移動(dòng)廣播通信衛(wèi)星領(lǐng)域的PPP模式研究

文|盧曉軍 北京理工大學(xué)信息與電子學(xué)院

一、引言

政府與社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnerships，PPP）模式是政府與社會(huì)部門的一種合作模式、融資方式，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要手段[1]。1992年，英國(guó)政府為強(qiáng)化公共部門與私人部門間的合作關(guān)系，正式提出了PPP模式并在諸多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了推廣應(yīng)用，后來(lái)廣泛用于美、法等國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。

PPP于2013年被國(guó)家正式作為推進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)改革的目標(biāo)模式。2015年5月，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，鼓勵(lì)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式，吸引社會(huì)資本參與建設(shè)。該文件對(duì)PPP的定義是：政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。2015年10月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)防科工局發(fā)布了國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2015-2025年）（簡(jiǎn)稱空基規(guī)劃），提出促進(jìn)多元化投資和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，支持民間資本投資衛(wèi)星研制和系統(tǒng)建設(shè)，逐步建成覆蓋全球主要地區(qū)、與地面通信網(wǎng)絡(luò)融合的民用通信廣播衛(wèi)星系統(tǒng)，以服務(wù)寬帶中國(guó)和全球化戰(zhàn)略，尤其強(qiáng)調(diào)了對(duì)寬帶通信衛(wèi)星、移動(dòng)通信衛(wèi)星和移動(dòng)廣播衛(wèi)星的支持。2016年10月，國(guó)防科工局、發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)與應(yīng)用的指導(dǎo)意見》，啟動(dòng)“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)應(yīng)用工程，支持以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向的商業(yè)航天發(fā)展新模式，通過PPP等多種模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與具有市場(chǎng)價(jià)值的移動(dòng)通信衛(wèi)星星座等空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)服務(wù)，培養(yǎng)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)服務(wù)公司。

移動(dòng)廣播通信衛(wèi)星已經(jīng)列入空基規(guī)劃，可以通過衛(wèi)星為地面?zhèn)€人移動(dòng)終端、車載/機(jī)載/船載終端提供視頻、數(shù)據(jù)廣播等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)電信、交通運(yùn)輸、應(yīng)急減災(zāi)等行業(yè)的移動(dòng)廣播，覆蓋中國(guó)大陸及周邊海域及“一帶一路”沿線等地區(qū)。衛(wèi)星總體技術(shù)方案成熟，不存在較大的技術(shù)和工程風(fēng)險(xiǎn)。

在移動(dòng)廣播通信衛(wèi)星工程建設(shè)中，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用PPP模式，可以拓寬空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)政府的市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量[2]。

二、國(guó)外情況分析

移動(dòng)廣播衛(wèi)星是通信衛(wèi)星重要發(fā)展方向，利用衛(wèi)星實(shí)現(xiàn)廣播節(jié)目的大范圍覆蓋，聽眾可以使用與普通收音機(jī)相仿的接收機(jī)收聽節(jié)目。從國(guó)際上看，利用衛(wèi)星廣播電視傳播緊急信息、發(fā)布預(yù)警消息是世界各國(guó)普遍采用的有效手段，歐洲、美國(guó)、日本等都把廣播電視作為政府應(yīng)急體系中最重要的信息發(fā)布渠道，將廣播電視機(jī)構(gòu)納入應(yīng)急體系，建立應(yīng)急廣播系統(tǒng)。從1963年開始，美國(guó)就逐步建設(shè)了連接數(shù)千個(gè)廣播電視臺(tái)、有線電視網(wǎng)、衛(wèi)星廣播網(wǎng)絡(luò)的覆蓋全美的應(yīng)急廣播系統(tǒng)；歐洲建立的應(yīng)急體系也將廣播電視作為重要組成部分；日本已經(jīng)建成較為完善的衛(wèi)星應(yīng)急廣播系統(tǒng)，遇有突發(fā)事件能夠通過廣播電視迅速發(fā)布緊急信息。

