柯炳生：農(nóng)村改革40年回顧與感悟

2018年10月21日，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院“紀(jì)念農(nóng)村改革40周年研討會(huì)”在東區(qū)圖書館報(bào)告廳召開，柯柄生教授在會(huì)上做特邀報(bào)告。以下為全文實(shí)錄：

40年來(lái)的發(fā)展變化，是巨大的，天翻地覆，舉世公認(rèn)。這些發(fā)展有很多原因，其中最重要的就是改革。改革就是制度的變化。制度的變化，包括了很多方面，其中最主要的，我想概括為4個(gè)方面，也可能更多，但是我個(gè)人覺得這4個(gè)方面是最重要的：首先是土地制度，是農(nóng)民和土地的關(guān)系；第二是市場(chǎng)制度，是農(nóng)民和市場(chǎng)的關(guān)系；第三就是稅收和補(bǔ)貼，是農(nóng)民和收入的關(guān)系；最后是就業(yè)制度，是農(nóng)民與就業(yè)的關(guān)系。

一、土地制度改革

土地制度是最主要的一個(gè)制度。40年前的農(nóng)村改革，就是以小崗村大包干為標(biāo)志開始的，這個(gè)大包干的方式，其實(shí)很早就有過(guò)。20世紀(jì)50年代、60年代，各個(gè)地方都先后試行過(guò)，但星星之火沒有燎原，由于各種原因被壓制下去的。大包干的含義，具體內(nèi)容是三句話，“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下都是自己的?！惫俜降姆Q謂先后有多次變化，開始時(shí)叫“家庭承包經(jīng)營(yíng)為主的生產(chǎn)責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，后來(lái)叫“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度”，現(xiàn)在進(jìn)一步簡(jiǎn)化為“基本經(jīng)營(yíng)制度”。

土地制度的改革，是最重要的一個(gè)基礎(chǔ)。這個(gè)土地制度改革的意義何在？很多人在講到當(dāng)年小崗村改革時(shí)，關(guān)注的焦點(diǎn)是土地的分與合。我總覺得這沒有說(shuō)到根本上。小崗村的改革，我認(rèn)為，本質(zhì)上是建立利益機(jī)制。改革前，實(shí)行集體勞動(dòng)，工分制，干多干少，干好干壞，沒有多少差別，是吃大鍋飯。每個(gè)人勞動(dòng)付出程度和勞動(dòng)的效率，與實(shí)際獲得的報(bào)酬是不掛鉤的，沒有直接聯(lián)系。實(shí)行大包干后的三句話，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)了按勞分配，干得多少好壞，直接有重大收益差別。

讓個(gè)人的收益直接與勞動(dòng)效果掛鉤，非常重要。這是市場(chǎng)配置資源的關(guān)鍵基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。如果沒有利益機(jī)制，市場(chǎng)的作用就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)機(jī)制的作用，就是價(jià)格的作用。如果生產(chǎn)的收益不直接歸具體的生產(chǎn)者，那么，無(wú)論價(jià)格怎么變化，都與生產(chǎn)者的收入沒有關(guān)系，價(jià)格也就不能發(fā)揮出調(diào)節(jié)生產(chǎn)的作用。大包干的作用，最主要的就是這件事。至于是分了還是合了，只是形式變化，不是最本質(zhì)的東西。聽說(shuō)小崗村的土地，現(xiàn)在又合起來(lái)了，其實(shí)，合了之后，改變的只是要素組合方式，而利益機(jī)制并沒有發(fā)生變化。很多人只看到分和合，而沒有看到背后的利益機(jī)制。當(dāng)初的分，是在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)技術(shù)條件下，勞動(dòng)的監(jiān)督不容易，所以要分成一家一戶的去作業(yè)。現(xiàn)在生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展了，尤其是在平原地區(qū)，機(jī)械化程度大幅度提高，把土地流轉(zhuǎn)集中起來(lái)耕作，就成為可能，并且生產(chǎn)效率更高。土地合起來(lái)之后，經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系仍然是很清楚的，并不是對(duì)大鍋飯?bào)w制的回歸。

土地權(quán)屬關(guān)系的表達(dá)，也有一個(gè)變化。開始是分為集體所有權(quán)和農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?，F(xiàn)在實(shí)行“三權(quán)分置”，也就是把最初的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，拆分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

