權(quán)力變遷下美國制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級：歷史經(jīng)驗(yàn)及啟示

陳靜慧

英美之間的霸權(quán)轉(zhuǎn)移是一個(gè)長期過程，美國擊敗英國成為世界霸主的歷史清楚表明，一個(gè)國家的富強(qiáng)要依靠制造業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。本國制造業(yè)是國家財(cái)富之源，發(fā)展扶植壯大本國制造業(yè)是各國實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)的必經(jīng)之路。美國在權(quán)力變遷中大力發(fā)展制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策、趕超戰(zhàn)略等歷史經(jīng)驗(yàn)給我國制造業(yè)的發(fā)展帶來了很多啟示，借鑒這些經(jīng)驗(yàn)做法有利于我國制造業(yè)在當(dāng)前復(fù)雜的國際經(jīng)濟(jì)形勢下實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級和快速發(fā)展，從而提升我國綜合國力。

一、權(quán)力變遷和主權(quán)國家的產(chǎn)業(yè)政策

權(quán)力是國際政治的基本要素，權(quán)力斗爭是國際政治領(lǐng)域一個(gè)永恒主題。權(quán)力的增長變動使得國際社會行為體實(shí)力發(fā)生變化，權(quán)力關(guān)系會從一個(gè)狀態(tài)變成另一個(gè)狀態(tài)，即權(quán)力變遷。[1]權(quán)力轉(zhuǎn)移理論認(rèn)為，權(quán)力相對增加或者降低將導(dǎo)致權(quán)力要素在國家間重新流動和配置，在這一國際秩序的變化過程中將體現(xiàn)安全關(guān)系。[2]權(quán)力變遷會導(dǎo)致國家間安全關(guān)系的變化，主導(dǎo)國家與崛起國之間因權(quán)力對比關(guān)系的變動產(chǎn)生沖突，加劇“安全困境”，增加雙方戰(zhàn)略疑慮和戰(zhàn)略不信任。[2]權(quán)力變遷是一個(gè)漸進(jìn)的過程，在國際交往中“安全困境”隨著權(quán)力關(guān)系的調(diào)整會變得日趨強(qiáng)烈。

在權(quán)力變遷發(fā)生時(shí)，主導(dǎo)國家為了保證自身安全，會采取諸如軍事、經(jīng)濟(jì)、外交等各種手段增加自身權(quán)力，削弱對手實(shí)力。隨著全球化的發(fā)展，權(quán)力變遷過程中的安全視域不單純狹隘地局限在傳統(tǒng)的軍事、政治和外交領(lǐng)域，而是擴(kuò)展到更多的非傳統(tǒng)領(lǐng)域。巴里·布贊(Barry Buzan)和奧利·維夫(Ole Waever)在《新安全論》中提出了“新的綜合性安全分析框架”，將重視軍事和政治領(lǐng)域的傳統(tǒng)安全觀發(fā)展為軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境五個(gè)領(lǐng)域互動的新安全觀。[3]產(chǎn)業(yè)安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的一個(gè)重要方面，即對國內(nèi)重要產(chǎn)業(yè)具有關(guān)鍵的控制力和發(fā)展權(quán)，在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中擁有自主性和競爭力，關(guān)鍵和重要產(chǎn)業(yè)不會因?yàn)閮?nèi)外部沖擊發(fā)生行業(yè)范圍、國家層面的經(jīng)濟(jì)損失，使大部分產(chǎn)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)健增長、可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。[4]早在19世紀(jì)中期，主權(quán)國家就開始研究產(chǎn)業(yè)安全并提出相關(guān)保護(hù)政策。弗里德里希·李斯特在1841年發(fā)表的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的國民體系》中提出維護(hù)主權(quán)國家的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)安全的中心思想，并針對產(chǎn)業(yè)要進(jìn)行“有效保護(hù)”。[5]這一理論逐漸成為許多國家的政策指導(dǎo)思想，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的活動逐漸增多。產(chǎn)業(yè)政策選擇方面，在高科技產(chǎn)業(yè)、技術(shù)外溢效應(yīng)顯著產(chǎn)業(yè)的扶植方面，國家發(fā)揮了顯著的作用，其中美國的崛起可以作為一個(gè)典型的案例。作為英國的殖民地，從政治獨(dú)立走向產(chǎn)業(yè)壯大，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)盛乃至成為世界霸權(quán)國，美國制造業(yè)的發(fā)展給后起國家提供了一條可供借鑒的道路。

