實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理可行性發(fā)展研究

張鶴

[摘要]農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理包括政府對(duì)公立衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)議管理和社會(huì)企業(yè)購(gòu)買衛(wèi)生服務(wù)的合同管理，旨在提高公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、能力。文章研究農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理的理論，分析了公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理與政府購(gòu)買衛(wèi)生服務(wù)相關(guān)理論和內(nèi)涵，以及需要面對(duì)的問題，農(nóng)村公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)現(xiàn)狀，所有需面對(duì)的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;公共衛(wèi)生服務(wù);績(jī)效合同管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201929102

合同作為一種工具能有效管理和維系衛(wèi)生領(lǐng)域各類型機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系，堅(jiān)持政府的全面管理，保持衛(wèi)生事業(yè)公益性的同時(shí)，從市場(chǎng)的角度有效改善衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)效率。所以，國(guó)際上多國(guó)采用公共衛(wèi)生服務(wù)合同管理。這種管理模式可以提高衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)效率，提升其提供能力， 改善民眾的生活質(zhì)量。通過總結(jié)發(fā)現(xiàn)， 各國(guó)家的合同管理方式不盡相同， 其支付方式一般為績(jī)效支付?？?jī)效合同就是依據(jù)績(jī)效支付的合同， 其有明確目標(biāo)，按指定的指標(biāo)系統(tǒng)收集數(shù)據(jù)并考核服務(wù)提供者的效率，最終作出具體的補(bǔ)償決定。[1]

1農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理的含義

農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同是指通過提升公共衛(wèi)生服務(wù)提供組織者與提供者工作效率以提高公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。 公共衛(wèi)生服務(wù)提供的組織者是政府，而服務(wù)的提供者一般為公立和民營(yíng)的衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)。 政府會(huì)制定一系列的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核評(píng)估， 并以績(jī)效支付激勵(lì)公共衛(wèi)生服務(wù)提供者提升服務(wù)水平。而政府會(huì)面向廣大農(nóng)村居民公布衛(wèi)生服務(wù)信息，讓更多的農(nóng)村居民對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)提供者進(jìn)行監(jiān)督。

2績(jī)效合同管理與政府購(gòu)買公共衛(wèi)生服務(wù)

政府購(gòu)買衛(wèi)生服務(wù)會(huì)從結(jié)構(gòu)、過程、結(jié)果進(jìn)行，并形成幾種不同的交易形式，包括政府購(gòu)買生產(chǎn)要素和中間產(chǎn)出、健康結(jié)果三種方式;一般意義上的政府購(gòu)買衛(wèi)生服務(wù)指購(gòu)買中間產(chǎn)出方式。 即政府制定相應(yīng)的政策、法規(guī)， 營(yíng)造公平的外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，由民營(yíng)機(jī)構(gòu)或企業(yè)個(gè)人直接生產(chǎn)衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品， 政府會(huì)以合同、 憑單、定額補(bǔ)助等方式來(lái)購(gòu)買公共衛(wèi)生服務(wù)并根據(jù)其數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行相應(yīng)地財(cái)政撥款支付。合同方式指的是政府首先確定好衛(wèi)生服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，以招標(biāo)承包方式將生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給個(gè)人或醫(yī)療企業(yè)，而績(jī)效合同就是按績(jī)效方式進(jìn)行支付，而農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理模式基于農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的現(xiàn)狀提出的，政府通過有效的績(jī)效合同購(gòu)買農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)實(shí)現(xiàn)的。[2]公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理是政府對(duì)所有社會(huì)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的合同管理，包括公立、民營(yíng)企業(yè)、個(gè)人衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)。公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理一般采用績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合方式選擇衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，確保質(zhì)量更優(yōu);沒有可選擇的情況下就只能采用績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)的方式，看服務(wù)提供方的績(jī)效能否與標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效一致， 最終確定績(jī)效支付額， 確保服務(wù)提供方提高績(jī)效。

