建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制的問(wèn)題及對(duì)策研究

王宇峰

摘要：2020年我國(guó)農(nóng)村貧困人口將全部脫貧，為了保持脫貧攻堅(jiān)的勝利成果，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生，建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制具有重要意義。文章以山東省德州市為例，分析了貧困人口的現(xiàn)狀，總結(jié)了德州扶貧工作的具體措施和存在的問(wèn)題，提出了建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制的具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：脫貧;返貧;問(wèn)題;對(duì)策

改革開(kāi)放的40年，是我國(guó)逐步消除貧困的40年。2020年我國(guó)農(nóng)村貧困人口將全部脫貧，貧困縣全部摘帽。在確保高質(zhì)量完成脫貧目標(biāo)的同時(shí)，建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制、完善督導(dǎo)考核和激勵(lì)約束機(jī)制尤為重要。德州市脫貧攻堅(jiān)三年以來(lái)，累計(jì)投入各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金9.5億元，實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目1300多個(gè)，脫貧人口9.68萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由2016年年初的2.88%下降至0.1%，566個(gè)省定扶貧工作重點(diǎn)村全部摘帽。德州市的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)基本完成。但是深度貧困地區(qū)的脫貧任務(wù)依然十分艱巨。本文從如何發(fā)揮貧困群眾主體作用、設(shè)置村級(jí)扶貧專崗、進(jìn)行扶貧資產(chǎn)確權(quán)登記、完善保障性扶貧措施、嚴(yán)格進(jìn)行督導(dǎo)考核等方面，探討如何避免返貧現(xiàn)象發(fā)生，建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制。

一、德州市貧困人口現(xiàn)狀及脫貧情況

德州共有省定扶貧重點(diǎn)村755個(gè)，貧困人口100 405人。近3年來(lái)，德州市因村、因戶、因人施策，綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)、金融帶動(dòng)、行業(yè)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)促動(dòng)等幫扶舉措，推動(dòng)農(nóng)村面貌煥然一新，公共服務(wù)能力顯著提升，貧困人口收入明顯增加，脫貧效果顯著。2016年以來(lái)，累計(jì)投入各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金9.76億元，發(fā)放小額扶貧貸款9.12億元，實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目1321個(gè)，項(xiàng)目收益1.4億元;資助貧困學(xué)生9 626名，救治貧困患者21119名，改造危房4469戶。其中2018年投入財(cái)政專項(xiàng)資金2.28億元，發(fā)放小額扶貧貸款2.75億元，實(shí)施扶貧項(xiàng)目25個(gè)，項(xiàng)目收益7200萬(wàn)元，資助貧困學(xué)生2643名，救治貧困患者8347名，改造危房680戶。截至2018年12月，755個(gè)貧困村全部摘帽出列，100405名貧困人口先后脫貧，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)基本完成。

二、德州市扶貧工作的具體措施

（一）構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的扶貧格局

1. 專項(xiàng)財(cái)政資金是扶貧的主導(dǎo)力量。2018年德州共投入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金2.28億元。除了據(jù)實(shí)結(jié)算的普惠性涉農(nóng)資金外，統(tǒng)籌財(cái)政涉農(nóng)資金7.88億元，按照不低于20%的比例用于支持脫貧攻堅(jiān)，形成44類涉農(nóng)專項(xiàng)資金。

2. 產(chǎn)業(yè)扶貧是穩(wěn)定脫貧成果的根本支撐。產(chǎn)業(yè)扶貧重點(diǎn)突出“三個(gè)銜接”：新增項(xiàng)目與脫貧需求有效銜接、存量項(xiàng)目與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有效銜接、扶貧項(xiàng)目與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。具體措施包括機(jī)建立健全縣級(jí)項(xiàng)目庫(kù)、專家?guī)?，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、縣級(jí)審批、市級(jí)備案的項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位統(tǒng)籌建設(shè)扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)。全市已形成儲(chǔ)備項(xiàng)目1699個(gè)，擁有專家487名。現(xiàn)已建成各類蔬菜大棚2500余個(gè)，種植蘋(píng)果、核桃、觀賞苗木等經(jīng)濟(jì)作物3200余畝;建設(shè)中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)160余處，養(yǎng)殖牲畜3萬(wàn)余只;購(gòu)買(mǎi)中大型農(nóng)機(jī)280余臺(tái);建成廠房、車(chē)間55棟;建設(shè)光伏扶貧電站14.32MW。已這些措施有效帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育了鄉(xiāng)村發(fā)展的新動(dòng)能。