二、英美權(quán)力變遷下美國制造業(yè)的趕超戰(zhàn)略

英美之間的霸權(quán)轉(zhuǎn)移是一個(gè)長期的、漸進(jìn)的過程。面臨著先已工業(yè)化的英國等歐洲國家的誘導(dǎo)和打壓，美國選擇了一條國家干預(yù)為核心的發(fā)展道路，[6]4政府通過選擇獨(dú)立自主的工業(yè)化道路、不斷開發(fā)擴(kuò)大國內(nèi)市場、加大高科技技術(shù)研發(fā)支持力度、實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼高新產(chǎn)業(yè)等手段壯大本國先進(jìn)制造業(yè)，為美國的崛起奠定了堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。

(一)積累和起飛時(shí)期——選擇自主工業(yè)化道路

從政治獨(dú)立到完成從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的成功轉(zhuǎn)型，美國的先輩在立國之路上做出了明智的選擇，亞歷山大·漢密爾頓引領(lǐng)美國走上了獨(dú)立自主的工業(yè)化道路，保護(hù)和獎勵(lì)幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展，抓住第二次工業(yè)革命的機(jī)遇，擴(kuò)大國內(nèi)市場，促進(jìn)制造業(yè)的快速發(fā)展，擺脫了本國制造業(yè)對他國的依賴。

在殖民時(shí)期，英國嚴(yán)格限制美國制造業(yè)生產(chǎn)活動范圍。英國頒布了“大宗品法”“航海法”“羊毛法令”等法令限制北美產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易的發(fā)展；1774年英國國會頒布法令，禁止機(jī)器出口并限制熟練的機(jī)械技工出境。[7]隨著殖民管制的加強(qiáng)，英國和北美圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾日益尖銳。1776年，北美經(jīng)過艱苦斗爭獲得獨(dú)立，這可以說是美國開始邁出自主發(fā)展工業(yè)的第一步。新生國家的萌芽工業(yè)在英國廉價(jià)工業(yè)產(chǎn)品的圍堵之下艱難發(fā)展，在財(cái)政部長亞歷山大·漢密爾頓的指引下，聯(lián)邦政府推出幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策[注]漢密爾頓的經(jīng)濟(jì)政策思想包括：“鼓勵(lì)商業(yè)和興辦制造業(yè)已成為近代歐洲各國的國策，美國也應(yīng)迅速改變農(nóng)業(yè)國地位，發(fā)展成為一個(gè)工商強(qiáng)大的國家……打造權(quán)力集中的統(tǒng)一聯(lián)邦是美國發(fā)展工商業(yè)的基本前提，國家通過“積極的貿(mào)易政策”和其他限制或鼓勵(lì)政策可有力地促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展；使用機(jī)器等技術(shù)手段是提高總體生產(chǎn)率、增加總產(chǎn)量的重要手段，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)技術(shù)裝備的引進(jìn)；……美國應(yīng)當(dāng)在平等的基礎(chǔ)上與英國恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和友好關(guān)系，特別應(yīng)當(dāng)仿效建立英國式的財(cái)稅和金融機(jī)構(gòu)制度?！眳⒁娒房〗埽骸蹲杂少Q(mào)易的神話——英美富強(qiáng)之道考辨》，第209頁。，1791年美國頒布《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》，提出一國的新興產(chǎn)業(yè)要與另一國成熟產(chǎn)業(yè)競爭，國家必須支持發(fā)展制造業(yè)。報(bào)告提出關(guān)于制造業(yè)的11種保護(hù)和獎勵(lì)措施，包括關(guān)稅保護(hù)、鼓勵(lì)發(fā)明、引進(jìn)新技術(shù)和機(jī)器、禁止原材料出口等等。[注]參見Hamilton Alexander：“Report on Subject of Manufactures”，in Alexander Hamilton：Writings，The Library of America，2001，697-708頁.在這個(gè)背景下，聯(lián)邦國會通過了關(guān)稅、船舶噸稅和消費(fèi)稅法案。[注]其中有關(guān)噸稅的立法要求外國建造、外國擁有的船只在入境時(shí)支付每噸50美分的稅費(fèi)，而對于美國建造、美國擁有的船只僅征收每噸6美分。由于這一歧視性立法，美國人擁有的商船噸位在1789—1793年間增加了2.5倍以上，美國商船總噸位超過了英國以外的所有國家。到1800年，美國人擁有的商船總噸位已比1789年增長5.4倍，美國外貿(mào)航運(yùn)收入已比1790年增長5.2倍，“如果按人口比例計(jì)算，美國已成為世界第一航海大國。參見張少華：《美國早期現(xiàn)代化的兩條道路之爭》，第117、122頁。美國國內(nèi)的制造業(yè)開始得到重視和發(fā)展，漢密爾頓開啟了美國工業(yè)富國之路。

