公共行政：進取不足，社會“穩(wěn)”發(fā)展的十年

余永逸

政策諮詢、落地，有溝沒“通”

澳門第三、四屆政府在行政長官崔世安的帶領(lǐng)下，依法施政，推動經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，持續(xù)改善民生工作。回顧這十年，澳門社會整體呈現(xiàn)出一個比較顯著的特徵就是“平穩(wěn)”，施政理念從過去第一、二屆政府的經(jīng)濟急速發(fā)展轉(zhuǎn)型為強化社會民生的平穩(wěn)發(fā)展期。隨著首十年的經(jīng)濟急速提升，進入第二個十年，澳門社會的矛盾呈現(xiàn)出新的特點，崔世安特首帶領(lǐng)澳門特別行政區(qū)政府穩(wěn)健施政，維持社會穩(wěn)定，著力促進民生事業(yè)發(fā)展，解決因由經(jīng)濟飛速發(fā)展所衍生的問題，不斷改善房屋、交通、教育、社會福利、醫(yī)療等民生需求。

此外，基於澳門地少人多的問題，過去十年在中央政府的支持下，澳門通過填海、橫琴合作、海域管理等政策，有力拓展了澳門的發(fā)展空間。儘管如此，政府工作仍然沒有完全達到社會發(fā)展所需的要求。一直以來，市民對政府管治都會有各種看法，比如貪污、官員任人唯親、施政力度不夠、政策措施落地比較慢，或者政策出來產(chǎn)生的效益達不到預(yù)期。這是崔特首施政十年比較明顯的特點。當然，在首兩屆政府的十年，社會同樣存在不同的問題，比如房屋、貪污，乃至出現(xiàn)歐文龍案，導(dǎo)致市民對政府信心備受打擊，唯獨當時因為經(jīng)濟騰飛，帶動社會快速向前發(fā)展，而掩蓋了政府施政存在的問題。自崔世安特首上任後，政府積累了越來越豐富的公共財政，政府有錢了，這時候公眾意識也會出現(xiàn)新的變化，大家對政府的期望也越來越高，亦會提出這樣的思考：社會經(jīng)濟發(fā)展得咁好，點解政府施政又跟不上市民要求呢？

其實在近十年來，澳門公共政策諮詢制度已經(jīng)有很大改進，面向的機構(gòu)不斷增加，範圍不斷擴大，民主性不斷提高。回歸初期，政府基本上很少做公共政策的諮詢，而到了06/07年度，政府一年之中開展的公共政策諮詢量，就超過前五年的諮詢項目總和。到今天，政府的公共諮詢制度更加完善了，無論是形式還是數(shù)量，都已經(jīng)與以前有了明顯的進步，在某種程度上來說政府是有做不少工作來提升管治水平。但現(xiàn)在又出現(xiàn)了新的問題，比如大家提出質(zhì)疑，在公共諮詢的時候，為什麼我們說了自己的訴求，而政府又未能完全回應(yīng)呢？市民嘲諷公共諮詢有時候流於形式，出現(xiàn)“意見接受，態(tài)度照舊”的現(xiàn)象。到今天，我們沒有好好利用諮詢?nèi)ゲt解民意，而純粹把諮詢作為“半公投”形式，支持就做，不支持就撤回。這不是一種有效的溝通，不是諮詢的良好狀態(tài)。諮詢包括讓大家知道政府是怎麼想的，也讓政府知道大家是怎麼想的，在不同的意見上政策是否可以做多一些事情，去滿足不同需要呢？這是當前缺失的，是施政方面的弱點。

公共政策諮詢的制度化建設(shè)，提高了政府科學(xué)決策的水準，但實際政府要如何更加良好去運用這些制度呢？似乎這屆政府還沒有找到方法處理好。在政策制定上，政府需要重新思索怎麼樣更好瞭解市民需要，有什麼措施去疏導(dǎo)更多不同的意見，解決各層面的訴求？現(xiàn)時政府在制訂政策是比較短視且片面的，通常遇見一個問題就解決一個問題，“邊度漏補邊度”，繼而一葉障目不見泰山，忽視了解決一個問題的時候應(yīng)該從全面的角度去發(fā)現(xiàn)問題，否則就會拖帶出更多的矛盾。如今，政府在出臺一個政策或方案的時候，變得非常消極，市民能接受就推行，不能接受就撤回不做。表面上看，工作都做了、流程走了，至於可不可行，似乎就交給市民來“裁決”，看似民主，實質(zhì)上並沒有解決大家的問題。政府在施政上，不是不要聽意見或不要民主，而在於提出一個政策的時候，在制訂一個政策的時候，有沒有考慮到是否會影響其他人，其他人會否反對，會否覺得不合理？這些問題，有沒有同步制訂相應(yīng)的措施去解決。

