區(qū)域公共治理合作中的價值困境及其策略選擇
——以長三角區(qū)域為例

伲永貴

(阜陽師范學(xué)院政法學(xué)院，安徽阜陽236037)

隨著科技的飛速進步以及市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地區(qū)之間聯(lián)系愈加緊密，經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域化態(tài)勢，與此同時，高度復(fù)雜性和高度不確定性的風險因素也隨之逐漸增多，跨界公共危機頻繁發(fā)生，使得區(qū)域公共治理問題凸顯，區(qū)域合作成為必要。然而，近年來，盡管經(jīng)過不斷探索與發(fā)展，我國區(qū)域治理合作取得了較大進步，但是總體而言，合作效果并不理想，還存在一些亟待解決的問題。

從社會心理學(xué)的角度看，任何社會行動都是基于一定的價值觀念而產(chǎn)生的，所以作為集體社會行動的區(qū)域公共治理合作，雖然影響因素多種多樣，但是從根本上講，價值問題是最關(guān)鍵的因素。價值貫穿于整個合作行動之中，作為內(nèi)在尺度，必然對治理主體的觀念形成和社會活動產(chǎn)生影響作用。因此，探討我國區(qū)域公共治理合作的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，尋找破解區(qū)域合作價值困境之道，不僅具有重要的理論意義，而且具有極強的現(xiàn)實意義。

一、我國區(qū)域公共治理合作中的價值困境表現(xiàn)

美國學(xué)者約翰·D·多納林和理查德·J·澤克豪澤認為，共享裁量權(quán)是合作治理的標志特征。[1]所以，區(qū)域公共治理合作，一般就是指區(qū)域內(nèi)的政府、社會組織、私人部門和公民個人等治理主體，為實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，在區(qū)域公共事務(wù)治理中，以平等協(xié)商的方式進行的共享裁量權(quán)的集體行動。

價值是一個被廣泛應(yīng)用于日常生活、工作和科學(xué)研究的詞語，涵義豐富。李秀林等學(xué)者認為：“價值不是某種實體，而是主體和客體之間特定的關(guān)系，即客體以其屬性滿足主體需要和主體需要被客體滿足的效益關(guān)系?！盵2]從深層考察看，區(qū)域治理合作行動必然蘊含一定的價值意識，踐行一定的價值理念，追求一定的價值目標，體現(xiàn)一定的價值取向?！皟r值既決定著整個世界的意義，也決定著每個人、每個事件和每種行為的意義?！盵3]價值表示“應(yīng)當如何”的狀態(tài)，對區(qū)域治理合作的生成、發(fā)展都產(chǎn)生重要的指引和規(guī)范作用。

長三角區(qū)域蘇浙滬皖三省一市，地緣相攘，人緣相親，經(jīng)濟相融，人員往來頻繁，近年來合作治理成效較為顯著。不過，從現(xiàn)實情況來看，長三角區(qū)域治理合作還存在諸多問題。從價值層面看，主要表現(xiàn)為區(qū)域治理合作中價值理念沖突、價值目標錯位、價值標準偏位和價值思維匱乏等幾個方面。

(一)價值理念沖突

長三角區(qū)域三省一市地理區(qū)位不同，資源稟賦存在差異，經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)不平衡性，上海經(jīng)濟實力雄厚，社會發(fā)展水平較高，蘇浙兩省稍微次之，而安徽省則與其他地區(qū)有明顯差距。這種情況使得各方對區(qū)域合作的價值期待并不相同。對于上海而言，由于經(jīng)濟發(fā)達，環(huán)保意識較強，在經(jīng)濟建設(shè)的時候優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境保護需求，參與合作的首要目的是防治環(huán)境污染，保障資源能源供給，擴大市場規(guī)模，提高自身競爭力。而對于蘇浙皖，尤其對安徽省而言，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，發(fā)展經(jīng)濟是頭等大事，所以參與合作的首要目的則是利用發(fā)達地區(qū)優(yōu)勢資源，促進本地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展。參與區(qū)域合作的價值理念不同，或者說參與合作的出發(fā)點不同，勢必影響合作的效果。另外，從治理主體的視角看，沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，政府部門服務(wù)合作意識較強，而內(nèi)地一些地方政府部門官僚作風較為濃重，思想守舊，公共精神不足，服務(wù)理念不強，這也嚴重妨礙了合作的有效開展。