3農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理相關(guān)理論

公共產(chǎn)品的基本理論、 新公共管理理論和激勵(lì)理論是農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理模式理論的核心理論;公共產(chǎn)品的基本理論把公共衛(wèi)生服務(wù)定性為公共產(chǎn)品，包括純公共衛(wèi)生服務(wù)和準(zhǔn)公共衛(wèi)生服務(wù)兩個(gè)項(xiàng)目;政府的職責(zé)就是為居民提供公共衛(wèi)生服務(wù)，但不用全部依靠政府員工和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù)，把政府的決策職能和執(zhí)行職能區(qū)分開來(lái)，將決策和生產(chǎn)提供相剝離，政府財(cái)政撥款為公共衛(wèi)生服務(wù)生產(chǎn)提供所需部分或全部資金，其內(nèi)涵是政府對(duì)居民所需的公共衛(wèi)生服務(wù)重新公平分配。期望理論是激勵(lì)理論中應(yīng)用最廣泛的管理理論之一，認(rèn)為提高員工的報(bào)酬水平能提高其工作的熱情和工作績(jī)效。[3]績(jī)效合同在期望理論基礎(chǔ)上構(gòu)建企業(yè)或員工績(jī)效和獎(jiǎng)酬，簽訂績(jī)效合同能讓衛(wèi)生機(jī)構(gòu)意識(shí)到提供公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)在價(jià)值，進(jìn)而調(diào)整機(jī)構(gòu)資源配置，積極地提供公共衛(wèi)生服務(wù)，讓員工提高意識(shí)，努力工作獲得好的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高個(gè)人的補(bǔ)助和獎(jiǎng)金，積極為公共衛(wèi)生服務(wù)工作。農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理包括政府對(duì)公立衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)議管理和社會(huì)企業(yè)購(gòu)買衛(wèi)生服務(wù)的合同管理兩種，采用績(jī)效支付有利于政府在管理者和監(jiān)督者之間的角色轉(zhuǎn)換，保障政府在公共衛(wèi)生投入效果優(yōu)良。 但農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理對(duì)政府部門競(jìng)爭(zhēng)性談判和內(nèi)部協(xié)議兩者實(shí)施的保障機(jī)制有所差異。內(nèi)部協(xié)議是政府和其舉辦的機(jī)構(gòu)簽訂的責(zé)任書，雙方行政結(jié)構(gòu)是上下級(jí)關(guān)系，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)就是內(nèi)部管理，處于公私行政之間的合作模式。而社會(huì)企業(yè)購(gòu)買衛(wèi)生服務(wù)的合同屬于行政主體和相對(duì)人之間協(xié)議，兩者之間較平等，當(dāng)事人有選擇性，政府績(jī)效考核和財(cái)政撥付直接決定著績(jī)效合同管理模式的運(yùn)作。

4內(nèi)外部環(huán)境的挑戰(zhàn)

政府購(gòu)買農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理在實(shí)施的過程中，須面對(duì)衛(wèi)生行政部門管理能力、合同管理、提供能力等一系列不同的內(nèi)外部環(huán)境的挑戰(zhàn)。

41衛(wèi)生行政部門作為合同管理者的能力

合同管理要求政府衛(wèi)生行政部門能提供財(cái)政撥款和管理，明確服務(wù)的內(nèi)容、地點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)、成本，評(píng)估提供者服務(wù)所提供的服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量;政府財(cái)政能力包括籌資、支付款和財(cái)務(wù)管理能力，管理能力包括評(píng)估監(jiān)督、設(shè)計(jì)和支付管理等能力;農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生行政部門一般很難具備所有這些能力，要在實(shí)踐中慢慢提高。

42農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的能力

推廣基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，讓農(nóng)村民居和城市居民享有同等質(zhì)量、數(shù)量的公共衛(wèi)生服務(wù)。既是一個(gè)機(jī)會(huì)，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。意味著農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)中更加重視預(yù)防和社會(huì)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源配置時(shí)要重視公共衛(wèi)生服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村提供公共衛(wèi)生服務(wù)的能力。針對(duì)基層農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才缺乏和衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量較差、數(shù)量不足的問題，國(guó)家衛(wèi)生部進(jìn)行了第四次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查;結(jié)果顯示：農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的技術(shù)人員中，大部分為中專及以下與無(wú)學(xué)歷的人員，村級(jí)衛(wèi)生所中大部分村醫(yī)沒有學(xué)歷。在這種公共衛(wèi)生服務(wù)條件下，其提供的服務(wù)質(zhì)量很難得到保障。為了盡快改變這種現(xiàn)狀，必須對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)資源配置進(jìn)行調(diào)整，提升農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)人員的基本技能和職業(yè)素養(yǎng)，最終實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效合同管理。

43合同管理的外部環(huán)境

合同管理的周邊環(huán)境指政府針對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)所制定的法律、法規(guī)及財(cái)政狀況、管理制度等外部條件，這些外部因素在不同程度上影響著農(nóng)村公共衛(wèi)生合同管理的實(shí)施。雖然短期內(nèi)外部因素對(duì)衛(wèi)生部門管理監(jiān)督產(chǎn)生影響不大，但最終其有可能成為決定因素。合同管理要求法律體系完善、 財(cái)政充盈、政治民主、信用良好等外部環(huán)境作為保障， 保證公共衛(wèi)生服務(wù)管理方和提供方之間的協(xié)議具有法律效力，讓雙方認(rèn)真履行合同，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量產(chǎn)品輸出。最后，合同管理需要第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)監(jiān)管政府并評(píng)價(jià)公共衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量。完善我國(guó)地方政府行政管理職能和法律、法規(guī)、財(cái)政等制度，進(jìn)行合理的資源配置，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性，讓這些外部環(huán)境真正發(fā)揮促進(jìn)作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]石光，鄒珺，田曉曉直接舉辦還是購(gòu)買衛(wèi)生服務(wù)：相關(guān)理論與政策問題探討[J].中國(guó)衛(wèi)生政策研究，2008，1（1）：16-21

[2]賈康，孫潔農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)提供機(jī)制的研究[J].管理世界， 2006（12）：60-66

[3]張萌，王家耀，吳建，等我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)提供機(jī)制的歷史變化與問題[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2010，29（9）：13-14

[基金項(xiàng)目]本課題為四川省基層衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展研究中心2017年度課題“四川省農(nóng)村公共衛(wèi)生績(jī)效反饋控制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SWFZ17-C-74）的研究成果。