巖溶石漠化地區(qū)耕地休耕現(xiàn)狀、存在問題及對策

周永瓊， 付云章，陸成杰，李仕剛，沈德超

（1.文山州土壤肥料工作站，云南文山 663000；2.廣南縣土壤肥料工作站，云南廣南 663000；3.硯山縣土壤肥料工作站，云南硯山 663100）

耕地休耕制度是探索藏糧于地、藏糧于技的具體實(shí)現(xiàn)途徑，對推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和保障糧食安全具有重要戰(zhàn)略意義。文山州位于云南省東南部，全州國土面積31 456 km2，巖溶石漠化面積10 143 km2，占國土面積的31.9%，是全國、全省典型的巖溶石漠化地區(qū)。2016年農(nóng)業(yè)部全面啟動“在部分地區(qū)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”工作以來，硯山縣、廣南縣先后被列為全國實(shí)施石漠化地區(qū)耕地休耕試點(diǎn)區(qū)域。

一、耕地休耕的重要性

目前，我國耕地?cái)?shù)量減少，質(zhì)量也在下降，耕地退化日益嚴(yán)重，這些問題關(guān)乎國家糧食安全。從耕地可持續(xù)利用的角度來看，實(shí)施耕地休耕制度的意義重大。一是提升耕地地力和糧食產(chǎn)能。休耕可以讓耕地資源休養(yǎng)生息，實(shí)現(xiàn)用地和養(yǎng)地相結(jié)合，保護(hù)和提升地力，為增加糧食產(chǎn)能做準(zhǔn)備。二是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。長期以來，耕地地力消耗過大，農(nóng)藥化肥使用過量，導(dǎo)致土壤養(yǎng)分失衡，肥力下降，耕作層變淺，土壤有機(jī)質(zhì)含量不斷下降，土壤酸化、面源污染、重金屬污染等環(huán)境問題不斷凸顯。實(shí)行耕地休耕控制農(nóng)藥和化肥投入，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三是提高農(nóng)業(yè)競爭力。休耕可提高植被群落結(jié)構(gòu)，土壤微生物活動增強(qiáng)，改善土壤物理性狀，提升土壤質(zhì)量，恢復(fù)地力，減少病蟲害，減少農(nóng)業(yè)污染及增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品安全性，提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力。

二、休耕現(xiàn)狀

硯山縣根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)石漠化土地利用現(xiàn)狀和農(nóng)民種養(yǎng)業(yè)需求，以“休耕+培肥”為核心，選擇石漠化較嚴(yán)重、土地較瘠薄、作物產(chǎn)量較低的耕地定為休耕地塊，采取免耕凈種綠肥，少耕種植豆類，凈種牧草還田，綠肥、植物混間種等4種休耕模式推動休耕制度落實(shí)。2017-2018年休耕任務(wù)面積各1333.33 hm2，累計(jì)實(shí)施2667.6 hm2，設(shè)監(jiān)測點(diǎn)6個，對照點(diǎn)14個，項(xiàng)目分布在7個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）11個村委會28個自然村2836戶農(nóng)戶。廣南縣以石漠化耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，采取小春凈種綠肥，大春種植大豆，綠肥、大豆輪作；大春種植大豆，小春種植綠肥或蠶豆、豌豆等4種休耕模式加快地力培肥。2018年休耕任務(wù)面積666.67 hm2，實(shí)施666.86 hm2，設(shè)監(jiān)測點(diǎn)7個，對照點(diǎn)8個，項(xiàng)目分布在6個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）14個村委會98個自然村3081戶農(nóng)戶。上述兩縣簽訂的耕地休耕合同連續(xù)3年，農(nóng)戶不變、地塊不變，補(bǔ)助采取“一卡通”各年直接兌現(xiàn)給農(nóng)戶。

