科研類境外機構(gòu)檔案管理的挑戰(zhàn)與對策分析

李淼

摘要：本文以中科院境外機構(gòu)檔案管理為例，結(jié)合科研類境外機構(gòu)管理特點和檔案資源特色，提出建立優(yōu)先遵循的原則、檔案管理責(zé)任體系、檔案資源的集中統(tǒng)一管理、重要檔案資源體系構(gòu)建等對策意見。

關(guān)鍵詞：境外科研機構(gòu)檔案管理中科院

隨著科技創(chuàng)新日益國際化，為充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在服務(wù)“一帶一路”建設(shè)中的重要作用，中國科學(xué)院（以下簡稱“中科院”）自2013年開始實施“發(fā)展中國家科教拓展工程”，不斷推進(jìn)與發(fā)展中國家在科學(xué)研究、科技人才培養(yǎng)和創(chuàng)新平臺建設(shè)方面的戰(zhàn)略合作，至今已建設(shè)了11個境外機構(gòu)，部署了100多個科研項目，為“一帶一路”沿線國家培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才5000余人，在“一帶一路”沿線國家產(chǎn)生了較大影響。而隨著境外機構(gòu)的部署和建設(shè)，境外機構(gòu)檔案資源大量產(chǎn)生、檔案工作的重要性日益凸顯，加強對科研類境外機構(gòu)檔案管理的需求也越發(fā)迫切。

一、科研類境外機構(gòu)檔案管理制度與研究工作現(xiàn)狀

2005年9月，國家檔案局印發(fā)了《關(guān)于加強駐外機構(gòu)和境外企業(yè)檔案工作的意見》，該意見從提高認(rèn)識、完善機制、嚴(yán)格管理方面提出了駐外機構(gòu)和境外企業(yè)檔案管理的宏觀性、原則性要求。2018年8月，國家檔案局印發(fā)了《企業(yè)境外檔案管理辦法》，該辦法對企業(yè)境外檔案的管理提出了更為明確的全方位要求。上述制度更側(cè)重于企業(yè)境外機構(gòu)檔案管理，但科研類境外機構(gòu)具有其特有的管理模式和業(yè)務(wù)內(nèi)容，其檔案資源的管理方式和管理內(nèi)容具有特殊性，無法完全套用上述制度。從國家科研檔案管理制度和標(biāo)準(zhǔn)看，《科學(xué)技術(shù)研究檔案管理暫行規(guī)定》《科學(xué)技術(shù)研究課題檔案管理規(guī)范》等制度和標(biāo)準(zhǔn)制發(fā)于20世紀(jì)八九十年代，對境外機構(gòu)及國際化項目檔案管理內(nèi)容更不會涉及。

截至本文發(fā)稿，筆者基于CNKI中國知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫，以“檔案+境外”做主題檢索，共檢索到相關(guān)文章140篇，經(jīng)過篩選分析發(fā)現(xiàn)，其研究內(nèi)容主要集中于企業(yè)境外檔案管理，主要是一些中央企業(yè)對境外檔案管理模式、體系和方法的探索與經(jīng)驗。而關(guān)于科研類境外機構(gòu)檔案管理的文章則為0篇。

二、科研類境外機構(gòu)檔案管理面臨的挑戰(zhàn)

（一）檔案管理受到所在國的法律限制

由于科研類境外機構(gòu)在別國從事科研和管理活動，其產(chǎn)生檔案和相關(guān)科研數(shù)據(jù)的管理必然受到當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)的約束，無法完全按照國內(nèi)檔案法律法規(guī)執(zhí)行。如郭子巖指出，境外機構(gòu)因其雙重身份，既受所在國家法律管轄又受國內(nèi)法律約束，因而面臨著法律沖突帶來的風(fēng)險。在許多情境下，跨境移交檔案或傳輸數(shù)據(jù)，更要面臨所在國檔案和數(shù)據(jù)管理法律的限制，如哈薩克斯坦要求在跨境傳輸數(shù)據(jù)前要征得數(shù)據(jù)主體的同意，阿根廷、巴西等要求在某些條件下限制跨境傳輸。所以開展境外機構(gòu)檔案管理工作時須考慮所在國的檔案或相關(guān)層面的法律法規(guī)。

（二）檔案管理責(zé)任主體多

中科院境外機構(gòu)由國際合作局主管，每個境外機構(gòu)均為院內(nèi)非法人研究單位，需依托于不同的院屬單位（以下簡稱“依托單位”）建立。目前，這些境外機構(gòu)按出資方不同包括院出資建設(shè)的院級境外機構(gòu)、與境外合作伙伴共建的院級境外機構(gòu)兩類，院級境外機構(gòu)可由相關(guān)單位作為參與單位參加管理。所以從檔案管理的責(zé)任主體看，涉及主管機構(gòu)、依托單位、境外機構(gòu)、參與單位、境外合作伙伴等多個主體。各主體在境外檔案管理中應(yīng)該擔(dān)負(fù)不同的責(zé)任，建立一套職責(zé)清晰、分工明確的管理體系。