實(shí)行土地的集體所有權(quán)，我覺得有兩個(gè)重大原因。一是社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)和社會(huì)主義公有制的要求，二是實(shí)行農(nóng)業(yè)土地利用方向管控和資源保護(hù)的要求。在國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地通常是私有的，但是用途并不能隨便改變，國(guó)家要進(jìn)行管控。在我國(guó)農(nóng)村，由于法治觀念仍然比較薄弱，如果是私有制，用途管控會(huì)很困難，實(shí)行集體所有制，會(huì)有助于土地用途的管制。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)在為什么分開了？在別的國(guó)家，土地通常只有一種屬性——土地就是用來(lái)種莊稼的。美國(guó)、日本和歐洲都是這樣的。但是中國(guó)不太一樣，在這個(gè)用途之外，還有一個(gè)功能，這就是社會(huì)保障功能。因?yàn)椋覈?guó)的農(nóng)民還沒有納入到整個(gè)社會(huì)保障體系中。尤其是40年前，30年前，農(nóng)民沒有養(yǎng)老保障，沒有失業(yè)保障?，F(xiàn)在，有2.8億農(nóng)民工到城里來(lái)就業(yè)，城里失業(yè)了，待不下去怎么辦？那就要回去的，回到農(nóng)村，靠著所承包的土地，可以維系最基本的生存需要，不至于造成貧民窟現(xiàn)象。我國(guó)沒有出現(xiàn)貧民窟，與這種土地制度安排，有很大的關(guān)系。

土地的這兩種屬性，原來(lái)都捆綁在一塊，體現(xiàn)在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中。但是，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，就出現(xiàn)了矛盾。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，尤其是平原地區(qū)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大規(guī)模的要求很突出。但是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，出于托底保障的需要，不愿意把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)整個(gè)轉(zhuǎn)讓出去?，F(xiàn)在，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是分別對(duì)應(yīng)著兩種職能。承包權(quán)屬于村集體中的農(nóng)民成員，承擔(dān)著社會(huì)保障功能。承包權(quán)不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)抵押。農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下，可以把經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去。經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是土地的耕種權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)了之后，具有承包權(quán)的農(nóng)民，是可以重新索要回來(lái)的。實(shí)際上，這種情況發(fā)生的概率很小，但是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，會(huì)有一種心理上的保障感。土地的承包期，也不斷延長(zhǎng)。第一輪土地承包，從1983年前后開始，到1997年止，承包期為15年。第二輪土地承包，從1997年開始，土地承包期再延長(zhǎng)30年不變。2017年十九大報(bào)告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。我覺得，這是很正確和很有智慧的。其實(shí)，說(shuō)永久不變，老百姓的心里是沒有數(shù)的，有不確定感。沒有任何事情，可以永久不變。有明確的期限，反而更容易讓農(nóng)民具有穩(wěn)定感。

二、市場(chǎng)制度改革，是放開市場(chǎng)

在以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)實(shí)行全面管控，實(shí)行的制度叫“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”。生產(chǎn)出來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品，只能賣給國(guó)家，叫統(tǒng)一收購(gòu)；消費(fèi)者能夠購(gòu)買什么，購(gòu)買多少，也是由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)行糧票等票證制度，國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一銷售（配給）。實(shí)行這種制度的基本原因是短缺，是供不應(yīng)求。開放市場(chǎng)的改革，是漸進(jìn)性的，開始是禁止，后來(lái)是默許，最后正式放開。這個(gè)過(guò)程很復(fù)雜，也分品種，有先后次序：先是瓜果蔬菜，然后是畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品，然后是糧食，最后是棉花。在農(nóng)產(chǎn)品開放市場(chǎng)方面，1993年是個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。這一年，真正全面取消了糧票。

農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的開放，是在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制變革的大背景下發(fā)生的。市場(chǎng)機(jī)制的地位，有一個(gè)長(zhǎng)期的改革過(guò)程。1982年，黨的十二大提出了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔”；1984年，黨的十二屆三中全會(huì)的表述為“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”；1992年，鄧小平南巡講話提出：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)。同年，黨的十四大明確提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”；2012年黨的十八大和2017年黨的十九大，進(jìn)一步明確了市場(chǎng)和政府兩個(gè)作用的地位和關(guān)系：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。

