新體制下軍隊后勤與裝備管理機制研究

吳國良 裴 瑋

內(nèi)容提要：在軍隊領(lǐng)導管理體制和聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制相對分離又相互作用的新框架下，要加快我軍后勤與裝備現(xiàn)代化建設(shè)，提升聯(lián)合作戰(zhàn)能力和整體實力，亟須一體化設(shè)計構(gòu)建科學高效的后勤與裝備管理機制。一是規(guī)劃主導資源配置機制；二是軍政溝通協(xié)商決策機制；三是多邊協(xié)作內(nèi)外動力機制；四是后裝建設(shè)軍種聯(lián)管機制；五是后裝保障監(jiān)督評估機制。

后勤與裝備管理機制，是指規(guī)定后勤與裝備管理內(nèi)在關(guān)系的結(jié)構(gòu)化制度安排及表現(xiàn)方式。后勤與裝備管理機制存在于后勤與裝備管理系統(tǒng)內(nèi)部各個要素、管理的各個環(huán)節(jié)的相互聯(lián)系和相互作用之中，反映了后勤與裝備管理系統(tǒng)本質(zhì)的內(nèi)在機能，決定了后勤與裝備管理系統(tǒng)功能的發(fā)揮，是后勤與裝備管理活動有序高效運行的根本保證。體制的設(shè)計離不開機制的選擇，因為設(shè)計體制包括確定體制的構(gòu)成部分及其聯(lián)系方式。體制構(gòu)成部分不同，各部分之間的聯(lián)系方式不同，其運行方式就不同，因而機制就不同。機制的選擇主要涉及運行結(jié)構(gòu)、動力結(jié)構(gòu)和約束結(jié)構(gòu)的選擇。軍隊體制改革是探求一種新的機制，一種使系統(tǒng)更加充滿生機和活力的機制。這種機制必須能反映系統(tǒng)中各種利益關(guān)系的規(guī)律性聯(lián)系。新體制一旦確立，它所包含的機制就會能動地發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。因此，在“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的新體制下，研究軍隊后勤與裝備管理機制具有十分重要的意義。

一、規(guī)劃主導資源配置機制

軍隊后勤與裝備資源管理，是后勤與裝備管理的重要內(nèi)容。科學配置后勤與裝備資源，提高資源利用效益，應當堅持以軍事需求為牽引，規(guī)范資源需求生成機制；健全規(guī)劃體系，確立規(guī)劃主導資源配置機制；推動軍民融合深度發(fā)展，建立資源共享機制。

（一）堅持軍事需求牽引，規(guī)范資源需求生成機制

后勤與裝備資源配置只有以軍事需求為導向、以保障生成戰(zhàn)斗力為目標，才能使資源配置的規(guī)模結(jié)構(gòu)與國防和軍隊建設(shè)的需求規(guī)模結(jié)構(gòu)相適應，才能體現(xiàn)出國防和軍隊建設(shè)的戰(zhàn)略重點。這就必須堅持以軍事需求為牽引，建立相應的工作機制。一方面，要搞好需求的頂層設(shè)計。應堅持體系建設(shè)思想，加強對形勢任務的研判，深化軍事需求論證，把握好當前與長遠、局部與全局、需要與可能的關(guān)系，把握資源配置與國防和軍隊建設(shè)需求的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)國防建設(shè)的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略任務與資源配置有機結(jié)合，從頂層把各項建設(shè)需求統(tǒng)起來，突出發(fā)展重點、關(guān)照戰(zhàn)略全局、區(qū)分輕重緩急、保持適度彈性，科學確定建設(shè)重點和資源的投向投量，嚴格按規(guī)定統(tǒng)籌使用各項資源。另一方面，要規(guī)范需求的申報程序。根據(jù)軍事戰(zhàn)略明確軍事能力需求，確定軍事斗爭準備和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)需求，規(guī)范后勤與裝備資源的研究提出、分析論證、歸口上報、綜合平衡、審核確定的程序，形成后勤與裝備資源需求建議方案。軍隊有關(guān)職能部門組織審核后勤與裝備資源需求建議方案，按規(guī)定程序報批后，形成后勤與裝備資源需求總體方案。

