農(nóng)村和諧社區(qū)建設(shè)中的組織管理制度創(chuàng)新研究——以川西M村為例

趙曉峰，王習(xí)明

(1西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 楊凌 712100；2西南交通大學(xué) 西部新農(nóng)村建設(shè)研究中心，四川 成都 610031)

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的歷史淵源及路徑探析

社區(qū)的概念最早來(lái)源自德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家滕尼斯1887年出版的《共同體與社會(huì)》一書(shū)[1]。作為與社會(huì)的二元對(duì)立物，在滕尼斯的筆下，社區(qū)是具有共同習(xí)俗和價(jià)值觀念的同質(zhì)人口組成的共同體，其更關(guān)注人的感受，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部成員“認(rèn)同感”和“歸屬感”的重要意義。對(duì)此，我國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通教授提出的“熟人社會(huì)”則與之具有意同言不同的功效。從中我們可以看出，社區(qū)的概念最早源自社會(huì)學(xué)家對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)小農(nóng)聚集區(qū)的一種想象，是一種理想類(lèi)型的建構(gòu)。但由此也可見(jiàn)，社區(qū)與農(nóng)村的淵源甚深。

然而，社區(qū)建設(shè)卻源自于西方城市的發(fā)展。西方城市的社區(qū)建設(shè)最早是以社區(qū)救助的形式出現(xiàn)于18世紀(jì)—19世紀(jì)中后期，經(jīng)過(guò)20世紀(jì)初中期社區(qū)組織和社區(qū)發(fā)展的過(guò)渡，到20世紀(jì)80年代才修得正果得以形成現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)的雛形。中國(guó)的社區(qū)建設(shè)同樣開(kāi)始于城市，肇始于1986年民政部為配合國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)保障制度建設(shè)而率先倡導(dǎo)在城市基層開(kāi)展的以民政對(duì)象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。到20世紀(jì)90年代初期民政部根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展正式開(kāi)始提出開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的新思路。之后，經(jīng)過(guò)不斷的摸索、試點(diǎn)和推進(jìn)，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)逐步呈現(xiàn)出由點(diǎn)到面，由大城市向中小城市，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)全面推進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)[2]。2006年10月，中共十六屆六中全會(huì)正式通過(guò)的《中共中央關(guān)于建構(gòu)社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出要“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。自此，社區(qū)建設(shè)開(kāi)始由先前的以城市為中心逐步轉(zhuǎn)向以農(nóng)村為重點(diǎn)，并且這一戰(zhàn)略決策還被寫(xiě)進(jìn)了黨的十七大報(bào)告。從此，農(nóng)村和諧社區(qū)建設(shè)開(kāi)始走進(jìn)歷史的舞臺(tái)，成為社會(huì)各界力量關(guān)注的又一焦點(diǎn)問(wèn)題。

中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)正處于“千年未有之大變局”的大變革時(shí)期，當(dāng)下的農(nóng)村社區(qū)正在經(jīng)歷四大方面的質(zhì)變：開(kāi)放性、流動(dòng)性、變化性和異質(zhì)性。以上變化使維系傳統(tǒng)社區(qū)的文化資源急劇流失，社區(qū)成員嚴(yán)重缺乏共同歸屬感和認(rèn)同感，農(nóng)村的核心價(jià)值觀念也呈現(xiàn)出明顯的外向性而不是內(nèi)向性特征[3]。在鄉(xiāng)村巨變的年代，反思和重新檢討中國(guó)社區(qū)建設(shè)的整個(gè)歷程則可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家權(quán)力體系以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系都難以帶來(lái)真正意義上的社區(qū)復(fù)興和繁榮[4]。如此一來(lái)，如何適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大背景下，通過(guò)整合國(guó)家權(quán)力和財(cái)政財(cái)源、市場(chǎng)力量以及草根精英等各種資源及力量形式，共同推進(jìn)農(nóng)村和諧社區(qū)建設(shè)就成為一個(gè)必要而又可能的研究課題。本文將借助于川西平原M村開(kāi)展的和諧社區(qū)構(gòu)建活動(dòng)來(lái)分析和探討農(nóng)村和諧社區(qū)建設(shè)中組織管理制度創(chuàng)新的一個(gè)可能路徑，并初步簡(jiǎn)要論述一下此一制度創(chuàng)新的實(shí)踐績(jī)效。

二、川西M村社區(qū)建設(shè)的個(gè)案呈現(xiàn)