從1992年正式確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，到2012年黨的十八大和2017年黨的十九大對(duì)市場(chǎng)和政府兩個(gè)作用的表述，牢固地確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的地位。實(shí)行好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，包括文件、理念和實(shí)踐三個(gè)層面的問題。寫進(jìn)文件，很不容易，尤其是改革開放初期，人們的觀念長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)熏陶，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制充滿了不信任，能夠?qū)懭胛募墙?jīng)過(guò)了艱難的過(guò)程，極為不易。寫進(jìn)文件之后，也并不意味著就真正進(jìn)入了頭腦，成為堅(jiān)定理念。而要真正落實(shí)到實(shí)踐中去，落實(shí)到各項(xiàng)具體的政策中去，更不容易。經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)這樣的情況，寫的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，講的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而制定出的具體政策和規(guī)定，卻并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。根源，還是不相信市場(chǎng)機(jī)制在配置資源方面的有效作用。

為什么要相信市場(chǎng)？因?yàn)椋袌?chǎng)機(jī)制的作用，就是反映消費(fèi)者的需求，滿足消費(fèi)者的需求。消費(fèi)者的需求，是通過(guò)價(jià)格表現(xiàn)出來(lái)的。如果一種產(chǎn)品，消費(fèi)者的需求很旺盛，甚至不可或缺，那么，其價(jià)格一定高企。如果一種產(chǎn)品，價(jià)格下降得很厲害，那么，其需求一定不強(qiáng)烈。前幾天我到海南了解到一個(gè)情況，海南省種的橡膠，在過(guò)去的幾年中價(jià)格連續(xù)下降，現(xiàn)在已經(jīng)降低到原來(lái)的25%左右。農(nóng)民每畝地大概只能收入1000元，除掉成本收入只有300 ～ 500元。如此低的價(jià)格和收益，農(nóng)民是不愿意種的。但是，農(nóng)民還必須種，因?yàn)樯霞?jí)部門說(shuō)，橡膠是戰(zhàn)略物資，必須要保證。既然是重要戰(zhàn)略物資，那價(jià)格應(yīng)該高漲才對(duì)啊。既然價(jià)格連續(xù)降低，那就說(shuō)明并不怎么重要，或者有很多的替代資源。我問為什么叫戰(zhàn)略物資？難道橡膠比大豆和糧食還重要？缺了不行？沒有人說(shuō)得清楚。我猜想，可能是習(xí)慣的作用。以前的某個(gè)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，橡膠被作為戰(zhàn)略物質(zhì)，或者某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)這樣說(shuō)過(guò)，就這么一直延續(xù)下來(lái)。外部條件已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，而有關(guān)部門人員的觀念還停留在以前。類似的情況，也表現(xiàn)在一些人對(duì)待糧食問題的態(tài)度上。

對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)配置資源的重大意義更為突出。不同地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源條件不同，比較優(yōu)勢(shì)有很大的不同。如果讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用，那么，每種產(chǎn)品都能夠在最適宜的地方集中生產(chǎn)出來(lái)，就一定會(huì)形成產(chǎn)品的區(qū)域化專業(yè)化生產(chǎn)。一方面，會(huì)形成大量的地理標(biāo)志產(chǎn)品，另一方面，整個(gè)國(guó)家的資源配置達(dá)到最優(yōu)，以有限的資源，最大限度地滿足消費(fèi)者的需求。例如，現(xiàn)在有很多地方，一個(gè)縣就一品，全縣90%以上土地就種一種產(chǎn)品或二三種產(chǎn)品，如陜西洛川種的蘋果，陜西眉縣種的獼猴桃等。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下，以糧為綱，就不可能實(shí)現(xiàn)這樣的區(qū)域優(yōu)勢(shì)布局和優(yōu)化的資源配置?，F(xiàn)在很多地方形成的特色產(chǎn)品區(qū)域化現(xiàn)象，大的背景也正是在這幾年不特別強(qiáng)調(diào)以糧為綱了，各個(gè)地方都以各自最有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品來(lái)進(jìn)行配置資源，所形成的。因此，文件到位很重要；但如果理念不到位，光有文件，實(shí)踐也難到位。