1861年，南北戰(zhàn)爭爆發(fā)。新興制造業(yè)為基礎(chǔ)的北方最終戰(zhàn)勝種植園經(jīng)濟(jì)體制的南方，實(shí)現(xiàn)了國家統(tǒng)一，擴(kuò)大了國內(nèi)市場規(guī)模，為大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)掃清了障礙。在此時(shí)期，美國為解決勞動力和人才問題，秉持移民自由原則，通過了《鼓勵(lì)外來移民法》，鼓勵(lì)有專業(yè)技能、有知識的各類人才赴美創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，吸引了大批歐洲技術(shù)工人和華人勞工。[8]25919世紀(jì)60年代美國進(jìn)入西部邊疆工業(yè)開發(fā)時(shí)期，聯(lián)邦政府通過各種補(bǔ)貼優(yōu)惠手段吸引私人投資公司修建運(yùn)河、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施，吸引國外千萬優(yōu)秀人才帶著資金和技術(shù)參與西部建設(shè)。[9]西部新邊疆的建設(shè)創(chuàng)造了一個(gè)新的工業(yè)中心，資源和國內(nèi)市場的持續(xù)擴(kuò)大促進(jìn)美國制造業(yè)實(shí)力不斷增強(qiáng)，為美國工業(yè)化發(fā)展開辟了更為廣闊的市場。

19世紀(jì)最后20年，美國抓住第二次工業(yè)革命時(shí)機(jī)，新興工業(yè)部門迅速發(fā)展起來。聯(lián)邦政府在科學(xué)技術(shù)研發(fā)和教育兩方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。一是大力支持科研技術(shù)研發(fā)，鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)明。聯(lián)邦政府在1867年建立國家科學(xué)院，1901年成立國家規(guī)劃局，到1915年全美有多達(dá)100多個(gè)工業(yè)研究所和試驗(yàn)站。為了鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)明，國家以憲法形式規(guī)定了專利權(quán)和科學(xué)獎勵(lì)，刺激本國和外國科技人才將技術(shù)引進(jìn)美國，到19世紀(jì)90年代約有21萬多件專利權(quán)。[10]二是大力發(fā)展高等教育和職業(yè)教育?！赌餇柗ā返闹贫楦咝Ｌ峁┝速Y金保障，到1900年大專院校就從1865年的100多所增加到977所。政府為大學(xué)建立研究所和實(shí)驗(yàn)室提供資金支持，將科研項(xiàng)目委托高校研究，資助高級科研人才培養(yǎng)，使得大學(xué)成為培養(yǎng)高科技人才和科研中心的雙重陣地。[10]《史密斯——休士法案》以立法形式促進(jìn)職業(yè)教育，培養(yǎng)大批產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才。科學(xué)技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用和教育的大力發(fā)展，為工業(yè)革命的迅猛發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的智力支持。