（二）健全規(guī)劃計劃體系，完善規(guī)劃主導資源配置機制

規(guī)劃主導，是后勤與裝備資源配置的基本方法。按照軍事能力增長目標制定軍隊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)軍隊建設(shè)規(guī)劃確定軍隊建設(shè)任務，再把任務分解為項目，按項目需要測算資源需求。這是后勤與裝備資源配置的一般規(guī)律，即堅持規(guī)劃主導資源配置。一是搞好規(guī)劃計劃整體設(shè)計。加強軍隊建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃和專項規(guī)劃的銜接配套，逐步形成覆蓋軍隊建設(shè)全部領(lǐng)域、功能定位清晰、齊全配套的規(guī)劃計劃體系。二是加強規(guī)劃計劃與預算的銜接。通過建立規(guī)范的工作協(xié)調(diào)機制，促進規(guī)劃計劃編制部門與預算編制部門的溝通，形成戰(zhàn)略規(guī)劃、專項計劃與年度預算的有機結(jié)合，實現(xiàn)用中長期規(guī)劃主導資源配置、用短期計劃調(diào)配和使用資源，不斷創(chuàng)新制度機制和方法手段，維護規(guī)劃計劃的權(quán)威性和嚴肅性。三是抓好規(guī)劃計劃與資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。按照體系化構(gòu)建、常態(tài)化運行的要求，明確綜合職能部門和相關(guān)事業(yè)單位在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中的任務分工、職責清單，健全信息通報、工作會商和任務協(xié)調(diào)等制度，促進后勤與裝備資源配置工作順利開展、高效運行。

（三）著眼軍民融合深度發(fā)展，優(yōu)化軍地資源共享機制

一是加強戰(zhàn)略籌劃。由后勤和裝備資源統(tǒng)籌部門與國家相關(guān)部門共同進行國家資源整體配置的頂層設(shè)計，使資源配置的規(guī)模、速度和重點與國家安全需求、經(jīng)濟發(fā)展需要相一致。根據(jù)國家安全需求的變化，不斷調(diào)整資源在經(jīng)濟領(lǐng)域和國防領(lǐng)域的配置比例，使經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)有機結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展。二是完善軍民融合發(fā)展專項規(guī)劃。對軍民融合主要任務、重點領(lǐng)域、重大項目，要用規(guī)劃計劃的形式統(tǒng)起來，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍地雙方的力量資源。三是統(tǒng)一軍地技術(shù)標準。從根本上掃除軍地之間技術(shù)標準不通用造成的障礙，加快軍民品標準通用化的進程，形成有機銜接、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、協(xié)調(diào)互補的軍地通用標準體系，促進各種技術(shù)要素能夠在軍地之間雙向轉(zhuǎn)化和協(xié)調(diào)運行。

二、軍政溝通協(xié)商決策機制

后勤與裝備管理是一項受多重因素、多種條件影響和制約的綜合活動過程。其中，決策因素對其制約和影響最為直接。決策既是后勤與裝備管理的基本職能，又是后勤與裝備管理軍政主體的主要職責。它滲透到后勤與裝備管理活動的各個領(lǐng)域和全過程，因此，必須建立健全軍政溝通協(xié)商決策機制，確保決策的權(quán)威性和科學性。

（一）立法授權(quán)加強軍政決策權(quán)威性

法律的權(quán)威性是軍政對接協(xié)商決策落地生效的有力保證。應進一步完善軍隊后勤與裝備資源配置的法規(guī)制度，立法機構(gòu)應站在全局高度，按照需要與可能，長遠與當前，通盤考慮，綜合衡量。軍隊后勤與裝備資源配置體系的建立和改進，應以立法授權(quán)的形式進行，從立法層面確定資源配置的基本原則、政策、架構(gòu)、流程，使后勤與裝備資源配置程序能環(huán)環(huán)緊扣、資源配置信息能層層傳導。

