探討縣級國土空間規(guī)劃編制問題

李凌宇

（太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030002）

2019年5月23日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式發(fā)布，標(biāo)志著“五級三類”的國土空間規(guī)劃編制體系基本成型，縣級國土空間規(guī)劃作為其中的核心內(nèi)容，加大對其研究力度，確保規(guī)劃編制的合理性，已成為目前的首要工作。

1 國土空間規(guī)劃的功能定位

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上作出的安排，主要是借助資源開發(fā)、保護(hù)、整治以及建設(shè)活動的部署，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動資源保護(hù)。計劃定位的戰(zhàn)略性、綜合性和基礎(chǔ)性較強(qiáng)，可指導(dǎo)國土空間開發(fā)、保護(hù)、整治等工作，協(xié)調(diào)國土空間專項規(guī)劃中的諸多環(huán)節(jié)。我國的國土規(guī)劃能夠有效改善國土空間開發(fā)保護(hù)和國土綜合整治的效果，發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用。

主體功能區(qū)規(guī)劃是一項空間開發(fā)的基礎(chǔ)規(guī)劃，相關(guān)部門需合理利用規(guī)劃控制人口和經(jīng)濟(jì)分布，明確國土利用和城市發(fā)展的格局，明確區(qū)域中的主體功能，以此為基礎(chǔ)確定開發(fā)的方向、強(qiáng)度、秩序。該項工作具有較為顯著的基礎(chǔ)性，可起到協(xié)調(diào)區(qū)域功能的作用。土地利用總體規(guī)劃與傳統(tǒng)的土地用途管制制度和非農(nóng)建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度關(guān)系十分緊密，且規(guī)劃定位也是保證土地管理制度和土地保護(hù)政策有效落實的基礎(chǔ)，土地利用總體規(guī)劃是現(xiàn)階段資源利用保護(hù)的核心綱領(lǐng)。土地整治規(guī)劃之前也被稱為土地開發(fā)整理規(guī)劃，其滿足了非農(nóng)建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度建設(shè)的基本要求。

當(dāng)前的土地整治規(guī)劃定位是土地整治活動的基礎(chǔ)和統(tǒng)領(lǐng)性文件，其基于土地利用整體規(guī)劃，提出更為科學(xué)和完善的土地整治戰(zhàn)略，建立完善的規(guī)劃體系?，F(xiàn)如今，有關(guān)部門提出了嚴(yán)格節(jié)約用地制度以及生態(tài)文明建設(shè)理念，土地整治規(guī)劃也更加重視數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和管理的協(xié)調(diào)性，一方面要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，重視城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)，另一方面也需更加關(guān)注生態(tài)綜合治理的整體方向。

2 堅定縣級國土空間規(guī)劃編制的總體目標(biāo)

堅定縣級國土空間規(guī)劃編制的總體目標(biāo)，要求相關(guān)部門先確實省、市級國土空間規(guī)劃編制的目標(biāo)，并制定合理的規(guī)劃布局方案，然后按照規(guī)劃內(nèi)容，對縣級國土空間規(guī)劃進(jìn)行編制，明確其功能分區(qū)，注重空間結(jié)構(gòu)劃分合理性，從而實現(xiàn)縣級區(qū)域的開發(fā)及統(tǒng)一管理，增大資源利用率。具體來說，縣級國土空間資源規(guī)劃編制主要體現(xiàn)在以下幾點上：

一是在開展本土資源管理時，不再局限在單純的保護(hù)現(xiàn)存空間或發(fā)展類的規(guī)劃工作方面，而是在傳統(tǒng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)縣城土地資源的開發(fā)和建設(shè)、重點生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)及功能性規(guī)劃、耕地資源的保護(hù)規(guī)劃等，并結(jié)合現(xiàn)今發(fā)展需求，制定科學(xué)合理的規(guī)劃目標(biāo)，在保證現(xiàn)有重點資源的同時，對區(qū)域開展統(tǒng)一化的管理、開發(fā)及整治工作，構(gòu)建完善的管理體系，促進(jìn)縣城經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。

