協(xié)作與包容
——新加坡錦簇社區(qū)計(jì)劃解析

張?zhí)鞚?岳陽

2018年，中國的全國綠化委員會、國家林業(yè)和草原局提出“堅(jiān)持綠化為了人民，綠化成果由人民共享，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會參與，認(rèn)真落實(shí)全國動員、全民動手、全社會搞綠化的基本方針”等國土綠化基本原則[1]，表明共建、共享城市綠化已成為中國當(dāng)前的迫切需求 。相關(guān)實(shí)踐表明，社區(qū)花園是公眾參與城市綠化的有效嘗試之一。社區(qū)花園（community garden）一般是由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)成員管理和經(jīng)營的、用于種植食物或花卉的開放空間[2]。其建設(shè)源于19世紀(jì)初德國的份地農(nóng)園（allotment garden），最初以糧食供給為主要目的，到19世紀(jì)末期，開始具備休閑娛樂功能，之后逐漸拓展到美國、英國、波蘭、新加坡等國家。如今，社區(qū)花園常被當(dāng)作建設(shè)包容性社會的有效平臺，幫助應(yīng)對城市建設(shè)過程中面臨的土地利用競爭、經(jīng)濟(jì)邊緣化、環(huán)境不公正和社會服務(wù)不足等問題[3]。

國外對社區(qū)花園的研究較早，涉及環(huán)境科學(xué)、農(nóng)業(yè)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、城市規(guī)劃、社會學(xué)等多個領(lǐng)域，包括環(huán)境效益、社會功能、公眾健康和管理機(jī)制等研究主題。環(huán)境效益方面，研究表明社區(qū)花園有助于調(diào)節(jié)城市氣候[4]和雨水徑流[5]等。社會功能方面，研究表明社區(qū)花園建設(shè)能夠提供一系列社會服務(wù)活動[6]，有助于提高社區(qū)居民自我價(jià)值認(rèn)同[7]、增強(qiáng)社區(qū)凝聚力[8]、促進(jìn)跨種族融合[9]、恢復(fù)社區(qū)活力[10]等。公眾健康是近年來研究重點(diǎn)，部分學(xué)者從土壤污染[11-12]、食品生產(chǎn)與安全[13-14]、居民園藝體驗(yàn)[15]等視角分析健康問題。社區(qū)花園的管理機(jī)制研究主要包括治理方法[16]、社會資本[17-18]和公眾參與[19]等內(nèi)容。

與國外相比，中國社區(qū)花園建設(shè)與研究起步較晚，主要涉及農(nóng)業(yè)、風(fēng)景園林、規(guī)劃等領(lǐng)域，研究內(nèi)容主要針對國外案例進(jìn)行分析，如西歐份地花園[20]、美國社區(qū)花園[21]、以色列社區(qū)花園[22]等。伴隨近些年上海市社區(qū)花園的積極實(shí)踐，中國案例以上海市為主，如百草園、創(chuàng)智農(nóng)園等，研究內(nèi)容包括規(guī)劃布局、社會服務(wù)、實(shí)施機(jī)制等[23-24]。當(dāng)前國內(nèi)社區(qū)花園建設(shè)正處于初步探索階段，尚未在宏觀層面形成責(zé)權(quán)明晰的管理體系。

同為高密度城市環(huán)境的新加坡，自2005年起正式啟動錦簇社區(qū)（Community in Bloom，以下簡稱為CIB）計(jì)劃，鼓勵居民建設(shè)社區(qū)花園。不同于歐美國家的“國家領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)會輔助、居民參與”模式，新加坡CIB計(jì)劃下的社區(qū)花園建設(shè)是以“政府—社區(qū)”協(xié)作模式來實(shí)施和管理①，主要由居民委員會負(fù)責(zé)社區(qū)花園的日常運(yùn)作，承接上級政府機(jī)構(gòu)與居民的聯(lián)系，運(yùn)營良好且獲得了居民的高度認(rèn)可。經(jīng)過近14年的發(fā)展，新加坡的CIB計(jì)劃應(yīng)對了實(shí)施過程中的諸多問題，實(shí)現(xiàn)了自我維持。因此，筆者通過文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研的方法對新加坡的建設(shè)及管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行解析，以期為中國當(dāng)前涌現(xiàn)的社區(qū)花園建設(shè)提供一定的借鑒。