M村位于成都市西南部，共有10個(gè)村民小組，405戶(hù)，1320人，674個(gè)勞動(dòng)力，外出務(wù)工農(nóng)民302人。該村幅員面積4.5平方公里，有耕地1467畝，林地2154畝。M村的和諧社區(qū)建設(shè)是以“新村發(fā)展議事會(huì)+社會(huì)服務(wù)和公共管理下鄉(xiāng)試點(diǎn)”的形式出現(xiàn)的，起步于2008年春的林權(quán)改革。

2008年4月，M村開(kāi)始按照省市政府的相關(guān)部署推行林權(quán)改革。根據(jù)事前村干部的摸底調(diào)查，在林權(quán)改革中涉及到邊界模糊等各種問(wèn)題的民事糾紛多達(dá)200余起，使改制任務(wù)的正常推進(jìn)和順利完成遭遇巨大的現(xiàn)實(shí)困難。在這種情況下，M村村兩委在Y鄉(xiāng)黨委、政府的支持下開(kāi)始籌建新村發(fā)展議事會(huì)，分別從10個(gè)村民小組中通過(guò)召開(kāi)戶(hù)主會(huì)舉行票選的方式各選出三個(gè)村民作為議事會(huì)的成員，來(lái)共同商討和解決林權(quán)改革中出現(xiàn)的各種矛盾糾紛。經(jīng)過(guò)議事會(huì)成員的共同努力，原本多達(dá)200余起的民事糾紛大多都在林權(quán)改革程序正式啟動(dòng)前已經(jīng)被化解，僅僅只有3例糾紛上升到村莊層面由議事會(huì)共同商討決定并給予解決，從而保證了林權(quán)改革的成功推進(jìn)。后來(lái)，議事會(huì)又在地震災(zāi)后救災(zāi)物資的發(fā)放上發(fā)揮了重要作用。

2009年春，成都市委、市政府決定在全市范圍內(nèi)遴選出四個(gè)村莊作為“社會(huì)服務(wù)和公共管理下鄉(xiāng)試點(diǎn)”項(xiàng)目的示范村，給予每個(gè)村莊每年不低于20萬(wàn)元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)資金以推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。M村即為其中之一。為了確保公共服務(wù)的可及性和效率，議事會(huì)借助“三步量分法”的工作程序來(lái)確定公共服務(wù)項(xiàng)目?！叭搅糠址ā敝饕ㄈ齻€(gè)程序：其一是“一戶(hù)一表”量分定方向。由村兩委和議事會(huì)共同制定《M村村級(jí)社會(huì)服務(wù)和公共管理工作征求意見(jiàn)表》并下發(fā)到每一個(gè)農(nóng)戶(hù)，就群眾最迫切需要解決的問(wèn)題征求村民意見(jiàn)。在本次征求意見(jiàn)活動(dòng)中，議事會(huì)共收集梳理出各種建議1168條。按照同一意見(jiàn)必須達(dá)到全村農(nóng)戶(hù)10％以上的要求，議事會(huì)進(jìn)一步從中篩選出64條建議作為2009年度可供參考的試點(diǎn)項(xiàng)目。通過(guò)進(jìn)一步的分類(lèi)，在64條較為集中的建議中，有24條是政府或是市場(chǎng)為主解決的問(wèn)題，而其余40條是村自治組織為主解決的問(wèn)題，后者被納入到議事會(huì)收集整理的范疇；其二是“民主決策”量分定項(xiàng)目。嚴(yán)格按照“民主提議、民主商議、民主審議、大會(huì)決議、決議公示、監(jiān)督實(shí)施”等為具體內(nèi)容的民主決策“六步工作法”的規(guī)定，議事會(huì)對(duì)2009年度試點(diǎn)項(xiàng)目中屬于是村自治組織為主解決問(wèn)題的40條建議進(jìn)行“一人一票制”的表決，凡是在表決中達(dá)到50％以上議事會(huì)成員同意實(shí)施的項(xiàng)目就被列為可實(shí)施項(xiàng)目。M村議事會(huì)共表決通過(guò)了15條試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目涉及內(nèi)容主要集中在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上；其三是“排序倒置”量分定先后。議事會(huì)召開(kāi)議事成員大會(huì)，發(fā)放《量分排序表》，讓每一個(gè)議事會(huì)成員根據(jù)自身對(duì)各個(gè)項(xiàng)目重要程度的考量對(duì)先前表決通過(guò)的15個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行排序并給予1到15分不等的分?jǐn)?shù)，排序?yàn)?的確定為15分，15的確定為1分，接著通過(guò)進(jìn)一步的分?jǐn)?shù)匯總，按照分?jǐn)?shù)從高到低的分布狀況重新排序，得分最高的為第一，以此類(lèi)推，分?jǐn)?shù)越高，表明重要性越大，實(shí)施的必要性和緊迫性越強(qiáng)。最終確定的公共服務(wù)項(xiàng)目，與鄉(xiāng)村干部事先確定的項(xiàng)目有很大不同。如今，M村的社區(qū)建設(shè)正在如火如荼的進(jìn)行中，農(nóng)民的參與積極性也非常高，發(fā)展的前景在當(dāng)?shù)卣痛迕窨磥?lái)也都比較樂(lè)觀。