3. 社會(huì)各界踴躍參與，壯大了扶貧攻堅(jiān)隊(duì)伍。（1）扶貧、財(cái)政、公安等11個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)戶籍、教育、健康、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、住房、銀行、農(nóng)村低保、殘疾人等信息與貧困人口建檔立卡信息有效對(duì)接。（2）“百企幫百村”，120家民營(yíng)企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶120個(gè)貧困村。（3）263家單位為8966名貧困群眾、兒童捐贈(zèng)棉衣被、糧油、文具等14790件，捐款19萬(wàn)元。

（三）開(kāi)創(chuàng)“產(chǎn)融結(jié)合扶貧”新模式

為了加大資金投入力度，充分發(fā)揮金融資本的杠桿效應(yīng)，積極引導(dǎo)多家金融機(jī)構(gòu)，打包開(kāi)發(fā)多種金融產(chǎn)品，形成“公司+合作社+貧困戶”、“特色產(chǎn)業(yè)+貧困戶”等多種產(chǎn)融結(jié)合扶貧模式。對(duì)符合條件的貧困戶和新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行評(píng)級(jí)授信，擴(kuò)大信貸規(guī)模，讓金融資本成為扶貧脫貧的“源頭活水”。 截至2018年年底，累計(jì)發(fā)放貸款9.12億元。其中2018年新發(fā)放小額扶貧貸款2.75億元，支持新型經(jīng)營(yíng)主體369家，惠及貧困人口19271人次，年人均增收2000元以上。受益于該項(xiàng)政策，德州扒雞集團(tuán)、中椒英潮、孟氏漁業(yè)等10家企業(yè)先后被評(píng)為首批省級(jí)扶貧龍頭企業(yè)。德州的金融扶貧模式已經(jīng)成為全省扶貧工作的樣板。

（四）統(tǒng)配社會(huì)資源，形成各行業(yè)參與的保障性扶貧

1. 教育扶貧。對(duì)貧困學(xué)生健全資助體系，加大資助力度，全面覆蓋學(xué)前教育到高等教育。近3年累計(jì)資助貧困學(xué)生9626名，投資9050萬(wàn)元，建設(shè)校舍面積4.4萬(wàn)平方米，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地3.8萬(wàn)平方米，困村幼兒園21.37萬(wàn)平方米。

2. 健康扶貧。構(gòu)建形成了基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、大病補(bǔ)充保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、慈善救助等多層次醫(yī)療保障體系，165家縣鄉(xiāng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立貧困人口就醫(yī)綠色通道、報(bào)銷綜合窗口，實(shí)現(xiàn)了“一站式”即時(shí)結(jié)算。貧困戶家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，“先診療后付費(fèi)”。有效解決了貧困人口因病致貧、因病返貧問(wèn)題。

3. 危房改造。與住建部門(mén)協(xié)作，把符合條件、有改造意愿的貧困戶納入危房改造計(jì)劃，建設(shè)周轉(zhuǎn)房、租賃閑置房，累計(jì)改造4 469戶貧困戶。

（五）與發(fā)達(dá)城市建立扶貧協(xié)作

2017年，德州市與煙臺(tái)市建立了扶貧協(xié)作關(guān)系。兩年來(lái)，兩市已有10對(duì)縣市區(qū)、24對(duì)市直部門(mén)、48對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、264對(duì)行政村建立幫扶關(guān)系。共落實(shí)財(cái)政協(xié)作資金3650萬(wàn)元。其中，用于教育、養(yǎng)老、危房改造等民生領(lǐng)域2310萬(wàn)元，扶貧產(chǎn)業(yè)790萬(wàn)元，基礎(chǔ)設(shè)施170萬(wàn)元。21名黨政干部到煙臺(tái)掛職鍛煉，183名醫(yī)生、教師跟崗學(xué)習(xí)。通過(guò)與發(fā)達(dá)城市建立扶貧協(xié)作，輸入資金和技術(shù)，促進(jìn)人才交流，增強(qiáng)扶貧后勁。