(二)價值目標錯位

價值目標是影響合作共識達成的重要因素。只有價值目標一致，合作各方才有可能形成共識，合作才能取得成功。從總體上講，區(qū)域公共治理合作過程中，主要有兩個價值目標，即公共價值目標和局部價值目標。公共價值目標是區(qū)域整體性價值目標，局部價值目標則是地方或部門團體追求的價值目標。例如，優(yōu)化資源配置，保護生態(tài)環(huán)境，增進區(qū)域公共利益，是長三角區(qū)域的公共價值目標；而區(qū)域內(nèi)的各個行政區(qū)政府或部門機構(gòu)也有自己的目標追求。從根本上講，公共價值目標與區(qū)域中的每個地方、每個群體，甚至每個居民都密切相關(guān)。因此，從某種程度上講，公共價值目標是局部價值目標的重疊部分。不過，在區(qū)域公共治理實踐中，治理主體通常并不能妥善處理兩者之間的辯證關(guān)系，甚至為了謀求局部價值最大化而損害公共價值。例如，盡管國務(wù)院早已發(fā)布《長江三角洲區(qū)域規(guī)劃》，但是各個地方的發(fā)展規(guī)劃仍不能有效銜接，從一定程度上反映了長三角區(qū)域合作中的價值目標錯位現(xiàn)象。在政府層面，由于長三角區(qū)域各級地方政府都熱衷于成效比較明顯的經(jīng)濟合作，而對生態(tài)環(huán)保治理合作表現(xiàn)冷淡，積極性明顯不高。在社會層面，一些企業(yè)、社會團體和個人為了追求利潤最大化而排放污染物，破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境，無視區(qū)域公共價值目標。合作主體公共意識不足，各自謀取自我利益最大化，通常導(dǎo)致區(qū)域公共治理合作開展不暢。

(三)價值標準偏位

隨著我國改革開放的深入推進和市場經(jīng)濟體制的逐步發(fā)展，經(jīng)濟至上的功利主義思潮在社會中不斷蔓延，影響了人們的思想觀念，也導(dǎo)致社會價值評價標準發(fā)生變化。當前社會普遍以物化的經(jīng)濟利益作為衡量成敗得失的標準，經(jīng)濟增長成為考核主政官員的主要指標，價值標準功利化滲透于社會生活的各個方面。價值標準功利化傾向就是以經(jīng)濟實用最大化作為價值衡量的主要標準，而輕視精神理念價值的重要意義，公共價值關(guān)懷不足，追求短期治理成果，缺少全面而長遠的戰(zhàn)略眼光。長三角區(qū)域治理合作中的價值標準偏位主要表現(xiàn)為：地方政府合作功利化現(xiàn)象嚴重，有利才合作，對政府應(yīng)承擔的職責認識不夠，忽視區(qū)域公共價值的意義，也欠缺對終極理想的關(guān)懷。例如，為了促進本地區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展，長三角區(qū)域各個城市都加強經(jīng)濟建設(shè)力度，出臺優(yōu)惠政策招商引資，相互爭奪經(jīng)濟發(fā)展資源，無視區(qū)域整體利益，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重同質(zhì)化，造成人、財、物的大量浪費。

(四)價值思維匱乏

人類的社會行動總受一定的思維方式支配，區(qū)域公共治理合作也不例外。一般地，人類思維方式分為實體思維和價值思維。實體思維把主體與客體、主觀與客觀割裂開來，孤立地、片面地、靜止地觀察世界。與實體思維不同，價值思維是一種屬人的、以主體尺度為根據(jù)的、多向度的個性化的主體性思維，它主張以聯(lián)系的、全面的和發(fā)展的眼光辯證地觀察世界，是主體向度的“關(guān)系思維”。就區(qū)域治理合作而言，價值思維應(yīng)該是以創(chuàng)造公共價值作為基礎(chǔ)，盡可能地謀求區(qū)域經(jīng)濟價值、文化價值、社會價值和生態(tài)價值最大化，實現(xiàn)“幸福長三角”之目的。不過，從目前長三角區(qū)域治理合作的實際情況看，更多地還是表現(xiàn)為實體思維，欠缺價值思維。在長三角區(qū)域內(nèi)，不管是省級層面的蘇浙滬皖三省一市，還是市級層面的城市，基本上都把GDP數(shù)量增長看作頭等大事，而缺少對區(qū)域內(nèi)的“現(xiàn)實的人”這一主體的關(guān)愛，城市發(fā)展規(guī)劃缺少區(qū)域整體統(tǒng)一性，各自為戰(zhàn)的局面沒有改變。例如筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在蘇浙兩省交界處(南潯鎮(zhèn)與七都鎮(zhèn)、震澤鎮(zhèn)之間)的一些公路上，還建有妨礙車輛往來的水泥墩和欄桿，這種現(xiàn)象在一定程度上反映了地方政府行政思維的封閉性，明顯不符合價值思維的開放性要求。