這里還要提一下政府的作用。實(shí)際上，在上述的市場(chǎng)導(dǎo)向的改革過(guò)程中，如何發(fā)揮好政府的作用，也日益明確清晰。政府的作用，是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要特征。更好地發(fā)揮政府的作用，就是讓政府去做那些靠市場(chǎng)解決不了，或者解決不好的問題。

三、稅收與補(bǔ)貼政策

我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅政策，歷史久遠(yuǎn)。最早可追溯到公元前594年，春秋時(shí)期魯國(guó)實(shí)行的按畝征稅的田賦制度，叫初稅畝。它是承認(rèn)土地私有合法化的開始。中華人民共和國(guó)成立后，1958年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)稅條例》，規(guī)定平均稅率為常年產(chǎn)量的15.5%。改革開放以后，尤其是在20世紀(jì)90年代末期，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)日益沉重，農(nóng)民反映強(qiáng)烈。問題的主要根源，不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身的負(fù)擔(dān)，更重要的是依附在農(nóng)業(yè)稅上的“三提五統(tǒng)”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)提取的各種費(fèi)用負(fù)擔(dān)。這些負(fù)擔(dān)，不透明，很混亂，難以控制。這時(shí)候，就開始研究農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革問題，想搞出一個(gè)科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)稅收政策。最后，研究來(lái)研究去，發(fā)現(xiàn)就根本找不到這樣一種政策。任何一種農(nóng)業(yè)稅政策，都是不合理的；最合理的政策，就是取消。這是提出取消農(nóng)業(yè)稅的一個(gè)重要背景。不過(guò)，取消農(nóng)業(yè)稅，涉及到向地方政府的轉(zhuǎn)移支付問題，因此，為了取消，需要先規(guī)范。最后，提出了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革方案：正稅稅率為7%；農(nóng)業(yè)稅附加稅為1.4%。這相當(dāng)于地租。2000年試點(diǎn)，2003年全面實(shí)行。2004年開始降減，2006年全面取消。我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅制度，從初稅畝算起，在實(shí)行了2600年后，終于壽終正寢。

提出實(shí)行直接補(bǔ)貼的背景是加入WTO。當(dāng)時(shí)，針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成員的補(bǔ)貼問題，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交來(lái)任務(wù)，讓我來(lái)牽頭研究直接補(bǔ)貼問題。開始，我還有些不以為然，認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅還那么多，還沒有取消，研究什么補(bǔ)貼？因?yàn)?，補(bǔ)貼的作用恰好與稅收相反，而原理是一樣的：收農(nóng)業(yè)稅，就是因?yàn)槟闶寝r(nóng)民，從事農(nóng)業(yè)，就要向國(guó)家交稅；而補(bǔ)貼，則是因?yàn)槟闶寝r(nóng)民，從事農(nóng)業(yè)，國(guó)家給你發(fā)錢。當(dāng)然，我們還是做了認(rèn)真的研究工作，并且提出了研究報(bào)告。在研究報(bào)告中，提出了建議：取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅；取消教育費(fèi)附加和“五統(tǒng)籌”；取消村提留；按照脫鉤補(bǔ)貼方式，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼等。研究報(bào)告得到了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的重要批示，明確要求研究適合國(guó)情的直接補(bǔ)貼做法，結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革、糧食購(gòu)銷體制改革、以及各項(xiàng)扶持農(nóng)業(yè)的政策措施一并考慮，并指示財(cái)政部牽頭做些醞釀。那時(shí)是2001年。從2002年開始，進(jìn)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼的試點(diǎn)。2004年，全面實(shí)行糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策。2006年，實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。補(bǔ)貼數(shù)額最大，遠(yuǎn)超其他補(bǔ)貼。2015年，實(shí)行“三補(bǔ)合一”試點(diǎn)（把農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為一項(xiàng)）。2016年，全面實(shí)行“三補(bǔ)合一”。在“三補(bǔ)合一”試點(diǎn)時(shí)，國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院受財(cái)政部委托，進(jìn)行了很好的調(diào)研工作，做出了重要貢獻(xiàn)。