1 新加坡社區(qū)花園的空間分布示意圖，2017（柱形統(tǒng)計(jì)圖數(shù)字表示管理社區(qū)花園基層組織的數(shù)量）Spatial distribution of Singapore community gardens in 2017 (The statistics represent the number of grassroots organizations that manage community gardens)

1 新加坡CIB計(jì)劃

CIB計(jì)劃是新加坡政府倡導(dǎo)公眾參與城市綠化的開端，亦是新加坡政府調(diào)動居民助力城市綠地規(guī)劃建設(shè)的有效嘗試之一。20世紀(jì)60年代以來，新加坡政府秉承“實(shí)用主義環(huán)境理論”，一直將自然視為助力城市發(fā)展的機(jī)會。1970年初提出建設(shè)“花園城市”的目標(biāo)[25]，相繼構(gòu)建“新鎮(zhèn)公園—小區(qū)級公園—鄰里公園”三級體系以及公園連接道系統(tǒng)，從“拓展綠地面積”進(jìn)階為“優(yōu)化土地利用”[26]。2000年以來，更多地考慮居民的公共利益和居民介入的權(quán)利，從“為人綠化”轉(zhuǎn)向“與人綠化”。2005年，新加坡國家公園局（National Parks Board）正式啟動CIB計(jì)劃，鼓勵居民建立社區(qū)花園，種植并養(yǎng)護(hù)花卉、藥草、香料、蔬菜和水果等[27]70?；贑IB計(jì)劃，至今新加坡已經(jīng)建成1 400多個社區(qū)花園，約3.6萬多居民參與[28]，不僅美化了城市，還培育了多種族居民合作、尊重多樣性和創(chuàng)造生態(tài)意識等價(jià)值觀，有效增強(qiáng)了居民歸屬感[29]。

在CIB計(jì)劃的倡導(dǎo)下，新加坡社區(qū)花園呈分散式空間布局（圖1），根據(jù)所處地理位置的不同可分為位于公共組屋（Public Housing Estates）、位于私人住宅、位于學(xué)校以及位于組織機(jī)構(gòu)的社區(qū)花園4種類型。其中，位于公共組屋的社區(qū)花園數(shù)量最多。公共組屋是1960年新加坡建屋發(fā)展局為解決住房危機(jī)，實(shí)施的一項(xiàng)住房計(jì)劃，由政府負(fù)責(zé)管理[30]。組屋實(shí)施“居住組團(tuán)—社區(qū)—新鎮(zhèn)”的三重規(guī)劃與設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)模式，配置相應(yīng)公共服務(wù)設(shè)施，并強(qiáng)調(diào)種族融合，嚴(yán)格限制每棟樓、每個社區(qū)及每個新鎮(zhèn)的種族人口指標(biāo)[31]。如今公共組屋為新加坡81%的人口提供住房，成為新加坡人主要的居住方式[32]。這樣的人口分布特征與規(guī)劃管理方式為社區(qū)花園的建設(shè)與發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

新加坡的社區(qū)花園充分考慮居民需求，按照居民喜好分為廚房花園、藥草花園、觀賞花園等多種主題?；▓@往往劃分出種植、娛樂、存儲等不同區(qū)域，有時(shí)還見縫插針地利用道路兩側(cè)綠地?；▓@內(nèi)種植空間包括行列式（圖2）、垂直式（圖3）、折線式等多種形式。為增加觀賞性，還布置有雕塑、花壇等裝飾性元素，盡量利用回收材料，并設(shè)有收集可回收材料的裝置（圖4～5）?；▓@充分考慮了老年人的行為特征，專門建設(shè)高架種植床等設(shè)施以方便種植。還特意種植吸引蝴蝶和鳥類的植物，為這些小動物提供食物和住所，增加生物多樣性[33]。所有的植物均掛有中英雙語的名稱圖片，以充分發(fā)揮花園科普功能。

