為更加科學(xué)、合理,因此問責(zé)的事項(xiàng)不應(yīng)僅僅局限在已經(jīng)發(fā)生的重大安全事故方面,而應(yīng)進(jìn)一步拓展,問責(zé)的介入時(shí)間也不應(yīng)局限在事件已經(jīng)發(fā)生之后,可以拓展到?jīng)Q策和監(jiān)督環(huán)節(jié),比如對一些重大事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)詢、聽證等。

問責(zé)的方式手段,是問責(zé)制中的重要內(nèi)容。方式手段真正落實(shí)了,問責(zé)制的意義才能真正體現(xiàn)出來。官員被問責(zé)原因多種多樣,問責(zé)方式也各有不同,辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職,那么問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么?在法律規(guī)定的范圍內(nèi),只有“免去職務(wù)”的概念,沒有“引咎辭職”的概念;在法律規(guī)定的范圍之外,才有“引咎辭職”的問題。換句話說,所謂“引咎辭職”,不是上級黨政機(jī)關(guān)主動(dòng)要求黨政官員辭去職務(wù),而是黨政官員在意識(shí)到問題的嚴(yán)重性之后,主動(dòng)承擔(dān)行政倫理和社會(huì)倫理責(zé)任。

近年來,一些公共事件的責(zé)任人,由于有關(guān)部門的不盡責(zé),風(fēng)頭過后最終沒有受到應(yīng)有的懲罰和追究,依然逍遙于“問責(zé)”之外。這種現(xiàn)象極大地影響了人民群眾對黨和政府的信任感,也挑戰(zhàn)了問責(zé)制的嚴(yán)肅性。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)和問責(zé)手段方式的不落實(shí)有直接的關(guān)系。所以,強(qiáng)化問責(zé)手段措施的落實(shí),依然是完善問責(zé)制過程中的重要任務(wù)

(四)如何問責(zé)——缺乏立法保障

從1997年以來,我國各地政府陸續(xù)展開了行政執(zhí)法責(zé)任制的建制及推行工作,著力將行政執(zhí)法績效評估和責(zé)任追究機(jī)制引入行政管理中。但是從總體上看,我們在政府問責(zé),尤其是高官問責(zé)上,依然缺乏統(tǒng)一而具體的操作標(biāo)準(zhǔn),國家層面的依據(jù)分散在公務(wù)員法、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《重特大安全事故行政問責(zé)暫行辦法》等法律法規(guī)當(dāng)中,立法層次不高、不統(tǒng)一、不明確等問題較為突出,地方行政問責(zé)的規(guī)范也普遍存在剛性不足、可操作性弱等缺陷。在缺乏強(qiáng)有力的規(guī)則約束下,行政問責(zé)的法治化程度不高,其成效多取決于中央和地方的決心,以及社會(huì)的關(guān)注程度。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是,對一些民眾極度關(guān)注的失職事故,往往問責(zé)力度較強(qiáng),而一旦不受眾人矚目,則問責(zé)力度就顯得疲軟,或者是風(fēng)頭過后再對免職官員另外“委以重任”。如此,問責(zé)風(fēng)暴就容易成為緩解民眾情緒的幌子,而難以對官員施政起到真正的制約作用。

三、以政治體制改革為契機(jī),完善和發(fā)展行政問責(zé)制度

如果從我國政治文明建設(shè)的進(jìn)程來看,問責(zé)制度可以看作是我國民主政治建設(shè)的一個(gè)組成部分,是建設(shè)責(zé)任政府、法治政府、民主政府的一個(gè)重要途徑。任何制度的生存和完善都需要一定的社會(huì)條件。完善我國的行政問責(zé)制度,應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:

(一)由“行政問責(zé)風(fēng)暴”向“行政問責(zé)機(jī)制”的轉(zhuǎn)變

不言自明,“問責(zé)風(fēng)暴”一詞雖系新造,但不可不謂傳神地描繪了中國當(dāng)下“山雨欲來風(fēng)滿樓”的政壇生態(tài)。一方面重大的公共安全事件層出不窮,井噴式地呈現(xiàn)出來,另一方面則是與之相對應(yīng),在對多領(lǐng)域、多批次政府官員的厲行問責(zé)中,無論是其波及面的廣度,還是縱深挖掘的力度,都不啻于一場地動(dòng)山搖的巨大風(fēng)暴。但是這樣的問責(zé)往往以權(quán)力意志為轉(zhuǎn)移,出了問題,追究與否,追究哪些人、追究到什么程度,主要根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖和意見來確定,隨意性很大。常態(tài)化的政府問責(zé),必須以健全的問責(zé)機(jī)制為基礎(chǔ),通過立法確保各級政府部門和官員的權(quán)力始終處于一種負(fù)責(zé)任狀態(tài),杜絕任何行使權(quán)力的行為脫離法定責(zé)任機(jī)制的監(jiān)控。