（二）溝通協(xié)商增強軍政決策實施的科學性

軍隊后勤與裝備資源配置決策的制定，需要具有豐富經(jīng)驗和創(chuàng)新思維的軍政領(lǐng)導“協(xié)商決策”、專職機構(gòu)輔助參謀，同時還需要多部門密切配合。在溝通協(xié)商的過程中，各方都會從自身的專業(yè)角度對初始提案提出修改意見，各種初始方案經(jīng)過反復權(quán)衡、修改，得到進一步完善，形成最終方案。這種高效的溝通協(xié)商，能夠有力增強決策實施的科學性。

三、多邊協(xié)作內(nèi)外動力機制

任何系統(tǒng)的運行都離不開動力的作用。動力的作用與運行都有一定的機制。后勤與裝備管理動力機制，就是指推動后勤與裝備管理系統(tǒng)運行與發(fā)展的動力構(gòu)成及其作用與運行的機理。有效的動力機制是后勤與裝備管理系統(tǒng)有序運轉(zhuǎn)的基本保證。在后勤與裝備管理系統(tǒng)中，動力只有構(gòu)成合理、激發(fā)充分、合成有序、作用有效，才能形成實現(xiàn)管理目標的強大合力。后勤與裝備系統(tǒng)是一個由多個層次、多個部門構(gòu)成的綜合系統(tǒng)。組織的性質(zhì)任務決定了后勤與裝備管理動力必然是多因素、多層次組成的動力制衡系統(tǒng)。因此，要強化和完善后勤與裝備各專業(yè)部門之間、各軍種后勤與裝備系統(tǒng)之間，以及軍地有關(guān)部門之間的多邊協(xié)作內(nèi)外動力機制。

（一）多邊協(xié)作內(nèi)部動力機制

一是核心動力。軍隊后勤與裝備系統(tǒng)因軍事需求而存在，因軍事需求而發(fā)展。正是由于軍事需求在不斷變化，軍隊后勤與裝備系統(tǒng)才以滿足軍事需求為目標，不斷地完成了從低級到高級發(fā)展的過程。因此，從后勤與裝備發(fā)展的歷史規(guī)律看，軍事需求應作為后勤與裝備管理的核心動力，也是各后勤與裝備子系統(tǒng)圍繞軍事需求總目標“公轉(zhuǎn)”的動力。二是基礎(chǔ)動力。指推動各級后勤與裝備管理主體履行管理職責的基本動力。這些動力主要來源于管理主體對某種價值的追求，其價值目標是多方面、多層次的，既有物質(zhì)的，也有精神的。正是這些價值追求激勵著他們發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，為后勤與裝備管理作出貢獻，并期望獲得與貢獻相對應的報酬（物質(zhì)和精神需要的滿足）。因此，“需要—貢獻—獲得”是管理主體“自轉(zhuǎn)”運行的動力機制，對需要、利益的追求是后勤與裝備管理的基礎(chǔ)動力。