1890年普查表明，美國工業(yè)產(chǎn)值已超過農(nóng)業(yè)，成為國民經(jīng)濟(jì)中最大部門。[6]250美國力壓宗主國英國，以驚人的速度完成了從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)大國的轉(zhuǎn)變。至此，美國積累了主宰世界的實(shí)力，而它的下一步就是要調(diào)整國家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)真正的崛起。

(二)實(shí)力拉鋸時(shí)期——開拓全球市場

19世紀(jì)末期，美國面臨國內(nèi)土地資源紅利減少、產(chǎn)能過剩、失業(yè)率增加等困境。1893年美國遭遇了自建國以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，重創(chuàng)了以鋼鐵業(yè)和鐵路行業(yè)為代表的制造業(yè)，甚至沖擊到了新興的電氣產(chǎn)業(yè)，大中城市失業(yè)人口膨脹到300萬，有624家銀行倒閉。[11]4在內(nèi)部危機(jī)的沖擊下，美國開始調(diào)整國家發(fā)展方向，擴(kuò)大海外市場，發(fā)展自由貿(mào)易，開始經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

為了推行海外擴(kuò)張，開拓制造業(yè)海外市場，美國政府從關(guān)稅、海軍建設(shè)、外交政策三個(gè)方面加強(qiáng)“海洋帝國”建設(shè)。[11]30在關(guān)稅方面，1890年10月，美國國會通過了“麥金萊關(guān)稅”方案，美國按照制造業(yè)出口不同征收不同稅率，將工業(yè)產(chǎn)品銷往拉美國家。[12]附加條款中的互惠原則為美國工業(yè)產(chǎn)品進(jìn)軍國際市場掃清了關(guān)稅障礙。與相關(guān)貿(mào)易伙伴的互惠協(xié)定既刺激了國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展，又讓部分貿(mào)易伙伴加深對美的依賴，為美國在政治上控制這些國家鋪平了道路。[11]32-33在海軍建設(shè)方面，1890年后，美國政府逐步增加海軍財(cái)政支出，加快海軍建設(shè)。海軍建設(shè)刺激了政府購買，推動了造船業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為美國平穩(wěn)地取代英國，成為世界第一海軍強(qiáng)國奠定了基礎(chǔ)[13]。在外交政策方面，美國開始改變傳統(tǒng)孤立主義外交原則，積極參與全球事務(wù)，1898年美西戰(zhàn)爭是一個(gè)風(fēng)水嶺，美國國家利益觸角開始從美洲延伸向世界，它將“門羅主義”的范圍進(jìn)一步向外擴(kuò)展，發(fā)展成為“門戶開放”政策?！伴T戶開放”政策為美國占領(lǐng)全球廣闊的市場提供了巨大助力。

19世紀(jì)末期開始，殖民地市場的開拓進(jìn)一步擴(kuò)大了美國市場規(guī)模，降低了機(jī)器大工業(yè)生產(chǎn)成本，增強(qiáng)了美國制成品的國際競爭力。1920年初，美國鋼鐵年產(chǎn)超過3 600萬噸，是其他所有強(qiáng)國總產(chǎn)量的57%；石油年產(chǎn)量7 600萬噸，是其他所有強(qiáng)國的14倍；汽車年產(chǎn)量360萬輛，是世界所有國家的10倍多[6]265。此時(shí)，美國已經(jīng)在各個(gè)方面具備了問鼎世界的實(shí)力。

(三)稱霸時(shí)期——持續(xù)自主創(chuàng)新

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國贏得了前所未有的國際聲望，順理成章地在“美英一致”基礎(chǔ)上建立了戰(zhàn)后集體安全體系。[13]美國在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科技各個(gè)方面擁有絕對優(yōu)勢，積極參與國際秩序建設(shè)。此時(shí)，美國才接替英國成為世界霸主，英美漫長的權(quán)力變遷史在此時(shí)發(fā)生了質(zhì)的改變。[14]美國確立戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)秩序，對制造業(yè)地位有了更深刻認(rèn)識。美國政府以先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，加大制造業(yè)研發(fā)投入，實(shí)施創(chuàng)新工程，深抓制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