美國(guó)天狼星衛(wèi)星廣播公司（Sirius XM，以下簡(jiǎn)稱天狼星公司）是目前世界上惟一的一家仍在提供衛(wèi)星音頻廣播服務(wù)的公司，同時(shí)還提供數(shù)據(jù)信息、導(dǎo)航數(shù)據(jù)等多種服務(wù)，面向北美市場(chǎng)運(yùn)作十幾年，是衛(wèi)星綜合業(yè)務(wù)的成功范例[3]。天狼星衛(wèi)星是天狼星公司運(yùn)營(yíng)的商業(yè)音頻廣播衛(wèi)星，目前在軌衛(wèi)星9顆，主要為全美國(guó)及加拿大的3000多萬(wàn)用戶提供170多個(gè)頻道的數(shù)字音頻音樂、體育和新聞廣播節(jié)目，廣播節(jié)目音質(zhì)足以和CD相媲美。2016年底，天狼星公司擁有2700萬(wàn)付費(fèi)用戶，年?duì)I業(yè)收入50億美元，利潤(rùn)5億美元，美國(guó)市場(chǎng)大約10%的高端車會(huì)選擇安裝天狼星車載終端，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每月14.99～17.99美元。2017年底，天狼星公司擁有3300萬(wàn)付費(fèi)用戶。2018年上半年，天狼星公司營(yíng)業(yè)收入28.32億美元，凈利潤(rùn)5.81億美元。2018年9月，天狼星公司以約30億美元收購(gòu)了互聯(lián)網(wǎng)廣播公司潘多拉（Pandora），付費(fèi)用戶在2018年底增長(zhǎng)到約3600萬(wàn)，合并年?duì)I業(yè)收入達(dá)到約70億美元，成為北美最大的壟斷性音頻廣播企業(yè)。天狼星公司成功的關(guān)鍵，首先是其市場(chǎng)定位準(zhǔn)確，專做衛(wèi)星音頻廣播，以預(yù)裝車載衛(wèi)星接收機(jī)為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象；其次是其獨(dú)具特色的廣播節(jié)目，以170多個(gè)獨(dú)具特色、高質(zhì)量的廣播節(jié)目吸引用戶，這才是企業(yè)經(jīng)營(yíng)成功的關(guān)鍵。

針對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性通信衛(wèi)星項(xiàng)目，國(guó)外一般有公私合營(yíng)、政府采購(gòu)服務(wù)等形式[4]。商業(yè)化程度和技術(shù)水平較低的國(guó)家多采用公私合營(yíng)模式，主要是英、法、意、德等歐盟國(guó)家以及日本，政府和軍方在其中起控制和優(yōu)先作用；商業(yè)化程度和技術(shù)水平較高的國(guó)家一般采用政府采購(gòu)服務(wù)模式，如采購(gòu)?fù)ㄐ判l(wèi)星容量、租賃衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器等，典型國(guó)家如美國(guó)，政府和軍方主要采取政府采購(gòu)服務(wù)等商業(yè)化手段推動(dòng)商業(yè)通信衛(wèi)星發(fā)展。

1.公私合營(yíng)模式

公私合營(yíng)指通過利用私營(yíng)企業(yè)的資金、人員、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，為政府和軍隊(duì)通信領(lǐng)域提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的衛(wèi)星通信服務(wù)，英、法、德、日等國(guó)主要采取這種模式。