2 行列式布局，位于榜鵝默里迪恩社區(qū)花園Row layout of plants in Punggol Meridian community garden

3 垂直布局，位于榜鵝珊瑚社區(qū)花園Vertical layout of plants in Punggol Coral community garden

4 利用回收材料組建的裝飾品，位于榜鵝珊瑚社區(qū)花園Ornaments made with recycled materials in Punggol Coral community garden

5 位于花園外弱化柵欄阻隔作用的花壇，位于榜鵝珊瑚社區(qū)花園A flower bed outside a garden for weakening the barrier effect of fence in Punggol Coral community garden

2 “政府—社區(qū)”協(xié)作式管理機(jī)制

以占比最高的公共組屋社區(qū)花園為例，在CIB計(jì)劃的啟動（圖6）[34]及花園建設(shè)過程中（圖7），國家公園局、市鎮(zhèn)理事會、居民委員會和社區(qū)居民等多元主體各盡其責(zé)，有序?qū)嵤┗▓@建設(shè)。

新加坡國家公園局作為國家發(fā)展部（Ministry of National Development）的法定管理局，負(fù)責(zé)保護(hù)、創(chuàng)造和加強(qiáng)新加坡的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。它對社區(qū)花園建設(shè)提供政策支持和技術(shù)指導(dǎo)。市鎮(zhèn)理事會（Town Council）是負(fù)責(zé)管理居住區(qū)（neighborhood estates）的自治機(jī)構(gòu)，在國會議員（Member of Parliament）的帶領(lǐng)下，與居民委員會攜手合作，處理日常的居住區(qū)衛(wèi)生、管理及改善工作等事宜。針對CIB計(jì)劃，市鎮(zhèn)理事會的園藝部門（Horticultural Department）負(fù)責(zé)管理某一特定區(qū)域的居民委員會，并通過花園主席與國家公園局一起為居民委員會提供景觀和園藝幫助，包括批準(zhǔn)用地和資金支持。居民委員會（Resident Committee，簡稱RC）于1977年成立，屬于新加坡政府的基層政權(quán)組織，是上層政府機(jī)構(gòu)與居民之間的“中間交流平臺”。通常每個居民委員會都會建立一個社區(qū)花園，并可根據(jù)人力與資源情況增建或不建，主要任務(wù)包括：參與建設(shè)、資金支持、信息傳遞和技術(shù)指導(dǎo)。社區(qū)居民是花園建設(shè)的主要力量，他們將個人能力轉(zhuǎn)化為集體能力，承擔(dān)起花園建設(shè)中“促成者”和“伙伴”的角色，主要負(fù)責(zé)建設(shè)花園和反饋意見[27]1-96。國家公園局、市鎮(zhèn)理事會、居民委員會和居民之間相互協(xié)作，為社區(qū)花園的成功實(shí)踐提供了可行性高的行動機(jī)制（表1）。

在多元主體的協(xié)作模式下，各級政府各司其職，給予財(cái)政支持和政策保障，積極鼓勵居民參與。尤其是國家公園局CIB獎項(xiàng)設(shè)置，自2012—2018年，參與該獎項(xiàng)的花園由257個增加到541個，表達(dá)出居民對于該獎項(xiàng)的積極響應(yīng)[35]。居民委員會作為政府與居民之間溝通的“橋梁”，起到了承上啟下的作用?！俺猩稀笔秦?fù)責(zé)聯(lián)系國家公園局與市鎮(zhèn)理事會，傳遞相關(guān)建設(shè)信息、尋求幫助及反饋居民意見?！皢⑾隆笔秦?fù)責(zé)聯(lián)系居民，參與、輔助社區(qū)花園建設(shè)，并傳達(dá)上級指示意見。通過提供中間平臺，使得公眾參與由“簡單的咨詢和意見反饋層面”，轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)性參與”階段②[36]。這種經(jīng)由居民委員會參與、輔助社區(qū)花園建設(shè)的舉措，為社區(qū)花園提供了相對穩(wěn)定的基層組織支持，有效緩解了資助問題以及人員退出導(dǎo)致難以維持的困境。此外，社區(qū)花園采用“軟硬結(jié)合”建設(shè)管理措施，既具有硬性規(guī)定的園藝計(jì)劃審批程序，又具有彈性管理的社區(qū)花園規(guī)劃設(shè)計(jì)，使居民能夠在建設(shè)過程中充分發(fā)揮自主能動性，創(chuàng)造豐富的空間及社會關(guān)系。

