深圳全球招商背后的土地“騰挪術(shù)”

蘇杰德

深圳大友鋼鐵有限公司，正在面臨成立26年來的最大難題。

1993年，深圳市光明區(qū)新湖街道公常路10號，深圳大友鋼鐵有限公司（下稱大友鋼鐵）建立了號稱當(dāng)時中國最大的鋼鐵線材二次加工生產(chǎn)基地。那時，光明區(qū)還叫公明鎮(zhèn)，歸屬寶安區(qū)管轄。

26年后，尚在營業(yè)的大友鋼鐵面臨去留的問題。今年11月5日，深圳市宣布：史無前例地一次性拿出30平方公里土地用于全球招商。其中，光明區(qū)4塊地塊入選，大友鋼鐵就位于光明科學(xué)城啟動區(qū)地塊。在大友鋼鐵腳下的土地上，光明區(qū)準(zhǔn)備打造世界一流科學(xué)城和深圳北部中心，像大友鋼鐵這樣的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)需要騰出土地，給新興產(chǎn)業(yè)讓路。

“整個片區(qū)就剩下我們跟隔壁的一個廠。”大友鋼鐵一位負(fù)責(zé)人崔明（化名）告訴《中國新聞周刊》：“我們公司是三證齊全的?！笔治辗慨a(chǎn)證的大友鋼鐵，并不滿意政府的補償方案，也成為這個片區(qū)沒有搬遷的最后兩家公司之一。

近些年，深圳一直在探索轉(zhuǎn)型升級路徑，而此次集中推出連片優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)用地用于全球招商，意在“推動形成新一輪招商引資產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高潮”。但可開發(fā)土地資源不足，一直是困擾深圳轉(zhuǎn)型升級的緊箍咒。早在2012年，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)就已經(jīng)提出預(yù)警：行政轄區(qū)面積僅有不到2000平方公里的深圳，預(yù)計到2020年新增可建設(shè)用地僅58平方公里。

土地供應(yīng)的紅燈早就亮起，深圳的土地“騰挪術(shù)”將持續(xù)迎來考驗。

制造業(yè)承壓

“這次我們史無前例地一次性拿出30平方公里土地，面向全球進行產(chǎn)業(yè)招商，就是為了讓更多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與深圳發(fā)展。” 深圳市發(fā)展和改革委員會主任聶新平11月5日在新聞發(fā)布會上介紹。

深圳這次招商，可供產(chǎn)業(yè)用地一共是35塊，總面積超過30平方公里，其中深圳市域范圍內(nèi)可供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地約25平方公里，深汕合作區(qū)可供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地約5平方公里。

這些地塊零散分布在各個區(qū)縣，深圳給它們劃定了較為明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。按照產(chǎn)業(yè)門類，以新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)為主導(dǎo)的片區(qū)主要分布在寶安、龍崗、龍華、光明、坪山和深汕合作區(qū);以總部基地為主導(dǎo)的片區(qū)主要分布在南山、福田;以科技研發(fā)為主導(dǎo)的片區(qū)主要分布在光明、大鵬;以高端物流為主導(dǎo)的片區(qū)主要分布在寶安、鹽田。除了羅湖區(qū)之外，深圳其他各區(qū)都參與了此次產(chǎn)業(yè)用地集中供應(yīng)。

深圳的這次全球招商的力度不可謂不大。有統(tǒng)計顯示，從2008年到2016年，深圳工業(yè)用地主要采取掛牌方式出讓，年均出讓50余宗，年均出讓用地規(guī)模約1.9平方公里。粗略計算，這次招商的面積相當(dāng)于過去十年工業(yè)用地面積之和。

橫向?qū)Ρ葋砜矗钲谑杏蚩偯娣e1996.85平方公里，而上海市域面積是深圳的三倍，但上海整個“十三五”的新增產(chǎn)業(yè)用地才25～30平方公里。

深圳大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授鐘堅告訴《中國新聞周刊》，“根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，深圳這次屬于主動出擊，過去很少有這種大規(guī)模的招商?！?p>