英國(guó)首先將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的“公私合營(yíng)”概念成功引入軍事航天領(lǐng)域。英國(guó)國(guó)防部、阿斯特里姆服務(wù)公司和其他財(cái)團(tuán)聯(lián)合成立了Paradigm公司，由該公司負(fù)責(zé)天網(wǎng)5（Skynet 5）衛(wèi)星系統(tǒng)的采購(gòu)、運(yùn)行和管理，同時(shí)負(fù)責(zé)英國(guó)軍方地面終端部署，系統(tǒng)的所有權(quán)歸Paradigm公司，英國(guó)國(guó)防部不擁有且不管理衛(wèi)星，但作為優(yōu)先用戶以年度購(gòu)買形式獲取衛(wèi)星通信服務(wù)，其保證使用容量不低于整星容量的50%，剩余容量可向其他國(guó)家進(jìn)行銷售。法國(guó)保有軍民兩用的Telecomm-2通信衛(wèi)星。德國(guó)軍隊(duì)在國(guó)際重要軍事任務(wù)中的參與越來(lái)越顯示出對(duì)遠(yuǎn)程通信的需求。2006年，德國(guó)與MilSatGmbH簽署了采購(gòu)合同，向德國(guó)武裝部隊(duì)提供保密信息網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助其部隊(duì)的已部署任務(wù)。意大利的Sicral軍用衛(wèi)星提供了安全的超高頻、甚高頻和極高頻通信。西班牙2006年發(fā)射了專門的軍用通信衛(wèi)星Spainsat，為國(guó)防部提供X頻段和Ka頻段服務(wù)；同時(shí)擁有軍民兩用通信衛(wèi)星XTAR-EUR和軍民兩用Hispasat系統(tǒng)，向西班牙軍隊(duì)提供X頻段通信。日本于2012年底選擇天空完美日星公司（SkyPerfect JSAT）為首的產(chǎn)業(yè)團(tuán)隊(duì)，按照私人籌資方式發(fā)射和運(yùn)管兩顆X頻段軍事通信衛(wèi)星，同樣采用公私合營(yíng)的方式，日本政府保留衛(wèi)星所有權(quán)，SkyPerfect JSAT公司負(fù)責(zé)衛(wèi)星運(yùn)管服務(wù)。

2.政府采購(gòu)服務(wù)模式

政府采購(gòu)服務(wù)模式的主要方式就是租賃商業(yè)衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器。政府或軍方在商業(yè)市場(chǎng)上出資租用商業(yè)通信衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器，采購(gòu)或租用商業(yè)通信衛(wèi)星容量，美國(guó)主要采取這種模式。

20世紀(jì)90年代末開始，在國(guó)會(huì)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等發(fā)布的多項(xiàng)指令和指導(dǎo)意見的推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)防部逐步采納了商業(yè)衛(wèi)星通信服務(wù)作為補(bǔ)充和增強(qiáng)軍用通信系統(tǒng)效能的常規(guī)手段，并保持了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。21世紀(jì)初以來(lái)，美國(guó)國(guó)防部正式開始以合同方式采購(gòu)商業(yè)服務(wù)，歷經(jīng)10余年的發(fā)展，目前已經(jīng)形成了較為成熟和穩(wěn)定的市場(chǎng)規(guī)模，建立了一套由國(guó)防信息系統(tǒng)局（DISA）主導(dǎo)的相對(duì)完備的管理機(jī)制。目前，美軍商業(yè)衛(wèi)星通信服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目主要有3個(gè)：國(guó)防信息系統(tǒng)局主導(dǎo)并與政府總務(wù)管理局合作進(jìn)行的“未來(lái)商業(yè)衛(wèi)星通信服務(wù)采購(gòu)”（FCSA）計(jì)劃；國(guó)防信息系統(tǒng)局單獨(dú)開展的“銥”（Iridium）衛(wèi)星“增強(qiáng)衛(wèi)星移動(dòng)服務(wù)”（EMSS）計(jì)劃以及美國(guó)海軍開展的“商業(yè)寬帶衛(wèi)星計(jì)劃”（CSSC）。在上述項(xiàng)目的推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)防部已成為目前全球商業(yè)衛(wèi)星通信市場(chǎng)中最大的單一用戶。據(jù)歐洲咨詢公司統(tǒng)計(jì)，2001～2010年，美國(guó)國(guó)防部的衛(wèi)星容量使用量增加了5倍，而來(lái)自于商業(yè)衛(wèi)星的容量占軍事衛(wèi)星通信的比例已超過80%，成為商業(yè)衛(wèi)星通信市場(chǎng)上最大的單體用戶。美國(guó)空軍司令部也在2013、2014年分別發(fā)布了相應(yīng)的研究成果，并已連續(xù)3年通過美國(guó)《國(guó)防授權(quán)法案》（NDAA），以經(jīng)費(fèi)支持在商業(yè)衛(wèi)星通信服務(wù)采購(gòu)領(lǐng)域的新構(gòu)想、新項(xiàng)目實(shí)踐。2012年5月開始，美軍也開始租用我國(guó)亞太七號(hào)衛(wèi)星為其非洲地區(qū)的行動(dòng)提供支撐，每年租金1060萬(wàn)美元?？傮w而言，美軍采購(gòu)商業(yè)衛(wèi)星通信服務(wù)最初主要是由于能力與需求不匹配所導(dǎo)致的一種被迫選擇，如今卻已逐步成為美國(guó)軍方主動(dòng)設(shè)計(jì)長(zhǎng)期能力發(fā)展的常規(guī)行動(dòng)，在系統(tǒng)和技術(shù)層面推動(dòng)了軍事和商業(yè)系統(tǒng)之間的融合服務(wù)。