三、德州扶貧工作存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)近三年的努力，德州扶貧工作成效顯著，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)基本完成。但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在很可能會(huì)使脫貧群眾再度陷入貧困，導(dǎo)致返貧。

（一）脫貧人口年齡大，自身勞動(dòng)能力低，“造血功能”差，極易返貧

截至2018年年底，德州市享受扶貧政策的貧困人口9.68萬(wàn)人中，60歲以上的占51%，1人戶和2人戶占75%，“老病殘”特困群體占80%以上。這些人大多是無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧的老弱病殘等特困群體，他們基本沒(méi)有勞動(dòng)能力，很難到商業(yè)性扶貧崗位就業(yè)。雖已脫貧，但由于長(zhǎng)期生活條件惡劣，僅給錢(qián)給物不能保證生活質(zhì)量長(zhǎng)期提高。扶貧工作發(fā)展到保障性扶貧階段，關(guān)注的重點(diǎn)就必須要轉(zhuǎn)移到那些基本生活難自理、日常照料缺乏保障、生存條件長(zhǎng)期惡劣的貧困戶上來(lái)。

（二）部分貧困群眾缺乏主動(dòng)脫貧意識(shí)

有些貧困戶之所以貧困不是因?yàn)闆](méi)有政策、沒(méi)有條件，而是自身缺乏積極主動(dòng)的勞動(dòng)致富的意識(shí)。他們文化程度低，自身覺(jué)悟差。出門(mén)嫌遠(yuǎn)、打工怕累、發(fā)展怕賠。習(xí)慣于“靠著墻根曬太陽(yáng)，等著別人送小康”。 貧困，既包含物質(zhì)層面的匱乏，也包括精神層面的貧乏。既有衣、食、住、行等方面的物質(zhì)貧困，也有安于現(xiàn)狀、甘于貧困、不思發(fā)展方面的精神貧困?，F(xiàn)階段“精準(zhǔn)扶貧”更顯得重要。

（三）集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，帶動(dòng)力不足

扶貧工作重點(diǎn)村普遍具有增收項(xiàng)目少，經(jīng)營(yíng)性收入低的特點(diǎn)。集體帶動(dòng)個(gè)體脫貧的能力還不強(qiáng)。以臨邑縣為例，村集體低于3萬(wàn)元的426個(gè)，占51.1%。其中，“空殼村”171個(gè)，占20%，常年外出打工的8萬(wàn)余人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的29.6%。這些村普遍缺少規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施差，種植結(jié)構(gòu)單一，穩(wěn)定性收入少。集體帶動(dòng)個(gè)體脫貧的能力還不強(qiáng)。

四、德州市建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策

國(guó)家以前所未有的力度推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出。隨著脫貧目標(biāo)的完成，扶貧工作進(jìn)入保障性扶貧階段。如何提高脫貧群眾的“造血”能力，完善督導(dǎo)考核和激勵(lì)約束機(jī)制，建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制，避免返貧現(xiàn)象的發(fā)生是下一階段的艱巨任務(wù)。

（一）發(fā)揮貧困群眾主體作用

內(nèi)因是起決定作用的因素，外因只是變化的條件。只有發(fā)揮貧困群眾的主體性，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，強(qiáng)化其脫貧意愿，使他們意識(shí)到脫貧致富是自己份內(nèi)的事情，才會(huì)積極主動(dòng)的找門(mén)路找工作，發(fā)揮自身潛能，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，體會(huì)到“社會(huì)人”的幸福感?？v觀中國(guó)40多年的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐，如何調(diào)動(dòng)貧困農(nóng)民的脫貧意愿，堅(jiān)持志、智雙扶，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，一直是扶貧的關(guān)鍵所在。整合培訓(xùn)資源，幫助貧困群眾掌握一技之長(zhǎng)，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，終身受益。