二是縣級土地資源開發(fā)管理中，直接按照上級下達(dá)的各項任務(wù)要求及規(guī)劃指標(biāo)開展國土資源規(guī)劃編制工作，并將縣城內(nèi)各行業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容納入到國土空間規(guī)劃中來，不再單獨對行業(yè)空間實行編制規(guī)劃工作。同時，規(guī)劃中可將旅游業(yè)、新型城鎮(zhèn)建設(shè)及景區(qū)建設(shè)等作為重點規(guī)劃內(nèi)容，促進(jìn)縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三是在編制不屬于空間類型的國土資源時，如果發(fā)現(xiàn)其與國土空間編制存在重合的情況，則要嚴(yán)格按照上級下達(dá)的指標(biāo)要求調(diào)整編制計劃，以確保編制規(guī)劃的統(tǒng)一性、可行性。

3 探索縣級國土空間規(guī)劃編制的方法

3.1 結(jié)合地域特征，研究發(fā)展階段，確定空間優(yōu)化導(dǎo)向

我國國土空間規(guī)劃雖受到不同因素的制約，如區(qū)域資源限制、人口密集度增加等，但總體發(fā)展情況還是較為樂觀的。但對于縣級國土空間規(guī)劃來說，在耕地、建設(shè)用地、林地等空間資源的利用率相對較低，相應(yīng)規(guī)范指標(biāo)有限，在規(guī)劃開發(fā)中存在諸多問題。為此，就需要結(jié)合縣城自身的區(qū)域特征，根據(jù)現(xiàn)有制度措施，對其發(fā)展情況進(jìn)行細(xì)致研究，并在此基礎(chǔ)上，增強(qiáng)國土空間規(guī)劃的科學(xué)性、合理性，解決空間規(guī)劃中存在的問題。

在實際作業(yè)中，應(yīng)對制約資源開發(fā)利用的因素予以了解，并明確其與國土空間規(guī)劃間的關(guān)系，找出平衡治理的關(guān)鍵，開展相應(yīng)的整治及保護(hù)工作，為國土空間規(guī)劃奠定堅實基礎(chǔ)。同時，在空間規(guī)劃中，應(yīng)落實上級領(lǐng)導(dǎo)提出的要求，確定縣域空間利用導(dǎo)向，加強(qiáng)縣級國土空間規(guī)劃方案的可行性。

3.2 完善國土空間規(guī)劃布局骨架，合理設(shè)置控制線

在國土空間規(guī)劃布局中，可設(shè)置三條控制線，一是生態(tài)保護(hù)紅線，二是永久基本農(nóng)田紅線，三是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并確保三條控制線的獨立性，減少交叉影響，提高國土空間規(guī)劃的合理性。而這三條控制線均應(yīng)有自然資源部進(jìn)行有效管理，并按照現(xiàn)有規(guī)定要求完成合理的規(guī)劃布局。

目前，生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)劃由原環(huán)保廳完成，且經(jīng)過自然資源部及生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合審查通過，在落實中取得了顯著效果。不過結(jié)合現(xiàn)有的信息資料可以看出，生態(tài)保護(hù)紅線中含有大量的永久基本農(nóng)田，所以在規(guī)劃布局中，為了不與永久基本農(nóng)田發(fā)生交叉沖突，根據(jù)國土空間的實際情況對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行了微調(diào)，在保證生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)量的基礎(chǔ)上，避免交叉管理問題的產(chǎn)生。且永久基本農(nóng)田紅線的規(guī)劃也已完成，為了確保其滿足現(xiàn)今發(fā)展需求，需在現(xiàn)有國土空間規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，調(diào)整永久基本農(nóng)田紅線內(nèi)容，進(jìn)一步完善總體規(guī)劃管理，提高其密集性。