三、存在問題

（一） 多為被動式休耕

休耕應(yīng)是為恢復(fù)地力、保護(hù)耕地可持續(xù)生產(chǎn)能力而采取的積極、主動的養(yǎng)地方法和措施。然而，硯山縣、廣南縣耕地休耕區(qū)域內(nèi)有部分耕地是因缺乏勞動力或沒有經(jīng)濟(jì)效益或耕地質(zhì)量太差等原因?qū)е碌谋粍邮叫莞?，?shí)則棄耕、撂荒。

（二）土地確權(quán)工作滯后

實(shí)行耕地休耕制度意味著要對耕地上種植的糧食或作物品種以及選擇哪部分土地耕種、哪部分土地休耕作出統(tǒng)一安排和規(guī)劃。顯然，耕地確權(quán)就是完成這項(xiàng)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前硯山縣、廣南縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村耕地確權(quán)地塊四至信息還存在錯漏，在分配補(bǔ)貼問題上，農(nóng)民權(quán)益容易受到侵害。對于已經(jīng)確權(quán)的地區(qū)地塊來說，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)已經(jīng)分開，耕地使用變得更加復(fù)雜，耕地統(tǒng)一規(guī)劃休耕的難度也會隨之增加。

（三） 休耕耕地“不合理”

休耕地有部分是因?yàn)檗r(nóng)民外出務(wù)工， 耕地沒人種而導(dǎo)致的休耕， 這類耕地往往水肥條件優(yōu)越， 不應(yīng)該休耕， 而在石漠化較嚴(yán)重的貧困地區(qū)， 許多條件差應(yīng)該休耕的土地卻被高強(qiáng)度利用。目前休耕地的劃分尚無明確標(biāo)準(zhǔn)， 到底該選用什么樣的耕地休耕僅有一個定性的描述，而為了集中連片休耕， 有可能造成“一刀切”的現(xiàn)象， 同一片區(qū)無論耕地質(zhì)量好壞都劃分為休耕區(qū)域。

（四）休耕模式與耕地保護(hù)和地力培肥不配套

農(nóng)民自發(fā)式的耕地休耕模式不切實(shí)際， 達(dá)不到養(yǎng)地、恢復(fù)地力、保護(hù)生態(tài)的目的。農(nóng)民自發(fā)式的休耕實(shí)際上大都是耕地“休閑”、不耕不種、聽之任之， 不管、不聞、不問，這樣必然造成耕地在休耕期間雜草叢生， 有的甚至長出灌木，肥力下降，地力衰退，質(zhì)量變劣，耕性變差， 再利用難度大。如在耕地休耕期間， 采取積極的、多樣化的休耕模式， 如松土(改變土壤耕性)、覆蓋(秸稈覆蓋保持水土)、種植養(yǎng)地作物(種綠肥、豆科作物等)、種草養(yǎng)畜（過覆還田）等， 必將有利于提高耕地質(zhì)量，有利于來年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（五）休耕補(bǔ)償未到位

目前， 農(nóng)民自發(fā)式的休耕并沒有納入耕地“休耕”規(guī)劃， 沒有得到相應(yīng)的“休耕補(bǔ)償”，農(nóng)民休耕的主動性和積極性不高。休耕補(bǔ)助資金年度政策不一樣，如硯山縣2016年中央財(cái)政補(bǔ)助資金每年每畝1000元，2017年中央財(cái)政補(bǔ)助資金降為每年每畝500元，部分農(nóng)民群眾對政策的制定和變化不理解，對休耕合同“一簽3年”有抵觸，影響了工作的有序開展。

四、對策建議

（一） 加大宣傳力度， 提高農(nóng)民對耕地休耕的認(rèn)識

由于知識和文化水平有限， 很多農(nóng)民認(rèn)為自己的耕地休耕后收入減少，從內(nèi)心很抵觸這一制度的實(shí)施。開展耕地休耕制度試點(diǎn)工作， 必須加大宣傳力度， 讓農(nóng)民充分認(rèn)識到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，推進(jìn)耕地休耕的重要性和必要性， 徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的多熟、多產(chǎn)觀念，樹立高產(chǎn)、高效的農(nóng)業(yè)發(fā)展觀念， 樹立休耕是為了今后更快、更好的綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展理念。因此要切實(shí)做好宣傳工作， 從根本上改變農(nóng)民的陳舊觀念。