隨著歐洲對(duì)商業(yè)衛(wèi)星容量需求量的不斷增加，歐洲也面臨著與美國(guó)相似的容量不足情況，歐洲防務(wù)局（EDA）開展了一項(xiàng)名為“歐洲衛(wèi)星通信采購(gòu)”（ESCPC）的計(jì)劃，在歐洲級(jí)別上匯集成員國(guó)對(duì)衛(wèi)星通信的需求，統(tǒng)一進(jìn)行商業(yè)衛(wèi)星通信容量的采購(gòu)，期望借助集中采購(gòu)的方式產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

三、國(guó)內(nèi)情況分析

盡管我國(guó)總體衛(wèi)星數(shù)量位居世界第三，但通信衛(wèi)星發(fā)展卻相對(duì)滯后。我國(guó)現(xiàn)有廣播的傳播和接收技術(shù)目前仍以AM/FM為主，廣播軟實(shí)力上升遭遇技術(shù)滯后，已嚴(yán)重影響到廣播收聽率和公信力，傳統(tǒng)區(qū)域化地面廣播已遠(yuǎn)不能滿足汽車用戶信息文化消費(fèi)需求。

隨著近年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，用戶希望隨時(shí)隨地接收到智能化、個(gè)性化的資訊要求，成為推動(dòng)媒體快速發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。隨著汽車、移動(dòng)手持終端的不斷發(fā)展，衛(wèi)星廣播業(yè)務(wù)將在中國(guó)有很好的應(yīng)用前景。我國(guó)發(fā)展衛(wèi)星數(shù)字音頻廣播業(yè)務(wù)十分必要。①我國(guó)地域遼闊、地形復(fù)雜多樣，山地、丘陵和比較崎嶇的高原約占全國(guó)面積的三分之二，用常規(guī)地面廣播方式解決我國(guó)老少邊區(qū)廣播覆蓋，費(fèi)用高、效率低、建設(shè)施工難度大，衛(wèi)星廣播方式是最經(jīng)濟(jì)、最有效的手段。②衛(wèi)星數(shù)字音頻廣播可以利用寬帶高速的優(yōu)勢(shì)同時(shí)傳送上百套CD音質(zhì)的廣播節(jié)目以及數(shù)據(jù)和多媒體信息，為公眾提供有效的服務(wù)。③衛(wèi)星數(shù)字音頻廣播主要服務(wù)對(duì)象是個(gè)體移動(dòng)用戶，隨著生活水平的提高，人們對(duì)移動(dòng)廣播的要求越來(lái)越高。④積極快速發(fā)展衛(wèi)星數(shù)字音頻廣播業(yè)務(wù)，占用寶貴的L頻段衛(wèi)星軌道／頻率資源，有利于維護(hù)我國(guó)空間權(quán)益。