（二）多邊協(xié)作外部動力機制

一是中轉(zhuǎn)動力。指后勤與裝備管理系統(tǒng)中承上啟下的力量，也是使各級后勤與裝備圍繞核心公轉(zhuǎn)的管理場力。后勤與裝備管理場力如同宇宙中地球自轉(zhuǎn)并圍繞太陽公轉(zhuǎn)一樣，需要有一種力量緊緊地吸引著各級后勤與裝備系統(tǒng)，使他們圍繞核心沿著公轉(zhuǎn)的軌道運行。這種管理場力作為管理系統(tǒng)整體有序運行的中轉(zhuǎn)力量，一方面，把后勤與裝備整體目標動力轉(zhuǎn)化為各級后勤與裝備系統(tǒng)的目標動力；另一方面，又將各級管理主體的需要轉(zhuǎn)化成實現(xiàn)共同目標的需要。前一個轉(zhuǎn)化形成任務目標激勵力，以及具有硬性約束作用的行政權(quán)責推動力、法規(guī)制度規(guī)范力，以保證系統(tǒng)運行不偏離目標軌道。后一個轉(zhuǎn)化則需要在管理系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生較強的物質(zhì)與精神的啟動力。所以，管理場力主要包括：管理目標的激勵力、后勤與裝備法規(guī)的規(guī)范力、行政權(quán)責的推動力、精神與物質(zhì)利益的啟動力等。二是環(huán)境影響力。后勤與裝備管理活動總是在一定的環(huán)境中運行，包括軍隊內(nèi)部環(huán)境和軍隊外部環(huán)境。從軍隊內(nèi)部環(huán)境來看，后勤與裝備系統(tǒng)的運行需要多部門的支持；從軍隊外部環(huán)境看，后勤與裝備管理系統(tǒng)要受到社會經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境的影響，科學技術(shù)進步的推動，以及自然條件的制約。這些影響和制約構(gòu)成了后勤與裝備管理的環(huán)境影響力。三是事物發(fā)展動力。建立健全多邊協(xié)作動力制衡機制，是增強后勤與裝備管理動力和持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ幕颈ＷC。后勤與裝備管理動力有多種分類方法：按內(nèi)外關(guān)系分，有內(nèi)部動力和外部動力；按動力性質(zhì)分，有物質(zhì)動力和精神動力；按動力作用分，有前導力、內(nèi)驅(qū)力、推動力、干擾力、阻力等。還可以按照系統(tǒng)結(jié)構(gòu)劃分為縱向結(jié)合力和橫向協(xié)調(diào)力。在一定的條件下，各種動力之間可以互相轉(zhuǎn)化。這就決定了后勤與裝備管理動力必然是一個由多因素、多層次組成的動力制衡系統(tǒng)。因此，要強化和完善后勤與裝備各專業(yè)系統(tǒng)之間、各軍種后勤與裝備之間，以及軍地有關(guān)部門之間的動力制衡機制，確保后勤與裝備管理動力相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、后裝建設(shè)軍種聯(lián)管機制

為有效解決部隊后裝建設(shè)中“不互聯(lián)、不互通、互操作難”的問題，防范軍種主建體制下“爭項目、爭經(jīng)費、重復建”的風險，應探索建立橫向扁平的軍種聯(lián)管機構(gòu)、統(tǒng)分有序的軍種聯(lián)管體系、需求生成軍種聯(lián)報的后裝建設(shè)軍種聯(lián)管機制。

（一）建立橫向扁平的軍種聯(lián)管機構(gòu)

軍隊后裝建設(shè)具有力量編成多元性、建設(shè)方式多樣性、階段轉(zhuǎn)換頻繁性等特點，后裝部隊管理關(guān)系復雜、管理鏈路多條，容易出現(xiàn)職能交叉、權(quán)責錯位、指管脫節(jié)等問題。因此，后裝建設(shè)必須建立橫向扁平的軍種聯(lián)管機構(gòu)，串聯(lián)貫通各軍種的縱向管理條塊，形成立體矩陣管理格局，以高效管理促進后裝建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）建立統(tǒng)分有序的軍種聯(lián)管體系

各軍種聯(lián)管機構(gòu)要與后裝業(yè)務部門管理相結(jié)合，建立統(tǒng)分有序、多元復合的扁平聯(lián)管體系，做到后裝任務部隊主動對接管理鏈，有效合成管理網(wǎng)，實現(xiàn)責權(quán)細化明確、統(tǒng)分結(jié)合、管控有力。要將層級管理與區(qū)域管理相結(jié)合。針對時間轉(zhuǎn)移和空間轉(zhuǎn)換，分段指定區(qū)域性管理機構(gòu)，建立相互連接的模塊化聯(lián)管網(wǎng)絡，促進后裝建設(shè)軍種聯(lián)管高效落實。要將軍種聯(lián)管與軍地聯(lián)管相結(jié)合。后裝建設(shè)涉及軍地要素多，應加強軍地之間溝通協(xié)作，必要時可將地方力量納入軍種聯(lián)管體系。

（三）建立需求生成軍種聯(lián)報機制

制定發(fā)布全軍統(tǒng)一的聯(lián)合能力體系，作為軍隊建設(shè)的“編制表”和需求生成的“通用語言”。軍種在提報需求時，明確擬上后裝建設(shè)項目在聯(lián)合能力體系中所處的能力領(lǐng)域，并對其在該領(lǐng)域?qū)l(fā)揮的作用進行充分論證。軍委在審定需求時，綜合考慮其他軍種相同能力領(lǐng)域的建設(shè)情況，根據(jù)擬上項目對聯(lián)合能力貢獻程度作出取舍或跨軍種聯(lián)合共建的決定。