20世紀(jì)80年代，美國邁出了制定全國性產(chǎn)業(yè)政策重要一步。美國的產(chǎn)業(yè)政策是指政府通過科研開發(fā)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購等手段選擇各個(gè)領(lǐng)域里起引領(lǐng)作用的高端技術(shù)加以孵化[15]，原始創(chuàng)新是美國產(chǎn)業(yè)政策最顯著的特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代，聯(lián)邦政府主導(dǎo)發(fā)展信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，2000年的國家納米計(jì)劃引起了原材料、資源、生產(chǎn)工藝等各個(gè)方面的顛覆性改變。[15]美國產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)顯著特點(diǎn)是與國防高度相關(guān)，利用軍工優(yōu)勢技術(shù)溢出培育出一批軍民兩用的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈。美國國防部門專門設(shè)立“先進(jìn)研究項(xiàng)目局”(ARPA)，該局在促進(jìn)和加速美國尖端技術(shù)產(chǎn)業(yè)之核心內(nèi)容的開發(fā)方面發(fā)揮了不可或缺的作用，如因特網(wǎng)就于此誕生。

美國政府在科研開發(fā)、財(cái)政支出和稅收優(yōu)惠、政府采購方面給予高新產(chǎn)業(yè)大力支持。20世紀(jì)80年代開始，在專項(xiàng)計(jì)劃上，美國實(shí)施了一系列圍繞先進(jìn)制造業(yè)的提升計(jì)劃。1993實(shí)施“先進(jìn)制造技術(shù)計(jì)劃”，2004年頒布《2004年制造技術(shù)競爭能力法》。2008年金融危機(jī)后，奧巴馬政府發(fā)起先進(jìn)制造伙伴戰(zhàn)略行動，融合美國產(chǎn)業(yè)界、科研機(jī)構(gòu)、高校等集體力量，推動創(chuàng)新體系建設(shè)，促進(jìn)先進(jìn)制造技術(shù)創(chuàng)新，確保美國未來先進(jìn)制造業(yè)的世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。[16]在財(cái)政支出上，聯(lián)邦政府重視研發(fā)投入。1990年之后政府科研投資占GNP比重保持在3%左右，從20世紀(jì)60年代到90年代，其基礎(chǔ)研究支出持續(xù)穩(wěn)定在12%—15%范圍內(nèi)。[15]在降低企業(yè)創(chuàng)新成本上，聯(lián)邦政府在稅法規(guī)定的范圍內(nèi)盡可能降低科研機(jī)構(gòu)及企業(yè)的研發(fā)負(fù)擔(dān)，科研機(jī)構(gòu)作為非盈利機(jī)構(gòu)免征各項(xiàng)稅收，企業(yè)研發(fā)費(fèi)用也實(shí)行稅收優(yōu)惠。[17]在專利保護(hù)上，《拜杜法案》使私人部門享有聯(lián)邦資助科研成果的專利權(quán)，激發(fā)科技人員創(chuàng)新活力，撬動了美國的創(chuàng)新發(fā)展，使得科技成果轉(zhuǎn)化率提高了10倍。在政府采購上，美國是世界上最早實(shí)行政府采購的國家之一。美國政府通過立法形式確定了政府采購的法律地位，制定了嚴(yán)格的采購流程，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要的助推作用?？肆诸D政府實(shí)施的“全面經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”為扶持計(jì)算機(jī)及其相關(guān)產(chǎn)品的政府采購就達(dá)90億美元。[18]