建設(shè)中的深汕特別合作區(qū)。圖/新華

深圳市委黨校（社會主義學(xué)院）巡視員、副院長譚剛對《中國新聞周刊》表示，30平方公里產(chǎn)業(yè)用地招商政策的推出可能跟當(dāng)前深圳經(jīng)濟形勢相關(guān)。

就在這次發(fā)布會前一天，11月4日，深圳市公布第三季度經(jīng)濟數(shù)據(jù)，今年前三季度生產(chǎn)總值18689億元，同比增長6.6%，前三個季度經(jīng)濟增速分別為7.6%、7.2%、5.2%，第三季度增速的突然放緩格外引人關(guān)注。

特別值得注意的是，第三季度中，深圳第二、三產(chǎn)業(yè)增加值增速分別為2.4%和7.2%。中金對此解讀稱：“第二產(chǎn)業(yè)增速的放緩是拖累深圳經(jīng)濟增速下滑的主要因素。”

深圳市委常委、常務(wù)副市長劉慶生在發(fā)布會上特別提到了第二產(chǎn)業(yè)對深圳的意義?！暗诙a(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的比例總體是4比6，也就意味著深圳的發(fā)展結(jié)構(gòu)以工業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)在發(fā)揮著支撐性、基礎(chǔ)性的作用?！眲c生說，工業(yè)占比所發(fā)揮的價值不言而喻，“所以是我們工作的重中之重”。

在北上廣深四個一線城市中，深圳的第二產(chǎn)業(yè)占比最高。以2019年前三季度第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重為例，北京、上海、廣州、深圳分別為17.4%、27.5%、27.6%和39.3%。在產(chǎn)業(yè)用地緊缺的情況下，是否要保留這么高的二產(chǎn)比例，也曾在深圳引發(fā)過探討和爭論。

鐘堅認(rèn)為，深圳應(yīng)該進一步提高服務(wù)業(yè)比重，向新加坡看齊，因此短期的制造業(yè)增速放緩導(dǎo)致“失速”并不值得擔(dān)心。

“轉(zhuǎn)型過程中還能猛跑嗎？就比如，我們開汽車要掛擋，不剎車你能掛擋嗎？”在鐘堅看來，一般的產(chǎn)業(yè)周期是20年，上一波周期從上世紀(jì)90年代開始，深圳領(lǐng)跑全國?，F(xiàn)在已經(jīng)開啟新的周期，深圳也面臨向第二個20年產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，這可能需要經(jīng)過一個痛苦的過程，“所以深圳現(xiàn)在急著補短板，這對深圳服務(wù)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要?！?h3>向存量動刀

對于深圳來說，“地荒”是個老話題。

深圳想過向周邊城市要地。2011年，在廣東省政府協(xié)調(diào)下，深圳和汕尾兩市聯(lián)合成立了深汕特別合作區(qū)。2018年，深汕特別合作區(qū)的經(jīng)濟社會事務(wù)由深圳全面主導(dǎo)，總面積468.3平方公里的飛地成為深圳的第“10+1”區(qū)。

不過，這塊飛地的產(chǎn)業(yè)要素優(yōu)勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上深圳本土，這也意味著深圳土地開發(fā)利用需要在存量上下功夫。

“深圳做得最好的地方，就是政府和市場相向發(fā)力?！?深圳大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究中心主任魏達(dá)志告訴《中國新聞周刊》：“在政府控制、主導(dǎo)土地資源的情況之下，能夠盡可能地發(fā)揮市場的作用。”

深圳在土地制度改革與土地資本化路徑摸索的問題上，一直處于先鋒的位置。1987年，深圳模仿香港的土地批租制，敲出“中國土地拍賣第一槌”，第一次突破了無償、無限期使用的土地行政劃撥制度，邁出通過市場機制配置土地資源的第一步，這種模式極大緩解了大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金需求的壓力。