二、區(qū)域公共治理合作價值困境產(chǎn)生的原因

導(dǎo)致區(qū)域公共治理合作出現(xiàn)價值困境的因素是多方面的，但是總體而言，利益競爭、價值理性缺失，以及制度缺陷是關(guān)鍵性的因素。

(一)利益因素誘使

馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵4]生活于現(xiàn)實社會中的人們都是基于一定的利益訴求進行社會行動的。長三角區(qū)域治理合作中的價值共識不易達成，出現(xiàn)價值困境，經(jīng)濟因素是關(guān)鍵。從一定意義上講，政府、企業(yè)、社會組織和個人都是長三角區(qū)域治理合作的主體，由于各自的社會地位和所處環(huán)境不同，利益訴求也不同。如果治理主體從自身利益最大化的角度考慮問題，那么價值觀念也就會不同，所以也就難以形成共識。就政府而言，在省級層面存在蘇浙滬皖四個行政單位，各省市的資源稟賦、科技水平和區(qū)位優(yōu)勢有明顯不同，經(jīng)濟發(fā)展水平也有差異，所以四省市地方政府考慮問題的出發(fā)點也會不同，規(guī)劃發(fā)展目標自然不一樣，這就有可能影響價值共識的形成。在市級層面，長三角區(qū)域所轄三十個城市，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差別較大，利益訴求也不同。長三角區(qū)域合作進行了近20年，一些治理問題也協(xié)商了多年，卻沒有實質(zhì)性進展，其中的緣由從根本上說是利益使然。除了政府部門以外，企業(yè)、社會團體和居民等都是長三角區(qū)域合作的利益相關(guān)者，他們都有各自的利益訴求和價值目標。在自身利益最大化驅(qū)使下，倘若不能有效協(xié)調(diào)主體之間的利益關(guān)系，勢必產(chǎn)生不良競爭，影響合作進展。

(二)價值理性缺失

從價值自身的角度看，區(qū)域公共治理合作的價值困境在于價值理性的缺失。理性是人類在認識世界和改造世界的活動中所表現(xiàn)出來的思維特征和行為方式。德國社會學(xué)家馬克思·韋伯把理性劃分為形式理性和實體理性，即工具理性與價值理性兩部分。在人類社會發(fā)展中，工具理性與價值理性都很重要，不可偏廢。工具理性崇尚科技，具有明顯的功利化傾向，謀求形式合理性，追求效率最大化。近代以來，科學(xué)技術(shù)的作用日益凸顯，極大地促進了人類文明進步，同時也使得人們對它頂禮膜拜，工具理性占據(jù)社會思想領(lǐng)域的統(tǒng)治地位，而價值理性被邊緣化，甚至被忽視。誠然，工具理性有其合理性，人類社會發(fā)展也不能離開它。不過，如果過分強調(diào)工具理性而忽視價值理性，那就是錯誤的?？傮w看來，在長三角區(qū)域公共治理合作中，存在重工具理性而輕價值理性的傾向，價值理性明顯缺失，主要表現(xiàn)為地方政府在合作治理中不能從區(qū)域公共價值角度考慮問題，欠缺對公共性價值的深度思考，片面追求地方GDP的增長，熱衷于各種經(jīng)濟數(shù)據(jù)的攀比，大搞形象工程，輕視生態(tài)環(huán)境和社會民主建設(shè)，對人民群眾急切關(guān)心的實際問題關(guān)懷不夠。例如，早在20世紀90年代初期，太湖就爆發(fā)過嚴重藍藻，引發(fā)太湖治理問題，但是在接下來的近10年時間里，太湖藍藻問題并沒有成為長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會的中心議題。其中原因不難理解，就是大家都關(guān)注各自的經(jīng)濟利益，片面謀求本地方的經(jīng)濟發(fā)展，而忽視區(qū)域公共環(huán)境問題。直到2007年5月，太湖藍藻事件爆發(fā)，引起中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視，太湖流域水環(huán)境治理合作才得以有效開展?？傊?，價值理性缺失會導(dǎo)致價值思維缺乏，進而導(dǎo)致價值目標錯位和價值認識偏差，造成區(qū)域公共治理合作共識難以取得實質(zhì)性效果。