以上補(bǔ)貼，是直接補(bǔ)貼。此外，保護(hù)價(jià)政策，也是一種補(bǔ)貼，是通過(guò)扭曲市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的補(bǔ)貼。我國(guó)對(duì)小麥、稻谷，叫最低收購(gòu)價(jià)格政策；對(duì)玉米、棉花、大豆等，叫臨時(shí)收儲(chǔ)政策。其實(shí)，基本原理都是一樣的，可以統(tǒng)稱為保護(hù)價(jià)政策，即國(guó)家制定一個(gè)最低價(jià)格，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格降低到這個(gè)價(jià)格時(shí)，國(guó)家按照這個(gè)價(jià)格，進(jìn)行敞開收購(gòu)。

我國(guó)的保護(hù)價(jià)政策，也是從2004年開始的。為什么是2004年？因?yàn)樵?999-2003年的5年間，糧食連年減產(chǎn)。為了解決糧食減產(chǎn)問題，提高糧食生產(chǎn)水平，2004年把能用的手段全用上來(lái)了，包括減稅、補(bǔ)貼、最低收購(gòu)價(jià)格。2004年，開始對(duì)小麥、稻谷實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格制度；2007年，開始對(duì)東北玉米實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策；2008年，開始對(duì)大豆、油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策；2011年，開始對(duì)棉花實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。

在開始階段，即2004-2007年間，小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)格保持不變，低于市場(chǎng)價(jià)格，因此，盡管有最低收購(gòu)價(jià)格政策，但是并沒有啟動(dòng)實(shí)際的收購(gòu)。其后，2007-2014年間，保護(hù)價(jià)大幅提高。其中，每斤早秈稻從0.70元提高到1.35元，漲幅93%；每斤小麥從0.69元提高到1.18元，漲幅71%；每斤玉米從0.70元提高到1.12元，漲幅60%。如此大幅度提價(jià)，使得保護(hù)價(jià)水平，不僅高于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，也高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。結(jié)果造成了一系列問題：國(guó)家?guī)齑姹瑵M，財(cái)政補(bǔ)貼劇增，市場(chǎng)關(guān)系混亂；即國(guó)內(nèi)過(guò)剩時(shí)還大量進(jìn)口，出現(xiàn)了銷地價(jià)格低于產(chǎn)地價(jià)格等各種價(jià)格倒掛關(guān)系。

針對(duì)上述問題，又進(jìn)行了改革。2014年，取消了新疆棉花、東北大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，而代之以目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。本來(lái)，當(dāng)時(shí)有把目標(biāo)價(jià)格政策也推廣到其他品種上的想法，但是，在試行棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼時(shí)，盡管實(shí)現(xiàn)了價(jià)補(bǔ)分離、市場(chǎng)定價(jià)的積極效果，但也發(fā)現(xiàn)了諸多問題，包括操作困難、補(bǔ)貼額大增等問題。于是，就想別的辦法：2016年，取消了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，改為實(shí)行面積補(bǔ)貼。此后，又嘗試對(duì)稻谷和小麥的政策進(jìn)行改革：保留最低收購(gòu)價(jià)格制度，但降低價(jià)格水平。稻谷從2016年開始，最低收購(gòu)價(jià)格，早秈稻從每斤1.33元降低到1.20元；中晚秈稻從每斤1.38元降低到1.26元；粳稻從每斤1.55元降低到1.30元。從2018開始， 小麥從每斤1.18元減到1.15元。

補(bǔ)貼，是個(gè)很復(fù)雜的問題。一方面，給農(nóng)民補(bǔ)貼，肯定是好事；另一方面，如果補(bǔ)貼方式不當(dāng)，就會(huì)變成政府花錢找麻煩。麻煩的根源，是不相信市場(chǎng)力量，干擾市場(chǎng)配置資源。國(guó)家可用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出，總是有限的，應(yīng)該采用最有效的財(cái)政支農(nóng)辦法，讓有限的財(cái)政資源發(fā)揮出最佳的作用。最好的補(bǔ)貼是不扭曲市場(chǎng)的補(bǔ)貼，最好的支持應(yīng)當(dāng)是科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等等。