3 “政府—社區(qū)”協(xié)作的基本原則

新加坡政府實(shí)施CIB計(jì)劃，旨在通過社區(qū)園藝的環(huán)境價(jià)值來激勵“社區(qū)”，最終的目標(biāo)是建設(shè)一個高度宜居和包容的環(huán)境[27]86。包容性規(guī)劃強(qiáng)調(diào)建立以公眾參與為核心的公共利益訴求機(jī)制[37]，基于對包容性本質(zhì)的反思，進(jìn)一步審視新加坡的CIB計(jì)劃，將“政府—社區(qū)”協(xié)作原則概括為3個方面。

3.1 機(jī)會平等原則

新加坡CIB計(jì)劃堅(jiān)持機(jī)會平等原則，鼓勵公眾公平參與城市綠化，沒有種族、年齡、宗教、文化背景之分。首先，國家公園局規(guī)定關(guān)于CIB計(jì)劃的相關(guān)信息，包括申請審批程序、規(guī)劃建設(shè)技巧等全部于網(wǎng)站公開，公眾均可獲取，保證了信息的公開透明。其次，國家公園局及社區(qū)花園舉辦的各種節(jié)日慶典、園藝講座、座談會等活動，居民均有權(quán)參加。一方面讓社區(qū)花園者相互交流經(jīng)驗(yàn)，提高園藝技巧；另一方面增加尚未參加社區(qū)花園建設(shè)居民的興趣，從而吸引更多居民參與。此外，社區(qū)花園規(guī)劃布局也盡量滿足不同年齡居民的需求，如通過高架種植床、兒童教育區(qū)等規(guī)劃，滿足老年人與兒童的需求。

以榜鵝珊瑚社區(qū)花園為例，該花園有首席園丁1人，花園成員6～10人。據(jù)該花園首席園丁所述，他們歡迎任何喜歡園藝的居民參與建設(shè)。如今社區(qū)花園的園丁包含5個種族的人群，在一定程度上促進(jìn)了種族融合[38]。該社區(qū)花園除了規(guī)劃地面種植區(qū)外，還采用垂直式布局，專門劃分一塊用地用于小學(xué)生種植教學(xué)，為老年人和兒童的參與提供機(jī)會，使種植活動能夠惠及各年齡層人群。

3.2 參與治理原則

新加坡政府極力鼓勵當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c，不僅有機(jī)會參與，而且有能力參與。一方面，除舉辦各種節(jié)日慶典外，國家公園局還組織了“社區(qū)花園之友”計(jì)劃（一項(xiàng)志愿者計(jì)劃），招募感興趣的居民參與并分享園藝經(jīng)驗(yàn)，幫助引導(dǎo)游客參觀，提供了更多參與機(jī)會。另一方面，國家公園局提供各種線上線下技術(shù)指導(dǎo)，居民委員會亦會向居民傳授園藝技巧，參與并輔助居民建設(shè)花園，提高居民建設(shè)花園的能力。

表1 多元主體具體職責(zé)歸納總結(jié)Tab. 1 Summary of specific responsibilities of multiple subjects

6 在公共組屋開啟CIB項(xiàng)目的5個步驟Five steps to starting a Community in Bloom Project in Public Housing Estate