三、川西M村社區(qū)建設(shè)中的組織管理制度剖析

川西M村以“新村發(fā)展議事會(huì)+社會(huì)服務(wù)和公共管理下鄉(xiāng)試點(diǎn)”為基本形式的新型社區(qū)構(gòu)建活動(dòng)，既滿(mǎn)足了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的時(shí)代發(fā)展訴求，又適應(yīng)了國(guó)家治理體制從汲取型向反哺型轉(zhuǎn)變的史無(wú)前例的有利形勢(shì)，為達(dá)到“把（農(nóng)村）社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的目標(biāo)提供了必要而有可能的有利條件。深入分析M村的社區(qū)建設(shè)，我們可以看到其組織管理制度呈現(xiàn)出“五級(jí)權(quán)力運(yùn)作體系”的鮮明特征，具體如下所述：

1.村民擁有項(xiàng)目需求偏好的表達(dá)權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的決策權(quán)都掌握在地方政府手中，農(nóng)民不僅沒(méi)有涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施的決策權(quán)，而且連項(xiàng)目需求偏好的表達(dá)權(quán)也沒(méi)有，這就必然導(dǎo)致“逼民致富”、“誘民致富”等難得民心的地方政府行為接踵而來(lái)。這其間暗含的理論預(yù)設(shè)是農(nóng)民是需要被教育的“愚貧弱私”的典型代表，一旦離開(kāi)“父母官”地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村的發(fā)展必定是沒(méi)有希望的。然而，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年的發(fā)展，中國(guó)農(nóng)民的素質(zhì)有了質(zhì)的提升，開(kāi)始出現(xiàn)一批“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)”的新型農(nóng)民。在新農(nóng)村建設(shè)的滾滾洪流中，這批新型農(nóng)民才是農(nóng)村社區(qū)的真正主人和建設(shè)主體。M村的試點(diǎn)工作就通過(guò)“‘一戶(hù)一表’量分定方向”的制度設(shè)計(jì)將社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目需求偏好的表達(dá)權(quán)真正賦予給了社區(qū)內(nèi)的每一個(gè)農(nóng)戶(hù)，使每一個(gè)村民都有機(jī)會(huì)參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái)，極大地調(diào)動(dòng)了村民參與的積極性，一下子就收集到了關(guān)涉社區(qū)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)的建議1168條。

2.新村發(fā)展議事會(huì)擁有項(xiàng)目實(shí)施的決策權(quán)。新村發(fā)展議事會(huì)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是村民代表大會(huì)的縮影版，在實(shí)踐中發(fā)揮的是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部“小人大”的作用，擁有項(xiàng)目選擇與最終確定的決策權(quán)。村民代表大會(huì)長(zhǎng)期開(kāi)不起來(lái)，關(guān)鍵是在國(guó)家汲取型體制下開(kāi)會(huì)更多的時(shí)候是在商量如何從農(nóng)民手里汲取資源，而不是商量如何發(fā)展社區(qū)。更何況在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)為了更有效的汲取資源，在絕大多數(shù)時(shí)候根本就沒(méi)有想過(guò)如何切實(shí)發(fā)揮村民代表大會(huì)的職能和作用，這就必然導(dǎo)致村民代表大會(huì)在實(shí)踐中流于形式。如果說(shuō)村民代表在汲取型體制下更多的是扮演使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提取農(nóng)民資源的政策合法化的“黑臉”，國(guó)家治理體制轉(zhuǎn)型則為村民代表發(fā)揮自身的積極作用提供了較好的契機(jī)。因?yàn)樵谛聲r(shí)期的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展問(wèn)題上，既不需要向農(nóng)民伸“黑手”，還能為社區(qū)發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)，村民代表也就真正有了為民代言的身份歸屬感。而相對(duì)來(lái)說(shuō)，村民代表都是鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的農(nóng)民精英，由他們負(fù)責(zé)從收集上來(lái)的農(nóng)民需求偏好意愿表達(dá)中選擇合適的項(xiàng)目落實(shí)到實(shí)踐層面有助于真正貫徹落實(shí)“因地制宜”的發(fā)展理念。從實(shí)踐成效來(lái)看，無(wú)論是林權(quán)改革中錯(cuò)綜復(fù)雜的民事糾紛的解決，還是“社會(huì)服務(wù)和公共管理下鄉(xiāng)試點(diǎn)”項(xiàng)目的落實(shí)，新村發(fā)展議事會(huì)都發(fā)揮出了巨大的作用。