（三）檔案歸屬和流向問題突出

中科院境外機構(gòu)在開展國際科研項目期間，產(chǎn)生了大量境外檔案資源，這是中科院及其境外機構(gòu)的重要知識資產(chǎn)和核心信息資源，應(yīng)該加強集中統(tǒng)一管理。但針對某個科研項目，其經(jīng)費來源和管理形式各異，有中科院直接將經(jīng)費撥往境外法人機構(gòu)，由境外法人機構(gòu)單獨管理并組織實施的；也有經(jīng)費由國內(nèi)依托單位統(tǒng)一管理并組織實施的；有些境外法人機構(gòu)，有自身的經(jīng)費來源和管理方式，這些無疑會影響科研項目檔案的歸屬。同時參加科研項目的主體有依托單位、境外機構(gòu)、國內(nèi)外相關(guān)參與單位等，一些中長期項目中科研人員的流動性大，如果檔案歸屬和流向問題不清晰，也易造成檔案資源丟失，從而影響科研項目檔案的整體價值。

（四）所在國檔案管理環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施情況普遍較差

中科院11個境外機構(gòu)主要集中在東南亞、南亞、中亞、非洲、拉美等發(fā)展中國家和地區(qū)，這些國家經(jīng)濟相對落后、信息化發(fā)展水平不高、檔案基礎(chǔ)設(shè)施情況較差，有些國家政局不穩(wěn)定、時有戰(zhàn)亂，境外檔案面臨更多的風(fēng)險和事故。某些境外機構(gòu)雖計劃在所在國建立檔案數(shù)據(jù)庫，卻苦于當(dāng)?shù)匦畔⒒A(chǔ)設(shè)施條件落后，無法實現(xiàn)檔案資源網(wǎng)絡(luò)傳輸與共享利用。

三、科研類境外機構(gòu)檔案管理對策分析

（一）堅持優(yōu)先遵循所在國家或地區(qū)法律法規(guī)的原則

《企業(yè)境外檔案管理辦法》規(guī)定：“境外檔案工作應(yīng)當(dāng)遵循所在國家或地區(qū)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，本著有利于維護(hù)國家利益和企業(yè)合法權(quán)益、有利于工作、有利于保密、有利于應(yīng)對突發(fā)事件的原則。”這一原則對科研類境外機構(gòu)同樣適用。依據(jù)該規(guī)定，境外機構(gòu)要深入了解所在國家或地區(qū)檔案及相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容，當(dāng)雙方檔案及相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容沖突時，應(yīng)優(yōu)先遵守所在國家或地區(qū)的法律法規(guī)；當(dāng)不存在內(nèi)容沖突及所在國家或地區(qū)缺少檔案管理相關(guān)規(guī)定或規(guī)范時，境外檔案管理應(yīng)遵守國內(nèi)有關(guān)規(guī)定。

基于這一原則，要求境外機構(gòu)及其依托單位的法務(wù)部門或法律顧問認(rèn)真梳理所在國家或地區(qū)的檔案及相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度，明確雙方對檔案管理的不同之處，并將其作為重要內(nèi)容放入境外機構(gòu)管理制度和規(guī)范，以減少或規(guī)避境外機構(gòu)檔案管理的違法違規(guī)風(fēng)險。

（二）建立職責(zé)明確的境外機構(gòu)檔案管理責(zé)任體系

針對科研類境外機構(gòu)管理的多主體性，其檔案管理應(yīng)建立一套職責(zé)明確的責(zé)任體系，以從上至下的管理機制管控境外檔案資源的產(chǎn)生、保管和利用等全流程工作。為充分發(fā)揮各主體在境外檔案管理中的作用，要重點從以下三方面加強管控，明確主體職責(zé)。

第一，制度層面管控。境外機構(gòu)主管部門要制定境外機構(gòu)管理制度，并明確提出境外機構(gòu)檔案管理的原則性要求。檔案工作主管部門要制定境外機構(gòu)檔案管理制度，對管理職責(zé)、業(yè)務(wù)規(guī)范等做出明確要求。依托單位要針對本單位境外機構(gòu)檔案管理的實際情況制定實施細(xì)則，明確檔案工作組織網(wǎng)絡(luò)、歸檔范圍與要求、歸屬與流向、考核與獎懲等操作層面的規(guī)定，從而建立從上至下的管理制度，保障境外機構(gòu)檔案管理有章可循，檔案工作科學(xué)、規(guī)范。

第二，檔案工作組織體系層面管控。境外機構(gòu)依托單位要根據(jù)本單位境外機構(gòu)的實際情況建立一套各層面人員分工負(fù)責(zé)的檔案工作網(wǎng)絡(luò)體系。這一體系如下所述：依托單位檔案工作分管領(lǐng)導(dǎo)—檔案歸口管理部門—檔案部門和檔案人員—境外機構(gòu)檔案部門和檔案專兼職人員—項目檔案兼職人員。其中，依托單位要將境外機構(gòu)檔案管理工作納入相關(guān)部門和人員的職責(zé)范疇，并加強監(jiān)督和指導(dǎo)；境外法人機構(gòu)要設(shè)置檔案部門或者配備檔案專職人員，不具備獨立法人資格的境外機構(gòu)須配備兼職檔案人員，境外機構(gòu)的檔案人員須由中方人員擔(dān)任，并盡量保證人員的專業(yè)性和穩(wěn)定性。