7 CIB計(jì)劃的協(xié)作機(jī)制圖The collaborative mechanism of Community in Bloom Programme

針對社區(qū)花園的規(guī)劃布局與設(shè)計(jì)，政府并沒有明確的條文規(guī)定，充分給予居民發(fā)揮自主權(quán)的空間。以榜鵝珊瑚社區(qū)花園為例，社區(qū)花園的選址由首席園丁與其他幾位園丁商議決定，然后向榜鵝珊瑚社區(qū)居民委員會提出申請，居民委員會成員再向市鎮(zhèn)理事會申請，最終獲得批準(zhǔn)建設(shè)。花園建設(shè)之初，該社區(qū)居民委員會成員曾到現(xiàn)場教授園丁們規(guī)劃建設(shè)技能，并發(fā)放一些書籍資料。建設(shè)過程中，園丁們共同商議花園內(nèi)部的種植和規(guī)劃布局，并根據(jù)自身資源條件進(jìn)行合理建設(shè)。例如，榜鵝珊瑚社區(qū)花園的園丁們充分發(fā)揮各自才能，利用各種回收材料進(jìn)行景觀飾品設(shè)計(jì)，如利用廢棄馬桶、廢棄輪胎、重新剪裁繪畫的洗衣液瓶子制作花盆（圖8），利用鋼絲和彩帶搭建的海豚（圖9）等，既節(jié)省了花園建設(shè)資金，又增加了花園趣味性。因政府資金有限，為維持花園，園丁們每年也會自發(fā)拿出一些資金用于花園建設(shè)，成為社區(qū)花園建設(shè)與發(fā)展的重要力量。

8 洗衣液瓶和輪胎改造的花盆Flowerpots made with laundry detergent bottles and tires

9 海豚裝飾品The dolphin shaped ornament

3.3 共享成果原則

CIB計(jì)劃下的社區(qū)花園建設(shè)倡導(dǎo)“分享”理念，即雖然花園是由申請加入CIB計(jì)劃的居民建設(shè)，但最終的建設(shè)成果開放、共享。一方面，社區(qū)花園歡迎未參與建設(shè)的居民及游客參觀，例如：許多波蘭、澳大利亞、馬來西亞的游客都曾到訪星光和諧（Starlight Harmony）社區(qū)花園，使新加坡的社區(qū)園藝文化得到有效宣傳[27]100。另一方面，社區(qū)花園經(jīng)常舉辦各種聚會活動，如榜鵝珊瑚社區(qū)花園會定期舉辦母親節(jié)慶?；顒?、圣誕節(jié)慶?；顒?、幼兒園戶外活動以及一些公益活動，如兩周一次的幫助老人理發(fā)、卡拉OK活動等，周邊居民都可參與。豐收時(shí)，園丁們會將收獲的水果、蔬菜等送給周邊居民，尤其是老人和小孩會受到特殊照顧，增進(jìn)了居民之間的友愛氛圍。

通過資源的優(yōu)化配置，園丁們積極開發(fā)社區(qū)花園的多樣化價(jià)值，包括食用價(jià)值、觀賞價(jià)值、教育價(jià)值等，盡量惠及各類人群，有效緩解社會成員在成果分享中面臨的不公平問題。

分享包容和參與包容是包容性發(fā)展機(jī)制的兩大核心，公平分享和平等參與是實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的基本行動路徑[39]。新加坡社區(qū)花園建設(shè)謹(jǐn)遵機(jī)會平等、參與治理、共享成果的基本原則，既體現(xiàn)出分享包容和參與包容，又體現(xiàn)出公平分享和平等參與特性，三者相互結(jié)合，共同構(gòu)建起公平公正的分享機(jī)制，促進(jìn)包容性社區(qū)建設(shè)。

4 總結(jié)