3.政府、市場(chǎng)和村委會(huì)明確分工，村委會(huì)擁有劃歸社區(qū)自我發(fā)展項(xiàng)目實(shí)施的執(zhí)行權(quán)。M村的社區(qū)建設(shè)中，地方政府、市場(chǎng)和村委會(huì)有著相對(duì)明確的分工，村民反映上來(lái)的社區(qū)發(fā)展需求項(xiàng)目屬于地方政府和市場(chǎng)才能解決的，堅(jiān)決不交給沒(méi)有能力實(shí)施和完成的村委會(huì)去承擔(dān)。而這一項(xiàng)目分流政策實(shí)施的效果是64條有效建議中24條劃歸地方政府和市場(chǎng)去想辦法，其余40條屬于村民自治組織有能力自我完成的項(xiàng)目建議則由新村發(fā)展議事會(huì)進(jìn)一步討論決定，并由村委會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳時(shí)代，村委會(huì)擁有的是落實(shí)官僚行政系統(tǒng)自上而下層層分解傳達(dá)下來(lái)的各種硬性指標(biāo)任務(wù)的執(zhí)行權(quán)，難以從根本上成為維護(hù)村民利益的“保護(hù)人”。在反哺型體制下，村委會(huì)既要完成上級(jí)政府部署下來(lái)的各種涉農(nóng)任務(wù)指標(biāo)，更要完成自下而上而來(lái)的由議事會(huì)或村民代表大會(huì)決策通過(guò)的關(guān)涉社區(qū)整體發(fā)展的項(xiàng)目任務(wù)。在新的權(quán)力劃分格局中，村委會(huì)是關(guān)鍵的一環(huán)，它既是村民代表大會(huì)（議事會(huì)）在社區(qū)內(nèi)部的常設(shè)機(jī)構(gòu)，以貫徹落實(shí)村民代表大會(huì)（議事會(huì)）表決通過(guò)的項(xiàng)目實(shí)施決議為根本任務(wù)，又要與國(guó)家行政體系形成對(duì)接。但是，從根本上來(lái)說(shuō)它是村民代表大會(huì)（議事會(huì)）的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必須對(duì)村民代表大會(huì)（議事會(huì)）和全體村民大會(huì)負(fù)責(zé)。

4.縣、鄉(xiāng)政府擁有項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督權(quán)以及部分項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)的驗(yàn)收權(quán)。在M村的試點(diǎn)工作中，縣、鄉(xiāng)政府不再擁有項(xiàng)目實(shí)施的偏好表達(dá)權(quán)和決策權(quán)，而主要是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督環(huán)節(jié)和項(xiàng)目完成后的驗(yàn)收環(huán)節(jié)行使行政權(quán)力。從政府體制改革來(lái)說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)型不僅是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言的，而且對(duì)縣、市乃至更高級(jí)政府同樣應(yīng)該適用。在反哺型體制下，更應(yīng)該強(qiáng)化各級(jí)地方政府涉農(nóng)部門(mén)的職能轉(zhuǎn)型意識(shí)，改變資源伴隨部門(mén)下鄉(xiāng)的傳統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金撥付方式，收回它們?nèi)局疙?xiàng)目經(jīng)費(fèi)的權(quán)限和部分項(xiàng)目的審批權(quán)限，而賦予他們監(jiān)督村民委員會(huì)貫徹落實(shí)村民代表大會(huì)（議事會(huì)）決議的權(quán)力和監(jiān)督實(shí)際工作中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況的權(quán)力，以及部分涉農(nóng)項(xiàng)目的驗(yàn)收權(quán)和評(píng)估權(quán)，并且在驗(yàn)收與評(píng)估時(shí)要有受益村民的參加，從而保證國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金得到最有效的利用。也就是說(shuō)，要在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，建立一個(gè)自上而下的行政監(jiān)督和自下而上的民意監(jiān)督相結(jié)合的雙重監(jiān)督體系，以保障村委會(huì)能夠真正貫徹執(zhí)行村民代表大會(huì)（議事會(huì)）的決議。