（二）科學(xué)規(guī)劃， 分類進(jìn)行

耕地休耕是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、長期工程， 需要制定出臺合理的規(guī)劃和一系列嚴(yán)格的配套措施， 科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)， 才能順利實(shí)施。實(shí)施耕地休耕制度試點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)在以下區(qū)域進(jìn)行∶一是重金屬污染區(qū)， 尤其是工礦企業(yè)的周邊耕地， 土壤重金屬污染嚴(yán)重， 宜推行休耕試點(diǎn)。 二是在巖溶石漠化山地、農(nóng)作物重插區(qū)實(shí)行耕地休耕。三是連作障礙區(qū)， 如大棚蔬菜地、長年種植連作蔬菜， 耕地地力消耗過大，農(nóng)藥化肥使用過量，導(dǎo)致土壤養(yǎng)分失衡、土壤肥力和有機(jī)質(zhì)下降、土壤板結(jié)、耕作層變淺、土壤酸化等問題，且病、蟲、草害日益嚴(yán)重， 亟需實(shí)行輪作休耕。 四是缺水干旱區(qū)。 五是面源污染區(qū)。對上述區(qū)域的休耕， 都要制定出臺相應(yīng)的實(shí)施方案，實(shí)行培訓(xùn)、指導(dǎo)、操作、實(shí)地實(shí)施“一條龍”指導(dǎo)和服務(wù)， 確保耕地休耕落到實(shí)處。

（三） 明確范圍 ， 有效管理

實(shí)行休耕制度要明確耕地的面積和規(guī)模， 利用科學(xué)手段， 對休耕耕地實(shí)行動態(tài)性管理， 禁止將不具備休耕條件的耕地列入休耕范圍， 致使耕地大面積的撂荒。同時(shí)也要注意一些農(nóng)民為了個人的經(jīng)濟(jì)利益， 不讓自己承包的耕地進(jìn)行休耕。休耕的目的是讓耕地能夠休養(yǎng)生息， 提高土壤肥力， 因此有必要對實(shí)行休耕的土地進(jìn)行有效的管理。可以鼓勵農(nóng)民在休耕耕地上種植綠肥作物， 培肥地力， 堅(jiān)決杜絕大面積的拋荒現(xiàn)象，農(nóng)技部門也應(yīng)通過科學(xué)手段， 制定出適合不同類型土壤的耕作模式， 保證休耕制度能達(dá)到所期望的目標(biāo)。

（四） 打造樣板

為切實(shí)推進(jìn)本區(qū)域耕地休耕制度試點(diǎn)順利進(jìn)行，各項(xiàng)目縣必須選擇基礎(chǔ)扎實(shí)、條件成熟、帶動能力強(qiáng)的1 ～ 2個有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，在進(jìn)行耕地休耕制度試點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立示范，并打造成樣板， 供全縣、全州乃至全省相關(guān)州（市）、縣學(xué)習(xí)、參觀，通過示范樣板發(fā)揮積極的輻射帶動作用。

（五） 確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 保障農(nóng)民利益

土地是農(nóng)民賴以生存的根本保障。農(nóng)民收益有限， 再加上休耕制度的實(shí)行，糧食無收成， 影響農(nóng)民的收入。因此， 在實(shí)行耕地耕地休耕的過程中，應(yīng)給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償， 確保農(nóng)民收入不減少、生活有保障。同時(shí)， 政府要制定詳細(xì)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和具體的操作流程， 保證農(nóng)民可以獲得合理的休耕補(bǔ)貼。