我國(guó)各個(gè)行業(yè)對(duì)購(gòu)買移動(dòng)廣播衛(wèi)星終端、開通通信服務(wù)的需求是巨大的。根據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)主要應(yīng)用領(lǐng)域的用戶規(guī)模初步估算，我國(guó)具有較為明確需求背景的用戶規(guī)模超過3000萬(wàn)，營(yíng)業(yè)規(guī)模超過30億元，其中約65%的市場(chǎng)份額來(lái)自于車載終端市場(chǎng)，約35%的市場(chǎng)份額來(lái)自于個(gè)人終端市場(chǎng)，船載、機(jī)載、應(yīng)急等行業(yè)終端的市場(chǎng)份額相對(duì)較少，不足1%。

四、項(xiàng)目運(yùn)作方式比選

依據(jù)發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文，移動(dòng)廣播衛(wèi)星可以定位為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過政府授予經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交（BOT）、建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)，建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

經(jīng)多方案優(yōu)化、比選，建議采取BOT模式。通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或磋商等方式選擇社會(huì)投資者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)合作，由國(guó)家負(fù)責(zé)移動(dòng)廣播衛(wèi)星的研制建造、火箭發(fā)射、在軌交付和運(yùn)行測(cè)控等程序，由項(xiàng)目公司承擔(dān)業(yè)務(wù)播發(fā)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和用戶服務(wù)等工作，衛(wèi)星壽命期滿后，項(xiàng)目公司將衛(wèi)星資產(chǎn)無(wú)償移交給國(guó)家指定單位開展衛(wèi)星退役等程序，其他部分依據(jù)現(xiàn)行管理辦法執(zhí)行。

五、投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

移動(dòng)廣播衛(wèi)星項(xiàng)目擬采用PPP模式開展運(yùn)作，具體采用BOT模式完成建設(shè)并運(yùn)營(yíng)，通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選擇社會(huì)投資者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)合作，整個(gè)任務(wù)分為衛(wèi)星建設(shè)發(fā)射任務(wù)（A任務(wù)）和衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)服務(wù)任務(wù)（B任務(wù)）。①A任務(wù)包括衛(wèi)星、運(yùn)載火箭、發(fā)射場(chǎng)和測(cè)控4個(gè)系統(tǒng)的建設(shè)，A任務(wù)主要由中央財(cái)政資金負(fù)責(zé)，按現(xiàn)行民用航天投資模式開展。社會(huì)投資方或項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂衛(wèi)星使用權(quán)有償租賃協(xié)議，在衛(wèi)星發(fā)射前一次性支付衛(wèi)星壽命期內(nèi)的整星租賃費(fèi)用。②B任務(wù)包括播發(fā)和應(yīng)用2個(gè)系統(tǒng)的研制建設(shè)，以及衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)服務(wù)，B任務(wù)由社會(huì)資金負(fù)責(zé)，通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等過程確定社會(huì)投資者，由項(xiàng)目公司完成播發(fā)和應(yīng)用兩個(gè)系統(tǒng)的研制建設(shè)，有償租賃衛(wèi)星資產(chǎn)并獨(dú)立負(fù)責(zé)完成業(yè)務(wù)播發(fā)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、用戶服務(wù)等工作。

六、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)

政府通過向項(xiàng)目公司提供衛(wèi)星使用權(quán)，要求項(xiàng)目公司在約定范圍內(nèi)免費(fèi)向衛(wèi)星主用戶提供約定數(shù)量的免費(fèi)公益服務(wù)。政府監(jiān)管方委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)按年度對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，分為優(yōu)秀、良好、及格、不及格四檔評(píng)分。

社會(huì)資本方主要通過商業(yè)化手段向境內(nèi)外用戶提供通信產(chǎn)品和服務(wù)收回其社會(huì)投資。經(jīng)備案或批準(zhǔn)后，社會(huì)資本可在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期內(nèi)開展商業(yè)冠名等活動(dòng)。

七、結(jié)束語(yǔ)

本文分析了移動(dòng)廣播衛(wèi)星的國(guó)外發(fā)展情況和運(yùn)營(yíng)服務(wù)途徑，進(jìn)行了國(guó)內(nèi)外情況分析，比選了項(xiàng)目運(yùn)作方式，設(shè)計(jì)了投融資結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。研究成果可以廣泛用于我國(guó)通信衛(wèi)星，可以拓寬空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)政府的市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。