（二）設(shè)置村級(jí)扶貧專崗

村級(jí)扶貧專崗，就是由政府出資或社會(huì)籌資開(kāi)發(fā)的村級(jí)公益性就業(yè)崗位，為老弱病殘等特困群體提供生活照料、就醫(yī)護(hù)理、精神慰藉、代買(mǎi)代辦等服務(wù)。扶貧專崗既吸納了具備一定勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困戶就近就業(yè)，又實(shí)現(xiàn)了老有所養(yǎng)、弱有所扶以及居家養(yǎng)老。村級(jí)扶貧專崗是鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)村級(jí)治理的切實(shí)可行的路子。我國(guó)的扶貧事業(yè)先后走過(guò)了救濟(jì)式扶貧、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的溫飽式扶貧、以“輸血”為主的扶貧、以“造血”為主的扶貧、綜合性扶貧開(kāi)發(fā)、精準(zhǔn)到戶到人的扶貧等6個(gè)階段。村級(jí)扶貧專崗?fù)ㄟ^(guò)就地、就近扶貧，讓貧困群眾靠自己的勞動(dòng)“有崗位、有收入、有尊嚴(yán)”，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定長(zhǎng)久的脫貧。

（三）對(duì)扶貧資產(chǎn)確權(quán)登記

結(jié)合當(dāng)前正在開(kāi)展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)于政府撥款、扶貧資金形成的扶貧資產(chǎn)，明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、確保收益權(quán)、落實(shí)監(jiān)督權(quán)。建立由新型經(jīng)營(yíng)主體、村集體、普通農(nóng)戶、貧困戶共同參與的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。形成既要多方受益，又要向貧困戶等弱勢(shì)群體傾斜的利益分配機(jī)制。建立起扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，提高項(xiàng)目質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。實(shí)現(xiàn)扶貧資金不流失、扶貧資產(chǎn)保值增值、貧困群眾穩(wěn)定增收，扶貧產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展。

（四）完善保障性扶貧措施

1. 強(qiáng)化醫(yī)療保障，深入推進(jìn)健康扶貧。全面落實(shí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)減免、醫(yī)療救助、商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)“五重保障”，降低貧困人口就醫(yī)負(fù)擔(dān)，有效解決貧困人口因病致貧、因病返貧問(wèn)題。

2. 深入推進(jìn)教育扶貧，建立多元化職業(yè)教育機(jī)制。一方面，全面落實(shí)建檔立卡貧困家庭學(xué)生的各種資助政策，確保資助“一個(gè)都不漏”，完成學(xué)業(yè)“一個(gè)都不少”，保證貧困家庭的下一代不再貧困。另一方面，要摸清貧困群眾的文化程度、年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)意向等情況，整合培訓(xùn)資源，幫助貧困群眾掌握一技之長(zhǎng)，提高就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力。

3. 發(fā)展貧困村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，打造村域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。以村集體名義組建農(nóng)民專合社+生產(chǎn)組（集體股東）+農(nóng)民（土地入股）的新型合作方式，以招商引資方式引進(jìn)業(yè)主投資發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)貧困戶入股創(chuàng)收和務(wù)工增收，提升貧困村發(fā)展動(dòng)力。

（五）建章立制，建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制

從專項(xiàng)資金投入、統(tǒng)籌社會(huì)資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、落實(shí)保障措施、嚴(yán)格督導(dǎo)考核等各方面建章立制，制定細(xì)則，使扶貧工作規(guī)范化、系統(tǒng)化、長(zhǎng)期化，從制度上保證扶貧資產(chǎn)的安全有效運(yùn)轉(zhuǎn)。通過(guò)制度建設(shè)優(yōu)化收益分配機(jī)制，明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、確保收益權(quán)、落實(shí)監(jiān)督權(quán)，持續(xù)穩(wěn)定的增加脫貧人口的實(shí)際收益，做到脫貧不脫政策、不脫支持、不脫幫扶，形成返貧預(yù)警和穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。

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（作者單位：德州學(xué)院）