5.中央和省、市級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障了村一級(jí)提供公共服務(wù)的能力。在反哺型體制下，雖然以糧食直補(bǔ)等撒胡椒面式的直接對(duì)接數(shù)以?xún)|計(jì)小農(nóng)家庭的惠農(nóng)政策可以暫時(shí)緩解國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，但是卻難以從根本上鞏固和改善國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的合法性形象；雖然以涉農(nóng)項(xiàng)目審批和發(fā)包權(quán)限上移縣級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)資金劃撥方式改革有助于遏抑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在此間的腐敗行為，但同時(shí)也使民眾將關(guān)注的焦點(diǎn)由鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織上移到縣級(jí)政府相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)，其潛藏著的危險(xiǎn)是縣級(jí)政府合法性形象被惡化。因此，中央和省級(jí)財(cái)政直接對(duì)接社區(qū)以類(lèi)似于 M村的形式每年給予其不低于20萬(wàn)的惠農(nóng)資金用于社區(qū)整體的發(fā)展，將其它的各種權(quán)力讓渡給各級(jí)地方政府、村委會(huì)、村民代表大會(huì)以及普通村民的做法有利于規(guī)避地方政府組織與農(nóng)民之間的矛盾糾葛，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，因而也有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)地鞏固和改善國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。

四、個(gè)案呈現(xiàn)中農(nóng)村社區(qū)組織管理制度的三大創(chuàng)新

透視M村社區(qū)建設(shè)中組織管理制度自下而上的分工、分層機(jī)制，我們可以看出其與慣常的農(nóng)村社區(qū)組織管理制度有以下質(zhì)的變化：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目需求的偏好表達(dá)權(quán)由自上而下的地方政府掌握轉(zhuǎn)變成由自下而上的普通村民擁有；農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的決策權(quán)從自上而下的地方政府手中轉(zhuǎn)移到新村發(fā)展議事會(huì)（村民代表大會(huì)）手中；作為國(guó)家行政力量和村民自治力量連接紐帶的村委會(huì)由主要貫徹落實(shí)自上而下的任務(wù)指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獔?zhí)行議事會(huì)通過(guò)的項(xiàng)目實(shí)施決議；縣、鄉(xiāng)地方政府行政權(quán)力萎縮，職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，主要擁有保障項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量和落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的部分監(jiān)督權(quán)及驗(yàn)收權(quán)；中央和省、市級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金直接對(duì)接社區(qū)整體、參與社區(qū)發(fā)展的撥付方式與先前的國(guó)家財(cái)政劃撥制度相比也有顯著的差異?？偨Y(jié)以上變化，我們可以在M村的社區(qū)建設(shè)中發(fā)現(xiàn)其組織管理制度有三大適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的探索性實(shí)踐創(chuàng)新：