第三，項目層面管控?？蒲蓄惥惩鈾C構(gòu)的科學(xué)研究活動主要以項目形式進(jìn)行部署和組織，因而需要加強項目層面對檔案資源的管控。一方面可通過合同或協(xié)議進(jìn)行管控，即由中方投資部署的項目，需在項目任務(wù)書或合同協(xié)議中明確規(guī)定檔案材料原則上歸屬中方牽頭單位；共建各方共同投資的項目，要通過共建協(xié)議、項目任務(wù)書或協(xié)議約定檔案歸屬和利用問題。另一方面每個項目必須設(shè)置兼職檔案人員，由兼職檔案人員監(jiān)管文件的形成和歸檔。

（三）加強境外機構(gòu)檔案資源的集中統(tǒng)一管理

從中科院境外機構(gòu)管理的實際情況看，依托單位在境外機構(gòu)業(yè)務(wù)活動的開展和管理中負(fù)有主體責(zé)任，且其具備集中統(tǒng)一管理檔案資源所需的人財物等條件，因而由依托單位集中統(tǒng)一管理是必要且可行的。對于不具備獨立法人資格的境外機構(gòu)來說，其沒有獨立的法律地位，依托單位對其業(yè)務(wù)行為直接負(fù)責(zé)，所以其檔案資源應(yīng)直接被移交到依托單位保管。對于一些境外法人機構(gòu)，由于所在國家和地區(qū)檔案管理環(huán)境較差，其檔案資源也應(yīng)在法律法規(guī)允許的情況下，被移交到依托單位保管。

所謂的“集中統(tǒng)一管理”并不是所有檔案和數(shù)據(jù)無條件地集中，而是要根據(jù)境外機構(gòu)建設(shè)模式的不同確定不同的檔案資源集中管理形式。從中科院境外機構(gòu)的建設(shè)模式看，可分為以下兩種檔案資源管理形式：第一種是院出資建設(shè)的不具備獨立法人資格的境外機構(gòu)，其形成的重要檔案原件如果條件允許應(yīng)被移交到依托單位集中管理，如果條件不允許則需向依托單位移交重要檔案備份件、復(fù)制件或數(shù)字化副本。第二種是境外法人機構(gòu)以及與境外合作伙伴共建的境外機構(gòu)，如果其具備集中統(tǒng)一管理檔案資源的條件，則其形成的檔案可以由境外機構(gòu)檔案部門或檔案人員集中統(tǒng)一管理，但其檔案目錄應(yīng)定期報送到依托單位；如果其不具備集中統(tǒng)一管理檔案資源的條件，則參照第一種情況執(zhí)行。

（四）構(gòu)建境外機構(gòu)重要檔案資源體系

構(gòu)建重要檔案資源體系是境外機構(gòu)制定檔案工作應(yīng)急處置預(yù)案的重要內(nèi)容，是應(yīng)對所在國檔案管理環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施情況差、安全管理境外檔案的重要舉措。境外機構(gòu)必須提前確定重要檔案資源體系的框架和內(nèi)容，并據(jù)此做好日常文件歸檔的鑒定工作，以便在危急情況下優(yōu)先轉(zhuǎn)移、保護(hù)好這部分檔案資源?？蒲蓄惥惩鈾C構(gòu)重要檔案資源體系一方面要參照《企業(yè)境外檔案管理辦法》執(zhí)行，另一方面要根據(jù)科研領(lǐng)域所特有的業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)一步擴展和細(xì)化，應(yīng)包含如下內(nèi)容：

第一，科研管理類檔案，包括舉辦重大國際活動中形成的檔案；科學(xué)委員會構(gòu)成、變更、重要會議、重要決議等過程中形成的檔案；培養(yǎng)人才工作中形成的重要檔案。

第二，科學(xué)研究類檔案，包括國際化科學(xué)考察活動的檔案和數(shù)據(jù)；重要實驗分析、觀測、監(jiān)測數(shù)據(jù)；取得重要研究和技術(shù)突破的項目檔案和數(shù)據(jù)；科研論文、專利、獎項等重要成果檔案。

第三，科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化類檔案，包括科研成果小試、中試工作中形成的檔案；科研成果申請、注冊、授權(quán)等過程中形成的檔案；委托企業(yè)、投資企業(yè)、對企業(yè)增資、撤資等工作中形成的檔案；科技成果作價入股、企業(yè)股權(quán)分配、獎勵、轉(zhuǎn)讓、贈予等形成的檔案。

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作者單位：中國科學(xué)院檔案館