四、就業(yè)制度方面的改革

第一個(gè)階段，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)、村辦企業(yè)、私人企業(yè)等，相當(dāng)于農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)。在嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)于農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)，有著非常嚴(yán)格的限制。改革開放之后，極大地突破了這種限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般的涌現(xiàn)。到1987年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值就超過(guò)了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，為農(nóng)村的就業(yè)和農(nóng)民的收入增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)時(shí)叫做“離土不離鄉(xiāng)”。

第二個(gè)階段，是離土也離鄉(xiāng)，這就是農(nóng)民工的發(fā)展。其定義是戶籍仍在農(nóng)村，進(jìn)入城市務(wù)工和在當(dāng)?shù)鼗虍惖貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)6個(gè)月及以上的勞動(dòng)者。其中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)從業(yè)的，叫本地農(nóng)民工，現(xiàn)在已經(jīng)超過(guò)1.1億人；在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的，叫外出農(nóng)民工，已經(jīng)超過(guò)1.7億人。這在改革前乃至改革初期是根本無(wú)法想象的，這是對(duì)農(nóng)民的就業(yè)市場(chǎng)的開放和收入渠道的開放，是城鄉(xiāng)融合的肇始。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民工的發(fā)展，使得農(nóng)民的收入大幅度持續(xù)增加。改革開放40年來(lái)，扣除通貨膨脹因素，農(nóng)民人均收入水平平均年增長(zhǎng)8%，這是史無(wú)前例的?，F(xiàn)在農(nóng)民家庭收入中，外出務(wù)工和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入，已經(jīng)超過(guò)了一半還多。

農(nóng)民工現(xiàn)在也還面臨著各種問題。對(duì)城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別感受最強(qiáng)烈的，可能就是農(nóng)民工，尤其是新生代農(nóng)民工。現(xiàn)在的差異主要是在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面。這些差異，是改革開放之前一直存在的，改革開放以來(lái)，已經(jīng)有了一些減弱減少。例如，農(nóng)民在最低生活保障、醫(yī)療保障等方面，以前是沒有的，現(xiàn)在已經(jīng)有了，但是水平仍然不高。未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，一直是城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，是這些差別的不斷縮小乃至消除。

回顧40年，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的改革，當(dāng)然不僅僅限于以上4個(gè)方面，但這4個(gè)方面是最重要的。

最后，簡(jiǎn)短歸納一下，講點(diǎn)感悟。40年改革開放，翻天覆地，成就輝煌，關(guān)鍵就在于發(fā)揮了兩個(gè)作用：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

市場(chǎng)的作用。40年改革的本質(zhì)，就是不斷的摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（包括制度和觀念），不斷走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，是賦予參加者有高度的自由選擇權(quán)利。包括產(chǎn)業(yè)選擇（種什么，養(yǎng)什么；怎么種，怎么養(yǎng)）、市場(chǎng)選擇（賣給誰(shuí)，賣什么價(jià)）、消費(fèi)選擇（買什么，買多少）、就業(yè)選擇（哪個(gè)行業(yè)、哪個(gè)地方）等。自由選擇，能夠最大限度地激勵(lì)努力和創(chuàng)新；選擇的動(dòng)力，是利益最大化。而生產(chǎn)者與消費(fèi)者利益的最大化，就是國(guó)家和社會(huì)利益的最大化。

政府的作用。這也是絕不可少的，但是具體發(fā)揮哪些作用，卻是需要界定的。40年改革的過(guò)程，也就是政府不斷放棄一些領(lǐng)域的作用，同時(shí)不斷強(qiáng)化另一些領(lǐng)域的作用的過(guò)程。其實(shí)，這也可以歸納為放、管、服。放，就是改革，就是放開市場(chǎng)，盡可能讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用。管，就是管市場(chǎng)做不了做不好的事，例如維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行、遏制坑蒙拐騙、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品質(zhì)量安全等等。服，就是提供各種公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、科技、規(guī)劃、信息、教育培訓(xùn)等等。

在過(guò)去的40年中，兩個(gè)作用的發(fā)揮，成就了輝煌的發(fā)展成就。展望未來(lái)，還要更加努力，在正確發(fā)揮好兩個(gè)作用方面，深化改革，促進(jìn)更快更好發(fā)展。對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展如此，對(duì)于農(nóng)業(yè)的發(fā)展更是如此。