(三)制度不完善

任何制度體系都體現(xiàn)著一定的價值理念和價值取向，而價值的貫徹落實也需要有效的制度做保障，兩者統(tǒng)一于社會行動之中。同樣，在區(qū)域公共治理合作行動中，價值與制度的關(guān)系也是密不可分的，地方政府之間合作價值共識的達成與落地，需要相應(yīng)的制度進行保障，而制度缺失或者不合適宜，也會影響合作有效開展。從一定意義上講，當前我國區(qū)域公共治理合作之所以出現(xiàn)價值困境，與制度體系不健全有很大關(guān)系。例如，盡管我國區(qū)域合作開展多年，但是至今還沒有出臺專門的法律規(guī)范，也沒有建立起有效的合作績效評價制度和獎懲激勵制度。另外，由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，長期以來我國政府管理體制中還存在“條塊分割”的矛盾，地方政府之間、各個政府部門之間，以及政府與社會之間缺乏必要的信息溝通，導(dǎo)致信息不對稱，出現(xiàn)信任危機，從而妨礙了區(qū)域公共治理合作開展。就長三角區(qū)域而言，從行政關(guān)系看，該區(qū)域蘇浙滬皖四省市是平等關(guān)系，互不隸屬，并且各自都有管轄的行政區(qū)，每個行政區(qū)又包含若干具有不同利益訴求的轄區(qū)和行業(yè)部門。在缺少監(jiān)管條件下，一些地方政府部門或行業(yè)部門往往為了一己私利想方設(shè)法“搭便車”“尋租”，甚至人為妨礙交流合作，影響區(qū)域治理現(xiàn)代化的推進。

三、破解區(qū)域治理合作價值困境的途徑

(一)重塑價值理念，積極培育區(qū)域合作共識

“價值觀是引導(dǎo)和判斷行為及政策的標準、原則及衡量尺度?！盵5]在長三角區(qū)域治理合作中，價值理念具有重要作用。如果價值理念相異，觀點差別大，溝通協(xié)商就很困難，合作也無法真正取得成功?！爱斠庾R形態(tài)共識很強時，機會主義就會受到限制。當意識形態(tài)共識較弱時，合約成本就會較高，更多的精力將花在促進制度變遷的努力上?！盵6]所以，要破解區(qū)域治理合作價值困境，首先必須加強宣傳教育，提高覺悟認識，重塑區(qū)域合作價值理念。為此，首先，有關(guān)部門和組織要積極利用廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介，采取人民群眾喜聞樂見的形式，以社會主義核心價值觀為支撐，積極宣傳合作理念，培育互惠互利、合作共享的精神，增強區(qū)域合作價值共識，形塑命運共同體價值觀，提高對區(qū)域合作重要性的認識，在長三角區(qū)域形成合作共贏的“場域”。其次，可以利用學(xué)校、社區(qū)講堂等場所，有針對性地加強對相關(guān)政府人員、企業(yè)主和社會民眾的培訓(xùn)教育，傳播法治知識，宣揚合作共贏理念，培養(yǎng)合作共治意識。另外，政府部門、企業(yè)、社會組織和居民個人等治理主體也應(yīng)該自覺增強合作服務(wù)意識，積極參與區(qū)域治理合作，尤其是各級政府部門，要擯棄狹隘的地方保護主義觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理主義行政方式，積極構(gòu)建以合作服務(wù)為核心的行政文化，堅持全心全意為人民服務(wù)，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，堅持正確的權(quán)力觀和政績觀，樹立整體意識、合作意識和服務(wù)意識，加強區(qū)域治理信息交流共享，協(xié)調(diào)區(qū)域治理事務(wù)，推進長三角區(qū)域經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。

(二)構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制，奠定區(qū)域合作基礎(chǔ)

馬克思認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。利益問題始終是影響長三角區(qū)域治理合作的核心。在長三角區(qū)域治理合作過程中，主體之間的協(xié)商談判和信息交流、合作組織的建構(gòu)以及制度的形成，基本上都是圍繞著一定利益進行的?！肮餐娴膮f(xié)調(diào)機制與約束機制是長三角一體化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盵7]解決區(qū)域治理合作中的價值困境問題，必須妥善協(xié)調(diào)合作者的利益關(guān)系，實現(xiàn)區(qū)域資源合理配置。從實際情況看，應(yīng)當做好以下幾個方面的工作。