2004年3月,溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)指出,各政府要做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”為行政問責(zé)制的實(shí)施指明了方向。 因此,實(shí)施和完善行政問責(zé)制,必須建立一系列配套的制度。首先,建立完整的行政責(zé)任制,做到職責(zé)明確。我國傳統(tǒng)的行政職能部分之間職權(quán)劃分不清、職責(zé)交叉比較嚴(yán)重,致使部門之間相互推委責(zé)任的現(xiàn)象比較普遍。權(quán)責(zé)清晰是實(shí)現(xiàn)問責(zé)制的一個(gè)基本原則。問責(zé)必須先明責(zé),要按照權(quán)責(zé)一致的原則,明確各種權(quán)力崗位的責(zé)任。其次,在機(jī)制形式上,既要“日常監(jiān)督機(jī)制”也要有“應(yīng)急處理機(jī)制”。目前,從我國問責(zé)的實(shí)踐來看,正是因?yàn)槌B(tài)機(jī)制的缺乏,才出現(xiàn)了所謂的問責(zé)風(fēng)暴。日常監(jiān)督機(jī)制既可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正比較小的過錯(cuò)行為,包括不作為行為;也有利于確定責(zé)任的歸屬,為有過錯(cuò)行為的責(zé)任追究提供依據(jù),具有監(jiān)督與預(yù)防的效果,可以做到防微杜漸。再次,建立健全行政信息公開制度,保障問責(zé)主體的知情權(quán)。問責(zé)主體要有效地對政府及其官員進(jìn)行問責(zé),必須以對政府信息的知情為前提。在我國行政問責(zé)機(jī)制中,存在著嚴(yán)重的權(quán)力不對稱和信息不對稱現(xiàn)象。官員在做什么,怎么做,公眾并不知情,因此不可避免地導(dǎo)致行政問責(zé)的狹窄。進(jìn)而使得行政問責(zé)由此變成一種災(zāi)難后被動(dòng)的善后程序,而不是日常政治生活中時(shí)刻警醒行政人員的主動(dòng)誡勉。因此,只有政府的政務(wù)公開,實(shí)現(xiàn)陽光施政,把政府及其官員置于公眾的監(jiān)督之下,才是具有實(shí)質(zhì)意義的行政問責(zé)。

(二)問責(zé)主體從“同體問責(zé)”向“異體問責(zé)”拓展

當(dāng)前我國行政問責(zé)的主體局限于單一的同體問責(zé)而缺乏有效的異體問責(zé)。政府官員經(jīng)過公眾授權(quán)而擁有公共權(quán)力,從根本上說,最重要的問責(zé)主體是公民及其代表機(jī)構(gòu)。但人大及公民的問責(zé)在實(shí)踐中嚴(yán)重缺位的。實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體從“同體問責(zé)”向“異體問責(zé)”拓展,首先必須完善人大的監(jiān)督機(jī)制。我國憲法規(guī)定了人大對行政機(jī)關(guān)有一定的政治監(jiān)督職能,如質(zhì)詢、辭職、罷免等。但這些規(guī)定尚未完善,主要是權(quán)力與程序虛置。加強(qiáng)人大制度的建設(shè)對政府責(zé)任的落實(shí)具有關(guān)鍵意義,人大不僅要強(qiáng)化原有的監(jiān)督職能,還可以在此基礎(chǔ)上開拓新的監(jiān)督渠道,如不信任案的提出,彈劾制等,以增強(qiáng)人大的問責(zé)力度。其次,要加強(qiáng)社會(huì)公眾的問責(zé)意識(shí)。我國著名的政治學(xué)家俞可平指出,公民參與是衡量現(xiàn)代社會(huì)政府治理民主化的指標(biāo),良好的治理有賴于公民的積極參與。只有公民積極參與,才會(huì)使政府負(fù)起責(zé)任,不敢消極懈怠;只有公民積極參與,才可以使政府具有合法性、透明性、回應(yīng)性、有效性,才能實(shí)現(xiàn)政治國家與公民社會(huì)的良好合作,達(dá)到“善治”的狀態(tài)。 因此在建設(shè)責(zé)任政府的過程中要培養(yǎng)公民的公民意識(shí)和公民精神,使公民認(rèn)識(shí)到自己是政治生活和公共生活的主體,而非“臣民”,從而調(diào)動(dòng)公民參與問責(zé)的積極性和主動(dòng)性。近幾年來,在行政問責(zé)制度建立和發(fā)展的過程中,公眾參與、社會(huì)輿論在推動(dòng)官員進(jìn)行問責(zé)的作用越來越大。在實(shí)踐的推動(dòng)下,各地開始就行政問責(zé)主體進(jìn)行規(guī)范,出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)拓展問責(zé)主體,使得問責(zé)的主體更加多元化,同體問責(zé)逐漸向異體問責(zé)拓展。

(三)行政問責(zé)法治化——實(shí)體法與程序法相結(jié)合

目前我國行政問責(zé)還沒有專門的、完善的成文法。問責(zé)的主要法理依據(jù)主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》第八十二條、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》以及《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》。這三種規(guī)范性文件中只有《公務(wù)員法》屬于真正意義上的法律,其它兩種規(guī)范文件雖有一定的約束力,但只能算是執(zhí)政黨的內(nèi)部紀(jì)律規(guī)范。而在我國的法律實(shí)踐中,歷來存在著“重實(shí)體、輕程序”的觀念,在制定行政問責(zé)法律法規(guī)時(shí)我們應(yīng)當(dāng)克服這一傾向。當(dāng)條件成熟時(shí)制定一部《行政問責(zé)法》,規(guī)范問責(zé)主體及權(quán)力,規(guī)范問責(zé)客體及職責(zé),規(guī)范問責(zé)事由、厘清問責(zé)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范問責(zé)程序,主要包括責(zé)任的認(rèn)定程序、問責(zé)的啟動(dòng)程序、問責(zé)的回應(yīng)程序等,做到問責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化。

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與社會(huì)法治化的不斷推進(jìn),人們對于政務(wù)公開、透明行政的呼聲越來越高,對廉潔、高效政府的要求也不斷提升,行政問責(zé)制度化正在成為中國新一輪政治體制改革的亮點(diǎn)。如何走出一條適合我國特色的行政問責(zé)制度化之路,需要我們不懈的努力。

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