移民政策成為美國創(chuàng)新研發(fā)的另一個(gè)競爭優(yōu)勢。上世紀(jì)60年代以來，美國的移民政策更加強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化人口素質(zhì)”，[8]262如1965年通過的新移民法和1990年的修改法案，鼓勵(lì)高級知識分子移民美國，放寬對技術(shù)工人、教師、文藝工作者的進(jìn)入門檻。除了移民優(yōu)惠政策，聯(lián)邦政府為高素質(zhì)的外國人才提供優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生活環(huán)境，如軟件工程師的薪資待遇是歐洲的3至5倍；開辦創(chuàng)新科技公司所需的時(shí)間僅要一周；移民可以保留自己的風(fēng)俗習(xí)慣和信仰等等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“二戰(zhàn)”后到上世紀(jì)70年代，超過16萬的科技工作者移民美國。[8]26680年代，多達(dá)150萬受過高等教育的人才流向美國。這些移民有很大一部分就職于美國高新科技企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)，如美國電話電信公司的通信研發(fā)部門，40%的研究人員是移民；美國硅谷，僅亞洲裔的技術(shù)人員占比將近1/3。[8]266高素質(zhì)的移民為美國創(chuàng)新研發(fā)提供了人才支撐，使美國高端先進(jìn)制造業(yè)能夠一直保持全球領(lǐng)先地位。

三、鑒史知今：中國制造業(yè)的升級戰(zhàn)略

以史為鑒，可以知興替。1807年的《禁運(yùn)法案》和1812年的美英戰(zhàn)爭喚醒了美國發(fā)展獨(dú)立自主的工業(yè)、實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)的覺醒意識。危機(jī)促使美國最終形成了工業(yè)立國、技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展模式，國家在產(chǎn)業(yè)定位、市場開拓、科研創(chuàng)新、移民政策、人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮了巨大的作用，經(jīng)過一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，美國終于成為了世界的工業(yè)強(qiáng)國。[19]回顧美國政府對其制造業(yè)的扶植歷史和經(jīng)驗(yàn)作法，我們可以得到以下的啟示，進(jìn)而以研究制定我國制造業(yè)升級發(fā)展的戰(zhàn)略：

(一)準(zhǔn)確定位政府角色，著力推進(jìn)面向國家重大需求的戰(zhàn)略高技術(shù)研究

美國在立國之初確定了工業(yè)強(qiáng)國之路，抓住工業(yè)革命最前沿的科技成果引領(lǐng)了先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展。在第四次工業(yè)革命來臨之際，我國制造業(yè)發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。中國要抓住這次機(jī)會，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，使我國在國際分工、資源配置和財(cái)富分配等各方面提升國際競爭力。我國要實(shí)現(xiàn)制造業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是明確產(chǎn)業(yè)政策?！耙匀斯ぶ悄?、量子信息、移動通信、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈為代表的新一代信息技術(shù)加速突破應(yīng)用，以合成生物學(xué)、基因編輯、腦科學(xué)、再生醫(yī)學(xué)等為代表的生命科學(xué)領(lǐng)域孕育新的變革”。[20]政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)需要結(jié)合新科技，運(yùn)用新思維，加強(qiáng)全球市場預(yù)測，為技術(shù)高溢出、高潛力領(lǐng)域，為長周期、高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)研發(fā)提供資金、人才、政策支持，減免稅收，特別是涉及國家安全領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)，要發(fā)揮舉國之力，鍛造“殺手锏”。