回顧C(jī)IB計(jì)劃的實(shí)施歷程，社區(qū)花園的成功實(shí)踐離不開“政府—社區(qū)”協(xié)作式管理機(jī)制，而該管理機(jī)制的有效實(shí)施源于其考慮政府與居民的實(shí)際需求。政府迫切希望能提高公眾對于城市綠化的價(jià)值認(rèn)知，從而更好地實(shí)現(xiàn)花園城市建設(shè)。居民也樂于接受在工作之余，有一處場地放松身心、聯(lián)系彼此，并能向政府表達(dá)利益訴求。CIB計(jì)劃為政府和居民建立了一種對話機(jī)制，能夠使雙方的真實(shí)需求得以有效溝通。在具體協(xié)作過程中，CIB計(jì)劃堅(jiān)持機(jī)會平等、參與治理、共享成果的基本原則，既實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益又保障居民私人利益，有效促進(jìn)了社區(qū)包容性發(fā)展。但實(shí)際管理中為免遭破壞，常用柵欄和鎖將社區(qū)花園封閉起來，設(shè)定固定對外開放時(shí)間，這在一定程度上造成了空間的排他性問題。未來，如何平衡好社區(qū)花園作為公共空間和保護(hù)空間的雙重角色尚須進(jìn)一步研究。

中國社區(qū)花園建設(shè)正蓬勃發(fā)展，新加坡的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在：1）政府積極引導(dǎo)，中間層級有效銜接。政府支持是社區(qū)花園建設(shè)的前提，亦是順利實(shí)施的保障。重點(diǎn)是各級政府應(yīng)有明確的自我定位，合理分配各自權(quán)利與職責(zé)，建立高效的溝通渠道。作為中間交流平臺，基層政府組織應(yīng)及時(shí)傳遞政府信息與反饋居民意見，做好上下銜接工作。2）建立彈性的管理規(guī)則。針對社區(qū)花園的申請審批等手續(xù)政府應(yīng)建立完善的規(guī)則程序。對于社區(qū)花園的規(guī)劃布局與設(shè)計(jì)及日常管理，政府放權(quán)，尊重居民選擇，令居民充分行使自主權(quán)，培育居民的主人翁意識。3）以民為主，公平共享。鑒于社區(qū)花園作為保護(hù)空間和公共空間的雙重角色，居民是其存在與維持的主要動力，因此其發(fā)展首先要考慮居民利益訴求。此外在保護(hù)植物健康生長的同時(shí)，也應(yīng)延續(xù)花園作為公共空間需要對外開放的特質(zhì)。

注釋(Notes)：

① 由于位于公共組屋的社區(qū)花園數(shù)量最多，管理機(jī)構(gòu)占據(jù)全部數(shù)量的57.5% （管理不同位置的基層組織機(jī)構(gòu)數(shù)量：位于公共組屋361個；位于私人住宅25個；位于組織機(jī)構(gòu)81個；位于學(xué)校161個。數(shù)據(jù)由新加坡國家公園局官網(wǎng)提供）。因此，本文作者主要以位于公共組屋的社區(qū)花園的管理機(jī)制為例進(jìn)行分析。

② 雪莉 阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在《市民的參與階梯》（A Ladder of Citizen Participation）一文中將公眾參與分為3個階梯：“操控、篩選和通知”屬于“非參與的參與”；“通知、咨詢和安撫”屬于“象征性參與”；“伙伴關(guān)系、授予權(quán)力和公民主導(dǎo)”屬于“實(shí)質(zhì)性參與”（詳見參考文獻(xiàn)[36]）。據(jù)此理論，新加坡的CIB計(jì)劃雖然是政府主導(dǎo)，但是居民被賦予權(quán)力建設(shè)和維護(hù)，承擔(dān)起城市綠化的“伙伴”的角色，因而處于“實(shí)質(zhì)性參與”階段。

圖表來源(Sources of Figures and Table)：

圖1根據(jù)新加坡國家公園局官網(wǎng)數(shù)據(jù)改繪，地圖邊界來源于國家公園局官網(wǎng)https://www.nparks.gov.sg/gardensparks-and-nature；圖2～5、8～9為筆者拍攝；圖6引自參考文獻(xiàn)[34]；圖7為筆者根據(jù)相關(guān)資料自繪；表1為根據(jù)參考文獻(xiàn)[25]、[27]、國家公園局官網(wǎng)和筆者實(shí)地訪談?wù)砜偨Y(jié)。