五、后裝保障監(jiān)督評估機制

科學、嚴格和規(guī)范的后裝保障監(jiān)督評估，是實現(xiàn)后勤與裝備管理科學化的重要保證。后裝保障監(jiān)督評估機制，是指為使各項后裝保障活動按既定目標正常運轉(zhuǎn)、對其組織實施監(jiān)督評估時形成的工作關(guān)系、工作程序、技術(shù)或方法的組合，以及監(jiān)督評估適應內(nèi)外條件變化所做出的反應和調(diào)整的方式。當前，后勤與裝備管理監(jiān)督評估機制還不完善，管理監(jiān)督評估效果還不理想，管理者與被管理者的積極性尚未充分激發(fā)出來。為此，應建立健全后裝保障監(jiān)督評估機制，充分發(fā)揮后勤與裝備管理職能，進一步規(guī)范后裝保障工作秩序，這是后勤與裝備管理適應新時代變革、實現(xiàn)科學化發(fā)展的必要舉措和內(nèi)在要求。

（一）明確權(quán)責區(qū)分

“善除害者察其本，善理疾者絕其源?！边@次深化國防和軍隊改革，把紀檢、政法、審計部門獨立出來，其基本著眼就是根據(jù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能區(qū)分配置不同性質(zhì)的權(quán)力，重點解決紀檢、巡視、審計、司法監(jiān)督獨立性和權(quán)威性不夠的問題，高懸正風反腐的利劍。后裝保障領(lǐng)域涉及的經(jīng)費數(shù)額巨大，一旦發(fā)生腐敗，后果極為嚴重、影響極為惡劣。因此，必須將后裝管理者的權(quán)力牢牢裝進法規(guī)制度的籠子里，切實讓權(quán)力在陽光下運行。要按照權(quán)責相一致、有權(quán)必有責的原則，明確軍隊后勤與裝備管理各部門、地方相關(guān)部門在后裝保障中的責任，防止權(quán)責不清、權(quán)責分離和責任主體模糊，推動構(gòu)建科學規(guī)范、設(shè)計精密、責任明晰的管控責任體系。

（二）督導責任落實

一是領(lǐng)導責任。將管控責任納入軍地領(lǐng)導職責范疇，嚴格落實后裝保障經(jīng)費管控責任制，做到誰管理誰負責，形成遵紀守法、嚴格執(zhí)法的良好氛圍。通過權(quán)力約束，達到對決策過程的監(jiān)控，確保后裝保障經(jīng)費投向投量精準高效。二是經(jīng)辦責任。構(gòu)建覆蓋全部門的責任制管理體系，實現(xiàn)對后裝保障經(jīng)費分配的監(jiān)控，確保支出計劃符合實際任務需要。三是監(jiān)管責任。紀檢審計部門重點履行監(jiān)督職能，負責宣傳政策法規(guī)，督導法規(guī)落實，增強對財務部門的業(yè)務約束，實現(xiàn)對后裝保障經(jīng)費預算、組織經(jīng)費開支、審核結(jié)算報銷的全過程監(jiān)督管控。

（三）強化評估反饋

軍隊后裝保障具有涉及領(lǐng)域廣、保障對象多、時空布局長等特點，為保證后裝保障的質(zhì)量效益，必須建立評估反饋機制，加強對后裝保障全過程評估，針對評估結(jié)果揭示的問題，不斷改進完善。從戰(zhàn)略高度出發(fā)，加強頂層謀篇布局，設(shè)置運行獨立的軍隊后裝保障評估機構(gòu)，總體負責對全軍后裝保障的評估工作，及時發(fā)現(xiàn)重大問題和不合理之處，并將評估結(jié)果反饋到下一周期，以確定下一周期后裝保障資源配置的優(yōu)先次序，不斷優(yōu)化后裝保障資源的分配決策，以評促保，以評促建，提高后裝保障綜合效益。