(二)供需結(jié)合，釋放培育國內(nèi)市場

廣闊的國內(nèi)市場使美國在國際競爭中獲得了獨(dú)特的競爭優(yōu)勢，規(guī)模經(jīng)濟(jì)使得第二次工業(yè)革命的技術(shù)創(chuàng)新成果在美國得到迅速發(fā)展，龐大的消費(fèi)市場是美國內(nèi)向型模式取得成功的保障。我國對外需的依賴程度過高是當(dāng)前貿(mào)易經(jīng)濟(jì)受到制約的一個(gè)重要原因，我國制造業(yè)在供需方面都存在一定的問題，低端行業(yè)和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，但同時(shí)大量關(guān)鍵裝備、核心技術(shù)、高端產(chǎn)品依賴進(jìn)口。[21]2018年4月23日中央政治局會議提出在中國制造業(yè)面臨中美大國博弈、外需壓力增大的背景下，需要擴(kuò)大內(nèi)需，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長[22]。中國有近14億人口的大市場，超過美國、歐盟、日本的總和，中國有世界最大規(guī)模的中等收入群體，市場開發(fā)空間廣闊。為了釋放和培育國內(nèi)市場，改革既要注重供給側(cè)，也要培育需求側(cè)。擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)重要方面是促進(jìn)消費(fèi)升級。國家統(tǒng)計(jì)局局長寧吉喆表示，內(nèi)需已成為拉動中國經(jīng)濟(jì)增長的絕對力量，2017年消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為58.8%，2018年一季度達(dá)到77.8%。[23]在供給方面，推進(jìn)供給側(cè)改革，處理“僵尸企業(yè)”。強(qiáng)化科技創(chuàng)新，發(fā)展智能制造、綠色制造、高端裝備制造，創(chuàng)造新動能，培育新的增長點(diǎn)。同時(shí)，要發(fā)揮政府采購的資源引導(dǎo)優(yōu)勢，進(jìn)一步明確政府采購對先進(jìn)制造業(yè)的拉動作用，對國家重點(diǎn)發(fā)展的高科技產(chǎn)業(yè)要加大政府采購力度。2016年，全國政府采購規(guī)模超3萬億元，且保持快速增長。[24]在落實(shí)合規(guī)采購的前提下，支持高科技產(chǎn)品和中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品采購，可以較好發(fā)揮政府采購的巨大市場效能。

(三)完善國家創(chuàng)新體系，聯(lián)動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級靠核心技術(shù)的創(chuàng)新突破。當(dāng)前的中美貿(mào)易摩擦也提醒我們，核心技術(shù)受制于人是最大隱患。中國工業(yè)和信息化副部長辛國斌指出：“32%的關(guān)鍵材料在中國仍然空白，52%是進(jìn)口，95%的高端芯片，70%的智能終端處理器等仍依賴進(jìn)口?！盵25]我國制造業(yè)要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級要抓住核心技術(shù)這個(gè)關(guān)鍵。一是著力推進(jìn)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究。2017年中國研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出1.75萬億元，排名世界第二。[26]但過去十年中國企業(yè)對基礎(chǔ)研究的投入僅占全國基礎(chǔ)研究總投入的1.5%，只有美國、日本、歐盟的7.5%。[27]因此要發(fā)揮政府支持引導(dǎo)作用，加大財(cái)政對基礎(chǔ)研究的支出，引導(dǎo)企業(yè)、高校、科研院所和社會各界力量加大基礎(chǔ)研究投入力度。二是要貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革要求，調(diào)動科研人員的積極性，大力提升原始創(chuàng)新能力和關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)能力。[28]三是加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，吸引全世界科研人才參與到中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的大潮之中。四是打造先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。政府要完善制造業(yè)量化生產(chǎn)的大網(wǎng)絡(luò)，提高創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)開放性、協(xié)同性，延展性，促進(jìn)信息、人才和資金在上下游之間高效流動，形成開放合作的創(chuàng)新大網(wǎng)絡(luò)，使科學(xué)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整互為促進(jìn)。

(四)發(fā)揮人才“虹吸效應(yīng)”，完善移民制度

龐大的人口基數(shù)和歷史政策原因，中國的移民制度一直較為保守。據(jù)《中國國際移民報(bào)告(2018)》統(tǒng)計(jì)，中國內(nèi)地僅100萬境外遷入移民，占中國總?cè)丝诘?.07%，發(fā)達(dá)國家的占比一般超過10%。中國的“綠卡”被稱為“最難的綠卡”。當(dāng)前，中國人口紅利優(yōu)勢開始減退，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》顯示，2015年60歲及以上的老年人口占比16.1%，到2030年將高達(dá)25%左右。[29]在適齡勞動人口下降、老年人口快速增長的情況下，中國必須樹立全球視野，大力引進(jìn)國外人才。2017年11月，中國發(fā)布《外國人才簽證制度實(shí)施辦法》，進(jìn)一步擴(kuò)大人才簽證發(fā)放范圍和期限。2018年3月，中國正式成立移民局，優(yōu)化移民管理，這些舉措都表明了中國對引進(jìn)國際人才的重視。中國要繼續(xù)完善移民制度，以立法形式將移民標(biāo)準(zhǔn)確定下來，減少國家間糾紛；要精準(zhǔn)定位移民對象，偏重國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的高層次人才和急需緊缺人才；要建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制，精簡流程，方便申請手續(xù)；最重要的是創(chuàng)造移民融合環(huán)境，消除移民在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活等各個(gè)方面的政策性障礙。