但是，深圳早期粗放的土地利用模式為后來的很多問題埋下了伏筆。2013年，廣東工業(yè)大學(xué)教授謝滌湘發(fā)文稱：“由于注重以價格低廉的土地吸引資本，導(dǎo)致土地利用粗放，土地利用效益不高……工業(yè)用地效益最高的福田區(qū)是最低的光明新區(qū)的20倍左右……深圳幾個國家級開發(fā)工業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地效益是這些低效益工業(yè)用地的1000倍左右?！?/p>

直至今日，深圳在土地利用效益方面，與世界一流城市仍有不小的差距。深圳市副市長劉慶生在發(fā)布會上表示，從地均產(chǎn)出的角度來看，深圳每平方公里的產(chǎn)出大約為13億元，香港大約為21億元，新加坡大約為33億元，紐約接近90億元;從人均產(chǎn)出的角度，深圳大約是28000美元左右，香港、新加坡、東京、紐約等城市都大幅超過深圳。他坦言：“這種現(xiàn)狀，支撐不了（深圳成為）全球標(biāo)桿城市，我們必須要進一步努力，使深圳發(fā)展的能級更高、更強?！?/p>

此外，深圳土地遺留問題也比較多。謝滌湘撰文稱：“土地歷史遺留問題是指，曾經(jīng)省市區(qū)政府或各開發(fā)區(qū)管理部門批準(zhǔn)但未辦理合法用地手續(xù)的、未經(jīng)各級政府審批、但已實際投入資金進行土地開發(fā)的土地?！?/p>

深圳很早就意識到“地荒”問題，并開始探索新的發(fā)展路徑。深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，“早在2011年，深圳就主動改革、大膽創(chuàng)新，在傳統(tǒng)土地征收模式的基礎(chǔ)上，提出了土地整備的新模式。”2012年，深圳在全國第一個成立了土地整備局，推進土地的二次開發(fā)利用。

以2012年為拐點，深圳存量用地供應(yīng)首次超過新增用地，進入以存量用地為主的發(fā)展新階段。深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時，深圳就開始面對產(chǎn)業(yè)騰籠換鳥的問題。

但在實踐中，深圳也遇到了不少挑戰(zhàn)。深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心李嘉瑜曾撰文指出，2013年版的《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，對工業(yè)用地新型產(chǎn)業(yè)類型并未有明確規(guī)定，直接導(dǎo)致了新型產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)模糊。歷年出讓的虛擬性產(chǎn)業(yè)用地中，存在著不少的用地權(quán)利主體為房地產(chǎn)或金融投資公司等。

針對漏洞，深圳也進行了彌補。2017年，深圳市發(fā)布“十三五”規(guī)劃，明確指出：深圳需提高“工改工”比例，并嚴(yán)格控制工業(yè)區(qū)塊線范圍內(nèi)的“工改商”和“工改居”項目，保證到2020年深圳工業(yè)用地比重不低于30%，劃定了270平方公里的“工業(yè)紅線”。

然而，時至今日，土地遺留問題仍客觀存在。深圳市規(guī)劃和自然資源局介紹，“深圳還存在大量已完成征轉(zhuǎn)，但經(jīng)濟關(guān)系未理順、存在歷史遺留問題的低效建設(shè)用地，這些地塊一般比較規(guī)整、區(qū)位條件較好，但是由于經(jīng)濟關(guān)系復(fù)雜、土地遺留問題多、處置規(guī)則不明確等，盤活利用較困難?！?h3>深圳30平方公里產(chǎn)業(yè)用地計劃布局圖

資料來源/深圳晚報。制圖/韓春燕

土地整備難題

這次用于全球招商的30平方公里產(chǎn)業(yè)用地，基本上都屬于二次開發(fā)，也牽出了已有產(chǎn)業(yè)的去留問題。

光明區(qū)有四塊土地進入此次招商范圍，最大的兩塊土地都屬于光明科學(xué)城。其中的一地塊上，至今仍有兩家公司未與當(dāng)?shù)卣块T達(dá)成協(xié)議。