1.中央和省、市政府財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金劃撥體制的變革使國(guó)家財(cái)政具備了參與式財(cái)政的性質(zhì)。稅費(fèi)改革以后，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金劃撥體制主要有兩種方式的變革：其一是以糧食直補(bǔ)、義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”等為表現(xiàn)形式的國(guó)家財(cái)政直接對(duì)接數(shù)以?xún)|計(jì)的分散小農(nóng)家庭的撒胡椒面式的支農(nóng)惠農(nóng)政策。在這種財(cái)政體制變革中，中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金撇開(kāi)了自上而下的各級(jí)官僚行政系統(tǒng)以及代表村民行使自治權(quán)的村委會(huì)，“一竿子直插到農(nóng)戶(hù)”，并且以補(bǔ)貼農(nóng)戶(hù)種糧成本、教育支付成本等為顯在目的。正因此，直補(bǔ)式財(cái)政具有強(qiáng)烈的補(bǔ)貼性特征。從實(shí)踐中的效果來(lái)看，類(lèi)似于糧食直補(bǔ)的補(bǔ)貼性財(cái)政政策在短期內(nèi)鞏固和持續(xù)改善了自稅費(fèi)改革以來(lái)已經(jīng)趨于緩解的國(guó)家與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系，有利于國(guó)家合法性形象的重塑。然而，從長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)家財(cái)政不可能沒(méi)有限度地持續(xù)增加糧食直補(bǔ)類(lèi)的財(cái)政投入，且分散的財(cái)政資金到了農(nóng)戶(hù)手中，也難以轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)投入，大多都被農(nóng)民直接消費(fèi)掉了，即便是其短期的政策實(shí)踐效應(yīng)也會(huì)隨著時(shí)間的流逝慢慢弱化。其二是以項(xiàng)目形式出現(xiàn)的伴隨自上而下各個(gè)部門(mén)一起下鄉(xiāng)的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金的審批權(quán)、發(fā)包權(quán)、管理權(quán)及監(jiān)督權(quán)都上移至縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)不再有染指的機(jī)會(huì)。此種財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)劃撥方式的變革從表面上看有利于規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的行為，促使其職能轉(zhuǎn)型，實(shí)際上卻嚴(yán)重限制了鄉(xiāng)村兩級(jí)組織可以有效作為的空間，并引發(fā)村民對(duì)超越鄉(xiāng)村的縣級(jí)政權(quán)及其以上涉農(nóng)部門(mén)的不滿(mǎn)。因?yàn)橐皂?xiàng)目形式出現(xiàn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金在基層實(shí)踐操作中可選擇性很強(qiáng)，地方政府隨機(jī)性很大，這就導(dǎo)致項(xiàng)目資金的落實(shí)往往發(fā)揮的是“錦上添花”的作用，而不是“雪中送炭”的實(shí)效。以我們最近在河南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)為例，該鄉(xiāng)自2006年以來(lái)共申請(qǐng)到涉農(nóng)項(xiàng)目9項(xiàng)，其中有6項(xiàng)都與其下轄的一個(gè)省級(jí)新農(nóng)村建設(shè)示范村有關(guān)，而部分村則一個(gè)項(xiàng)目也沒(méi)有申請(qǐng)到。在這種情況下，農(nóng)民抱怨的場(chǎng)域開(kāi)始從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)逐步上移到縣級(jí)政府相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)。與以上兩種財(cái)政支農(nóng)資金劃撥方式不同，M村的情況是國(guó)家和省、市政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金直接對(duì)接社區(qū)，并且將項(xiàng)目選擇、決策、執(zhí)行等相關(guān)的權(quán)力都讓渡給社區(qū)居民。如果說(shuō)先前的兩種財(cái)政支農(nóng)資金劃撥體制分別具有補(bǔ)貼性、扶持性特征的話(huà)，類(lèi)似于M村的財(cái)政劃撥體制則具有顯著的參與性特征。政府給錢(qián)而不代農(nóng)民做主，讓財(cái)政資金流動(dòng)起來(lái)在農(nóng)民參與社區(qū)建設(shè)的活動(dòng)中發(fā)揮實(shí)效，其實(shí)踐價(jià)值遠(yuǎn)非其它支農(nóng)方式可比擬。

2.縣、鄉(xiāng)地方政府邁出了職能轉(zhuǎn)型的重要一步，進(jìn)一步從無(wú)限權(quán)力政府向有限權(quán)力政府轉(zhuǎn)變。2004年7月1日，《中華人民共和國(guó)行政許可法》頒布生效，標(biāo)志著在法律規(guī)范層面我國(guó)政府開(kāi)始從無(wú)限權(quán)力政府邁向有限權(quán)力政府。建國(guó)以后，尤其是在人民公社時(shí)期，我國(guó)逐步確立起牢固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立了一個(gè)強(qiáng)有力的全能主義的政府，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的全面控制。人民公社解體以后，中國(guó)農(nóng)村逐步建立起“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理框架，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始逐步退出農(nóng)村社區(qū)而至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是，在壓力型體制沒(méi)有根本改變的情況下，村委會(huì)所代表的村民自治權(quán)力往往被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代表的國(guó)家行政權(quán)力所屏蔽，自治權(quán)力行政化的傾向非常明顯。緊隨稅費(fèi)改革而來(lái)的精兵簡(jiǎn)政式的鄉(xiāng)村體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)即是要實(shí)現(xiàn)基層政府組織的職能轉(zhuǎn)型。但改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在很多地方都成了“懸浮型政權(quán)”[5]，開(kāi)始把原來(lái)的軟指標(biāo)當(dāng)做硬指標(biāo)來(lái)做，職能轉(zhuǎn)型沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在M村的社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作中，自上而下的各級(jí)政府行政權(quán)力開(kāi)始邁出職能轉(zhuǎn)型的重要一步，進(jìn)一步從無(wú)限權(quán)力政府向有限權(quán)力政府轉(zhuǎn)變。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府的行政權(quán)力來(lái)自于人民，如果說(shuō)隨著時(shí)代的發(fā)展，原本屬于政府專(zhuān)有的部分行政權(quán)力由政府行使發(fā)揮出來(lái)的實(shí)踐績(jī)效遠(yuǎn)低于通過(guò)讓政府讓渡這些行政權(quán)力給民眾以促其自治而產(chǎn)生的效能，或是政府本身為提高自身的行政效能而對(duì)其擁有的行政權(quán)力有所取舍的話(huà)，政府完全可以通過(guò)必要而又可能的行政權(quán)力讓渡來(lái)促使自身行政效能的提升，并借以培養(yǎng)民眾的自治能力，孕育將來(lái)可能與有限權(quán)力政府有效銜接的市民社會(huì)之民間土壤。因此可以說(shuō)，打造有限權(quán)力政府是和提升政府行政效能，以及增強(qiáng)民眾自我治理能力緊密相關(guān)的。M村社區(qū)建設(shè)中的組織管理制度創(chuàng)新就是通過(guò)構(gòu)建自上而下分工明確的“五級(jí)權(quán)力運(yùn)作體系”，將縣、鄉(xiāng)政府在項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程中打造成一個(gè)有限權(quán)力政府，而將社區(qū)建設(shè)中項(xiàng)目選擇的偏好表達(dá)權(quán)、決策權(quán)以及執(zhí)行權(quán)完全讓渡給社區(qū)居民及其自治組織的。因此，M村的社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)也是探索建立有限權(quán)力政府的一項(xiàng)有益的實(shí)踐探索。