1.拓寬交流渠道，構(gòu)建暢通的利益表達機制

各級政府、企業(yè)、社會組織和公民個人等都是長三角區(qū)域發(fā)展的利益相關(guān)者，在區(qū)域治理中都具有不可取代的重要地位，所以積極發(fā)揚民主精神，尊重每個利益相關(guān)者的正當利益訴求，使各個層面的利益能夠得到充分表達和照顧。為此，要健全法制，積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立、規(guī)范和拓寬利益表達和對話渠道，引導(dǎo)各個利益相關(guān)者以理性、合法的形式表達利益訴求，并通過一定程序把合理的利益訴求和建議整合到區(qū)域公共決策當中去，使利益訴求能夠得到落地。

2.構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場推動和社會參與的利益補償機制

利益補償就是對于在區(qū)域治理中的利益受損者給予對等的利益補償，它是利益均衡機制的中心環(huán)節(jié)。合作的基礎(chǔ)是互利共贏，所以要根據(jù)公平對等原則，受益者要對損益者給予補償，否則，很難達到相互合作。為此，利益補償需要在平等互利、公平公正的基礎(chǔ)上，堅持誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，采取市場運行機制，把政府的宏觀調(diào)控和社會積極參與有機統(tǒng)一起來。例如，作為新安江下游的浙江省由于享受水資源帶來的益處，應(yīng)該對利益受損的處于上游的安徽省給予相應(yīng)的利益補償，而補償?shù)膶ο笾饕屈S山等地的企業(yè)和農(nóng)民。在微觀層面，對于在社會生態(tài)環(huán)境治理中利益受損的企業(yè)和公民等利益相關(guān)者，要給予對等的經(jīng)濟補償。

(三)健全制度體系，保障區(qū)域合作有效實現(xiàn)

價值要發(fā)揮應(yīng)有作用，就需要通過制度實現(xiàn)落地，否則，價值只是虛無縹緲的美麗想像。制度是價值實現(xiàn)的有效載體，通過制定一定的制度，可以使合作價值理念得到正式表達和權(quán)威性確認，從而在實際合作行動中引導(dǎo)和規(guī)范主體的行為。著名社會行動理論學(xué)家帕森斯認為：“行動作為一個過程，實際上就是將各種條件成分向著與規(guī)范一致的方向改變的過程?！盵8]法律制度能夠以剛性規(guī)定對權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和資源分配給予確定安排，減少不確定性預(yù)期，對區(qū)域治理合作具有指引作用。

在國家層面，全國人大等部門要制定有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律規(guī)范。對于利益關(guān)系錯綜復(fù)雜的區(qū)域合作而言，中央出臺的權(quán)威性法規(guī)具有重要的調(diào)節(jié)作用。首先，要根據(jù)我國區(qū)域合作發(fā)展情況，修訂、完善《憲法》，在《憲法》中對區(qū)域合作治理中的權(quán)力、責任和義務(wù)進行明確說明，厘清權(quán)責利關(guān)系，避免推諉扯皮現(xiàn)象。其二，盡快制定、頒布《跨行政區(qū)地方政府合作法》和《社會力量參與社會治理法》等一系列法律規(guī)范，對區(qū)域公共治理中政府之間的權(quán)利與義務(wù)進行明確，對社會力量參與治理的方式和途徑等進行規(guī)范。其三，要建立健全環(huán)保、旅游、市場和海洋等各個行業(yè)領(lǐng)域的法律制度，對專業(yè)領(lǐng)域的合作治理進行詳細說明，確定合作的程序、步驟和方式等。

在地方層面，要健全區(qū)域合作組織機制，成立包含企業(yè)、社會組織和居民等在內(nèi)的區(qū)域事務(wù)協(xié)調(diào)委員會，根據(jù)實際情況制定本區(qū)域的法規(guī)制度。例如，長三角區(qū)域可以成立長三角區(qū)域事務(wù)協(xié)調(diào)委員會，在國家政策指導(dǎo)下規(guī)劃長三角區(qū)域發(fā)展，加強區(qū)域內(nèi)法規(guī)建設(shè)，清理、審查不合時宜的規(guī)章制度，可以出臺《長三角區(qū)域社會公共服務(wù)管理條例》和《長三角區(qū)域政府績效考評辦法》等法規(guī)制度，健全財政管理和基金發(fā)展制度，完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價制度。另一方面，區(qū)域各級政府要在國家和區(qū)域法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合合作情況，制定相關(guān)的法律制度，保障法規(guī)制度的一致性，形成區(qū)域內(nèi)相對統(tǒng)一的法制環(huán)境，嚴格執(zhí)法，全面推進依法行政。