光明區(qū)位于深圳市的西北部，地處粵港澳大灣區(qū)和廣深港澳科技創(chuàng)新走廊重要節(jié)點，準(zhǔn)備打造世界一流科學(xué)城和深圳北部中心。其中，光明科學(xué)城是深圳建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心的核心承載區(qū)，光明區(qū)政府正不遺余力地推動該地區(qū)的土地整備。

今年2月25日，光明區(qū)公布科學(xué)城啟動區(qū)項目補償安置方案。3月1日，項目正式啟動簽約，計劃于3月31日完成簽約任務(wù)。4月，光明科學(xué)城啟動區(qū)正式啟動現(xiàn)場清拆。當(dāng)時媒體報道：一支近500人的土地整備隊伍，在“幾間簡陋鐵皮廠房改造而成的辦公區(qū)域內(nèi)，不分日夜推動著科學(xué)城啟動區(qū)土地整備工作的高效推進”。

“整個片區(qū)就剩下我們跟隔壁廠還在，我們是三證齊全的?！贝笥唁撹F一位負(fù)責(zé)人崔明告訴《中國新聞周刊》，其他已經(jīng)被征收的土地很多都是沒有房產(chǎn)證的。大友鋼鐵官網(wǎng)顯示，公司1993年2月成立，同年12月份正式投產(chǎn)，占地面積10.6萬平方米，是中國地區(qū)最大的鋼鐵線材二次加工生產(chǎn)基地。

崔明介紹，一般來說，政府征地會采取“三步走”方案：先友好協(xié)商;談不攏，會走第2道程序，即先開聽證會，然后公示補償意見書;公示后再談不成，政府會出一個強制征收決定書，公示之后還有6個月的申訴期。

9月底，光明區(qū)曾召開光明科學(xué)城啟動區(qū)項目“國有出讓土地上房屋征收補償方案”的聽證會，參加的企業(yè)就有大友鋼鐵等幾家企業(yè)。企業(yè)提出，希望采取“土地置換+貨幣補償”的征收補償方式，置換光明區(qū)精華地段或者在科學(xué)城項目地區(qū)進行就地改造。政府的最終方案是：屬鼓勵發(fā)展項目的可以按“工業(yè)進園”的規(guī)定給予安排用地。

此次征求意見，雙方對于補償內(nèi)容仍然沒有達(dá)成一致。“補償已經(jīng)協(xié)商過了，還是談不攏。” 崔明說，對于大友鋼鐵的土地置換訴求，區(qū)政府的回應(yīng)是：“光明新區(qū)沒有什么太多的地給你選擇了?！?/p>

崔明堅持，大友鋼鐵有自己的難處，“我們有考慮過搬到其他地方，但是第一需要時間，第二要有合適的地方，第三也需要錢。這邊沒有貨幣補償，那邊我就沒法買地蓋廠房?！?/p>

除了被迫搬遷騰退，近幾年，由于土地成本、廠房租金、原材料價格、人力薪酬等要素價格的上漲，以華為為代表的企業(yè)主動外遷現(xiàn)象逐漸增加，不少都溢出到了周邊的東莞等地。

根據(jù)《深圳市2018年中小企業(yè)發(fā)展情況的專項工作報告》，2018年，深圳有91家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)出現(xiàn)外遷情況。該報告還指出，近三年外遷的192家企業(yè)中，電子信息制造企業(yè)共計27家，占全部外遷企業(yè)的37.5%。

深圳產(chǎn)業(yè)騰籠換鳥的工作正在進入攻堅期。鐘堅告訴《中國新聞周刊》，深圳鼓勵發(fā)展未來跟城市競爭力相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，“一般加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的土地，它是不會供給你了?！?/p>

但對好的項目，深圳表示會有充足的土地。深圳市常務(wù)副市長劉慶生在這次發(fā)布會上表示，“只要是符合深圳未來發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)，愿意到深圳來，我們非常歡迎，用地予以保證，要多少地滿足多少地……如果是傳統(tǒng)的低端產(chǎn)業(yè)，或者說不符合深圳未來發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)，確實沒有空間?！?/p>