政府要以更新思路推進科學(xué)施政，努力提高發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題能力，要讓市民感受到政府是充分瞭解市民需要的，也真正做足工作的。否則在做政策動員的時候，很多人出來反對，我們即收回，形成一個非常消極的施政觀念。這種施政觀念在政府工作上亦有具體的體現(xiàn)，比如在舊愛都與新花園泳池的重建的問題上，當時市民提出了很多意見，大家覺得這是澳門的標誌性建築，希望在保持原有外觀的基礎(chǔ)上加以重新利用，但政府更傾向於推倒重建的方案。而對於舊的初級法院大樓，政府採納新中央圖書舘設(shè)計保留外觀的同時，又加了新的元素，並得到了市民的支持。兩個不同的方案的民意，可以看到政府在制訂方案的時候，應(yīng)該考慮到各方面的問題，思考用何方案去緩解市民對新的政策新方案帶來的衝擊。

10年施政，

行政改革“有口無行”

回顧崔世安特首在2014年參選連任之時，亦曾承諾加快落實行政改革，縱觀這些年來，雖然政府並沒有推行什麼明顯的改革，但在2016年，政府首次提出《澳門特別行政區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，從整個行政體系上確立了政府5年的經(jīng)濟社會發(fā)展願景，提出了具體目標、評價標準和相關(guān)保障政策。到今年10月政府發(fā)佈首個五年規(guī)劃中期評估，根據(jù)該報告，在首個五年發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的頭三年，澳門特區(qū)政府自評執(zhí)行相關(guān)工作的年平均完成率達90.3%，第三方評估規(guī)劃進展順利率達92.7%，社會評估滿意度達85.6%。這是施政建設(shè)上比較好的方向。

另外政府提出智慧城市的發(fā)展，在某個程度促進政府內(nèi)部電子化、電子政務(wù)的發(fā)展，但似乎沒有解決澳門政府在行政上本身獨有的問題，比如政策制定、人事任命。在崔特首主政下，特區(qū)政府在2012年推出中央招聘制度，以回應(yīng)社會對政府聘用人員任人唯親的質(zhì)疑，但礙於政策考慮不周，加上人資錯配等弊病，政府於2016年推出公務(wù)員統(tǒng)一招聘制度，到近期從審計來看，統(tǒng)一招聘仍然存在比較大的問題，比如效率低、費用高等，當然，應(yīng)該進一步檢視為什麼統(tǒng)一招聘沒有效率，為什麼其他部門和公職局合作不力？毋庸置疑，統(tǒng)一招聘存在的問題，很大程度上反映政府內(nèi)部協(xié)調(diào)的障礙，亦反映政府行政體系裏存在的弊病。澳門行政分設(shè)五個司，五個司的權(quán)力是平等，沒有一個司能指揮另外一個司去做事情，唯依靠行政長官對於五司的統(tǒng)管和協(xié)調(diào)。行政長官作為總協(xié)調(diào)人，當五司需要協(xié)調(diào)，他就主持協(xié)調(diào)工作，而更多時候是把權(quán)力下放到五司。在這樣的體系下，當行政改革任務(wù)派發(fā)給行政法務(wù)司的時候，行政法務(wù)司怎麼樣推動得了其他四個司的合作呢？當前缺乏一個比較高效的統(tǒng)籌機制，所以一定程度上造成行政改革停滯不前，以及整個公共行政體系裏，不同政府部門之間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的效率都比較欠缺。

現(xiàn)時本澳已有3.8萬多名公務(wù)員，從數(shù)量來看，大家覺得公務(wù)員團隊越來越龐大了。固然，隨著澳門社會發(fā)展，公務(wù)員人數(shù)增多是無可避免的。至於3.8萬多名公務(wù)員的配置到底是否合理呢？應(yīng)該根據(jù)實際去釐定。澳門公務(wù)員體系發(fā)展史裏，早期政府對部門實位人員是有相關(guān)的論述，衡量每個部門需要多少人，編制內(nèi)實位就說明了該部門需要多少人手了，隨著歷史演變，之後又出現(xiàn)編制外和合同人員形成行政任用，導(dǎo)致原來的人力評估體系失效，而現(xiàn)在又沒有這樣一個人力規(guī)劃來規(guī)範用人，出現(xiàn)相對隨意去招聘行政任用的問題，當一個部門要開展新工作時就請新人，沒有考慮到部門內(nèi)部的效率問題，久而久之公務(wù)員人數(shù)越來越多。從長遠來說，政府需要完成一個人力規(guī)劃，通過中央人事統(tǒng)籌機構(gòu)，去統(tǒng)籌每個部門究竟需要多少人，而不至於出現(xiàn)有的部門缺乏人手、有的部門人力過剩的情況。此外，候任行政長官賀一誠提出未來不會再增加公務(wù)員編制，事實上這亦應(yīng)當通過構(gòu)建科學(xué)的人事評估和人事管理制度來審視其合理性。