3.村民自治制度實(shí)踐由單純偏重“民主選舉”的階段進(jìn)一步轉(zhuǎn)向“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)的全面參與式民主探索階段。從代議制民主到參與式民主被看做是西方民主理論發(fā)展的重要一步。1970年，美國(guó)政治學(xué)家卡羅爾·佩特曼在《參與和民主理論》一書(shū)中系統(tǒng)闡述了“以參與理念為核心的民主理論”的思想，標(biāo)志著參與式民主理論的興起。“真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民的直接的、充分參與公共事務(wù)決策的民主，從政策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。[6]”而在當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民主位的新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也必然要求所有社區(qū)成員都能夠參與到整個(gè)社區(qū)構(gòu)建活動(dòng)中去。自村民自治制度實(shí)施以來(lái)，引發(fā)社會(huì)關(guān)注最多的是“民主選舉”，至于“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”因沒(méi)有真正進(jìn)入實(shí)踐落實(shí)層面，自然也難以成為討論的議題。然而，四大民主原本是支撐村民自治制度實(shí)踐的四個(gè)車(chē)輪，離開(kāi)后三大民主的輔助，單?！懊裰鬟x舉”一條獨(dú)輪的支撐，村民自治制度實(shí)踐流于形式也就在所難免了。在M村的社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)成員有權(quán)選舉產(chǎn)生村委會(huì)、新村發(fā)展議事會(huì)，也有權(quán)表達(dá)對(duì)社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目選擇的偏好，還有部分的監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，經(jīng)過(guò)社區(qū)成員推薦和選舉組建的新村發(fā)展議事會(huì)具有項(xiàng)目選擇的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，村委會(huì)則擁有具體的項(xiàng)目落實(shí)的執(zhí)行權(quán)并對(duì)議事會(huì)和全體社區(qū)成員負(fù)責(zé)。由此以來(lái)，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四大車(chē)輪就開(kāi)啟了一起轉(zhuǎn)的新探索階段，村民自治制度也就有了深入推進(jìn)的無(wú)限可能性。鑒于此，可以說(shuō)，M村社區(qū)建設(shè)中的組織管理制度創(chuàng)新有利于在社區(qū)自我建設(shè)的過(guò)程中探索完善參與式民主在小型社區(qū)內(nèi)部的實(shí)踐機(jī)制，從而有利于在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部培育社區(qū)成員的自治能力和自治精神，也有利于村域內(nèi)市民社會(huì)基礎(chǔ)環(huán)境的營(yíng)造。