(五)堅(jiān)持改革開放，形成制造業(yè)全面開放新格局

當(dāng)前美國單方面挑起貿(mào)易戰(zhàn)對世界各國都產(chǎn)生了不利影響，中國不能因?yàn)槊绹钠茐耐Ｖ箤ν忾_放步伐。中國要持續(xù)推動雙邊和多邊經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易途徑多元化，為中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造良好外部環(huán)境。商務(wù)部統(tǒng)計(jì)顯示，2018年，我國與“一帶一路”沿線國家外貿(mào)進(jìn)出口1.3萬億美元，同比增長16.3%，高于同期中國外貿(mào)增速3.7個(gè)百分點(diǎn)，占外貿(mào)總值的27.4%。其中，中國對沿線國家出口7 047.3億美元，同比增長10.9%；自沿線國家進(jìn)口5 630.7億美元，同比增長23.9%[30]。中國要加大開放力度，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家合作，加快與第三世界國家合作，推動區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作和自貿(mào)區(qū)建立，引導(dǎo)更多中國企業(yè)到沿線國家投資，建立研發(fā)中心、制造基地，推進(jìn)產(chǎn)能合作和技術(shù)創(chuàng)新合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。中國要不斷深化區(qū)域性國際分工合作，發(fā)展更高層次開放型經(jīng)濟(jì)，使各國能夠有效利用包容性投資和貿(mào)易規(guī)則安排，建立全球價(jià)值鏈網(wǎng)絡(luò)和全球生產(chǎn)服務(wù)體系，進(jìn)一步擴(kuò)大制造業(yè)對外開放，加快制造業(yè)走出去支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立制造業(yè)對外公共服務(wù)平臺，借助第四次技術(shù)革命的浪潮成果，秉持互聯(lián)互通、共商共建共享的原則，打造人類命運(yùn)共同體，在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)上發(fā)揮引領(lǐng)作用。

(六)加大制造業(yè)人力資源支撐力度，加大職業(yè)教育和高等教育

人才是創(chuàng)新的第一驅(qū)動。美國能夠抓住第二次工業(yè)革命的機(jī)遇，其中很重要的原因是聯(lián)邦政府重視科技人才的培養(yǎng)，對教育的重視。當(dāng)前我國制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級也面臨了技術(shù)人才缺失問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國技能勞動者超過1.65億人，占就業(yè)人員總量的21.3%，但其中高技能人才只有4 791萬人，占就業(yè)人員總量的6.2%。[31]這支隊(duì)伍與當(dāng)前高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提出的要求仍有較大差距。國家要加強(qiáng)高端技工人才培養(yǎng)，調(diào)整職業(yè)教育培養(yǎng)定位，以培養(yǎng)中高端創(chuàng)新性技能人才作為職業(yè)教育的目的。在職業(yè)教育中重視創(chuàng)新能力、技術(shù)應(yīng)用能力，培養(yǎng)適應(yīng)中高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)人才。其次是要進(jìn)一步促進(jìn)校企融合，加強(qiáng)職業(yè)院校和企業(yè)的精準(zhǔn)對接，在實(shí)踐過程中提高技術(shù)人才的職業(yè)技能。另外要實(shí)施精準(zhǔn)化定位培養(yǎng)模式，在培養(yǎng)技能人才的過程中，不僅要滿足當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)需求，更要培養(yǎng)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略要求的技術(shù)人才。

在高端科研人才培養(yǎng)方面，建立高校教育與科研相結(jié)合的體制，加大力度資助高校建立高級別研究室和實(shí)驗(yàn)室，實(shí)行科研項(xiàng)目和高?？冃Э荚u加分掛鉤的制度，使得高校成為科研人才培育的搖籃，培養(yǎng)一大批具有國際視野的創(chuàng)新人才團(tuán)隊(duì)。