公共價值觀變化，管治迎新挑戰(zhàn)

總體而言，十年來，崔世安特首及其領(lǐng)導(dǎo)下的管治團隊平穩(wěn)施政，各個施政領(lǐng)域基本上達到了預(yù)期的目標，既取得了一定成績，亦存在不足之處。當然，在國際環(huán)境複雜多變的形勢下，保持本澳社會穩(wěn)定發(fā)展尤為寶貴的。對香港出現(xiàn)的亂象，亦應(yīng)該給澳門政府在施政上一些新的思考。過去大家覺得香港作為東方明珠，有著非常科學(xué)的施政理念和非常高效的公共行政體系，但如今遭受逾四個月的黑色暴亂後，法治、社會秩序、經(jīng)濟民生和國際形象受到嚴重衝擊，社會面臨著很大的危機，令香港政府的管治和施政兩方面面臨前所未有的挑戰(zhàn)。對澳門而言，雖然政府仍有很多不足，但社會整體保持著良好的發(fā)展態(tài)勢，值得澳門政府不斷總結(jié)這十年，乃至回歸二十年來的施政經(jīng)驗，持續(xù)提升政府團隊的管治能力。

此外，隨著時代的發(fā)展變化，社會矛盾亦會出現(xiàn)新的特點。客觀而言，澳門政府的問題是由來已久的，並不是說今屆做得特別差。而是問題隨著社會發(fā)展而變化、顯現(xiàn)出來。社會追求進步，公眾意識也在進步，因此社會問題、施政問題都會逐漸被放大來看，大家進而發(fā)現(xiàn)原來我們有這麼多不是那麼理想的地方，從而要求政府做更大改進。西方世界學(xué)者因應(yīng)後現(xiàn)代思潮的迅猛發(fā)展，導(dǎo)致行政環(huán)境日益錯綜複雜，提出“後現(xiàn)代公共行政”學(xué)的觀念，這一觀念，尤其是“後現(xiàn)代公共行政價值觀”對於服務(wù)型政府的建設(shè)亦帶來新的啟示。過去，我們的意識裏覺得維持社會穩(wěn)定是重要的，在這樣的價值觀影響下，大家在公共行政上可以賦予政府更多權(quán)力，但隨著社會越來越多元的時候，自然而言就會出現(xiàn)不同的聲音。這是需要正視的社會理論、話語、價值觀問題。過去為了推動社會經(jīng)濟發(fā)展，市民與政府達成比較一致的公共行政意識，大家的目標讓經(jīng)濟發(fā)展起來，在這樣比較一致的價值觀影響下，大家可以忽視其他領(lǐng)域的問題，甚至犧牲某些利益。

但是隨著社會富裕了，大家不僅僅考慮經(jīng)濟因素，同時更加顧及非經(jīng)濟的因素，亦因此越來越多人提出要保育世界遺產(chǎn)，比如松山燈塔是澳門象徵，一旦周邊興建高樓而造成景觀破壞，市民就會覺得被侵犯;亦比如荔枝碗船廠片區(qū)是否保留的爭議，隨著意識覺醒，大家認為這是具有人文歷史價值的東西，不能進行商業(yè)開發(fā)，不能因為經(jīng)濟利益而犧牲文化。如此種種，社會的訴求越來越多元化，形成物質(zhì)和精神兩種價值觀的衝突。這就倒逼政府制定政策的時候，不能單從片面的角度去思考，認為只要是為社會發(fā)展好的就去做，而是否有理解到社會有更多不同需要，如何去回應(yīng)這些不同的價值取向呢？這是過去一直比較忽視的。我們檢視政府施政不到位，其中很重要的原因在於政府忽視了社會新的訴求，如果用舊的經(jīng)濟思維去施政，政府官員的公共行政價值觀仍然停留在“發(fā)展好經(jīng)濟、服務(wù)好民生”的政績思維，必然會造成施政與民意不對口的狀況，這是未來政府尤應(yīng)注意的地方。