3.3 根據(jù)總體目標(biāo)合理調(diào)整自然資源利用程度，確保主要控制目標(biāo)的落實

由于地域的不同，各縣級城市的地形地貌也會存在諸多差異，故而在開展國土空間規(guī)劃編制工作時，要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況及功能要求，確定規(guī)劃指標(biāo)，加大管控力度。在落實的過程中，會出現(xiàn)上級控制目標(biāo)和地方發(fā)展目標(biāo)不適應(yīng)的情況，這時就需上下協(xié)調(diào)縣級國土空間規(guī)劃。在國土空間規(guī)劃落實中可以看出，其是通過控制指標(biāo)及三條控制線的落實，逐層將國家規(guī)劃要求落實到縣級單位內(nèi)，進(jìn)而對縣城內(nèi)的建筑用地規(guī)模、耕地面積、森林覆蓋面積及生態(tài)紅線面積實行合理管控，優(yōu)化現(xiàn)有自然資源，明確區(qū)域?qū)崟r性指標(biāo)要求，以加快縣城發(fā)展。

在實施性指標(biāo)的確定中，需要對建設(shè)用地拆舊建新數(shù)量、存量建設(shè)用地盤活數(shù)量、補(bǔ)充耕地數(shù)量、基本農(nóng)田儲備庫數(shù)量、生態(tài)修復(fù)面積予以詳細(xì)了解和規(guī)劃，雖不要求其與上級下達(dá)指標(biāo)的一致性，但要結(jié)合上級指標(biāo)內(nèi)容合理規(guī)劃，確保國土空間規(guī)劃的合理性。此外，地方性指標(biāo)的設(shè)置有助于梳理縣城空間使用方式，加強(qiáng)規(guī)劃方案的落實與實施。

3.4 結(jié)合空間優(yōu)化、系統(tǒng)性保護(hù)及綜合整治分析，加強(qiáng)規(guī)劃方案的合理性

國土空間規(guī)劃有自己的規(guī)劃落實，在整個方案編制過程中僅僅圍繞空間優(yōu)化、系統(tǒng)保護(hù)及綜合整治這三方面內(nèi)容開展。所以無論是在前期的分析研究階段，還是在指標(biāo)設(shè)定及規(guī)劃階段，都要圍繞這三方面綜合考量，以保證方案編制的合理性。針對城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由于人口種類，行業(yè)類別多樣，應(yīng)注重空間的合理優(yōu)化；針對自然生態(tài)資源，應(yīng)根據(jù)不同自然的特征制定合理的保護(hù)系統(tǒng)，如自然生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)、跨縣域保護(hù)系統(tǒng)等；針對農(nóng)村、生態(tài)較為脆弱及城郊等區(qū)域，則需開展重點整治工作，并確保配套整治工程開展的合理性，以避免國土空間規(guī)劃存在偏差，影響整體效果。

3.5 加大信息化規(guī)劃力度

隨著信息時代的到來，原土地規(guī)劃的相關(guān)管理工作逐漸向信息化管理轉(zhuǎn)變，通過信息技術(shù)的應(yīng)用，對原有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)及審核數(shù)據(jù)進(jìn)行全面存管和優(yōu)化，為國土空間規(guī)劃提供準(zhǔn)確依據(jù)。同時，隨著精細(xì)化管理的開展，國土空間管理的精細(xì)化、系統(tǒng)化管理水平也在不斷提高，促進(jìn)了規(guī)劃工作的開展雖然第三次全國國土資源調(diào)查成果要到2020年左右才能全部完成，很難作為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，且會在一定程度上影響到縣級國土空間規(guī)劃的編制，但是整個規(guī)劃信息化的方向不會改變，肯定會在2022年左右開展與三調(diào)的對接工作。在日后發(fā)展中，國土空間規(guī)劃的編制與實施對信息化技術(shù)的要求也將逐漸提高，管理工作量也會逐漸加大，對于專業(yè)人才的需求也將不斷擴(kuò)展。

4 結(jié)語

總之，縣級國土空間規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，為了提高縣級國土空間規(guī)劃質(zhì)量，在方案編制時，就要結(jié)合現(xiàn)有資源及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)要求，實行全面綜合分析，從多個角度考量規(guī)劃內(nèi)容，以此增大資源利用率，確?？臻g功能性的充分發(fā)揮。