五、農(nóng)村社區(qū)組織管理制度創(chuàng)新的實(shí)踐績(jī)效評(píng)析

1.有利于提高國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金的利用效率。傳統(tǒng)的資源伴隨部門(mén)下鄉(xiāng)的支農(nóng)方式難以避免在財(cái)政資金的層層劃撥過(guò)程中潛存的損耗現(xiàn)象，自然也難以保證國(guó)家財(cái)政資金的利用效率。即便是收權(quán)至縣的財(cái)政支農(nóng)資金劃撥體制變革雖然減少了底層的“過(guò)濾”層級(jí)，也難以從根本提高財(cái)政支農(nóng)資金的利用效率。而類(lèi)似于糧食直補(bǔ)的撒胡椒面式的財(cái)政支農(nóng)方式雖然有助于提高財(cái)政資金對(duì)接農(nóng)戶(hù)的瞄準(zhǔn)率，但是卻難以保證資金在農(nóng)戶(hù)手中的利用效率。相對(duì)而言，國(guó)家財(cái)政直接對(duì)接農(nóng)村社區(qū)的支農(nóng)資金劃撥方式既有助于提高財(cái)政資金的瞄準(zhǔn)率、避免撥付過(guò)程中的“過(guò)濾”，也有助于發(fā)揮有限財(cái)政資金的整體功能，提高財(cái)政支農(nóng)資金的利用效率，扶持農(nóng)村社區(qū)自我建設(shè)、自我發(fā)展能力的增長(zhǎng)。

2.有利于重塑村級(jí)組織的權(quán)威，打造一個(gè)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的致力于維持鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)性秩序的常規(guī)性力量。在稅費(fèi)征繳年代，壓力型體制下的村委會(huì)必須致力于從有限的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余中提取農(nóng)業(yè)稅賦，以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部署下來(lái)的提取任務(wù)。隨著20世紀(jì)90年代中后期以后以農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下為核心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)越來(lái)越嚴(yán)重，村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在一定程度上扮演了“剝削”農(nóng)民的惡的化身，其形象也出現(xiàn)了一種被“妖魔化”的趨勢(shì)，村委會(huì)的權(quán)威受到了致命打擊。稅費(fèi)改革以后，受制于資源有限和權(quán)力萎縮的壓力，村委會(huì)也追隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為村落視野中的“懸浮型政權(quán)”，難以在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮必要而又積極的作用。M村的社區(qū)建設(shè)工作給村委會(huì)以及議事會(huì)（村民代表大會(huì)）提供了在參與中重塑自身權(quán)威的機(jī)會(huì)，有利于在反哺型體制下借助于國(guó)家財(cái)政資源下鄉(xiāng)的契機(jī)打造一個(gè)真正為民服務(wù)的維持鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)性秩序的常規(guī)性力量。

3.有利于培養(yǎng)社區(qū)成員的民主意識(shí)，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的民主化進(jìn)程。在汲取型體制下，一個(gè)輪子轉(zhuǎn)的“票決制民主”往往成為縣、鄉(xiāng)政府操縱控制村委會(huì)的合法化手段，無(wú)益于社區(qū)成員民主參與意識(shí)的迅速成長(zhǎng)。但是，村民自治制度在實(shí)踐中屢受挫折卻也不能說(shuō)明農(nóng)民沒(méi)有民主參與精神的訴求，只是外界沒(méi)有為之提供合適的條件和機(jī)會(huì)。M村新村發(fā)展議事會(huì)在林權(quán)改革民事糾紛處理中的作用，以及普通社區(qū)成員在社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目選擇偏好的表達(dá)問(wèn)題上表現(xiàn)出的熱情，都說(shuō)明條件一旦具備，機(jī)會(huì)一旦來(lái)臨，農(nóng)民的草根民主參與能力也會(huì)隨著倍增。M村的社區(qū)組織管理制度創(chuàng)新在于使“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個(gè)輪子得以同步轉(zhuǎn)動(dòng)，使社區(qū)成員得以有機(jī)會(huì)在社區(qū)建設(shè)活動(dòng)的積極參與中提升自身的民主素質(zhì)，進(jìn)而也有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的民主化進(jìn)程。

4.有利于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)整體發(fā)展，構(gòu)建適宜人居住的社會(huì)生活共同體。農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的根本目標(biāo)是要建設(shè)“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，而不單單是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，這就必然要求推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的整體發(fā)展。社區(qū)成員是“生于斯長(zhǎng)于斯死于斯”的熟人社會(huì)的一份子，一方面對(duì)社區(qū)情況最為熟悉，最了解構(gòu)建適宜自我居住的社會(huì)生活共同體最欠缺哪方面的條件，另一方面也最關(guān)注社區(qū)的發(fā)展，關(guān)注自我生存環(huán)境的條件改善，因此以之為主體的新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更容易落實(shí)因地制宜的項(xiàng)目選擇和實(shí)施原則。再加上國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金的參與，社區(qū)建設(shè)的內(nèi)外部條件都得以具備，社區(qū)整體發(fā)展也就有了現(xiàn)實(shí)的可能性，人心向往之的社會(huì)生活共同體也就不再是遙不可及的夢(mèng)想。

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