加強領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計形成可復制、易推廣的撫州經(jīng)驗加強

■曾希國

黨的十九大報告對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護進行了全面總結(jié)和重點部署，堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略重要內(nèi)容，指出加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。習近平總書記系列重要講話，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的論述極具分量，指出，我們既要綠水青山，也要金山銀山，寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！懊利悺币褜懭肷鐣髁x現(xiàn)代化強國目標，生態(tài)文明建設(shè)被提上前所未有的重要位置。實施領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是加快推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的重要舉措。

一、開展自然資源資產(chǎn)離任審計工作的做法及成效

我局把領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作放在全省站前列、爭一流的目標來謀劃，精心組織、創(chuàng)新舉措，探索領(lǐng)導干部自自然資源資產(chǎn)離任審計路徑，在審計制度、審計技術(shù)、審計成果等方面取得突破。

1.健全完善制度體系，推進生態(tài)文明體制改革。我市把開展自然資源資產(chǎn)離任審計工作作為推進全面深化改革的重要抓手來抓，作為生態(tài)文明先行示范市建設(shè)的重要任務來安排部署，將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作納入全面深化改革、生態(tài)文明體制改革、全面推行河長制工作等全市重大改革工作。通過建立健全領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任工作制度，進一步完善生態(tài)文明制度體系，2017 年以來，先后出臺了《撫州市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行辦法》、《關(guān)于進一步加強領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施意見》和《撫州市經(jīng)濟責任審計和自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用辦法》等3 個制度文件，成立了以市政府主要負責同志為組長，市政府分管領(lǐng)導、市委組織部主要領(lǐng)導為副組長的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作領(lǐng)導小組，同時專門增加我局全額撥款事業(yè)編制3名，為領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作全面推開奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.加強學習交流調(diào)研，轉(zhuǎn)變工作方式。“開門搞審計”，主動與科研機構(gòu)合作，積極與省審計廳溝通對接，多渠道向其他省市審計機關(guān)“取經(jīng)”。2019 年7 月，首次與江西省基礎(chǔ)地理信息中心簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，啟動對樂安縣主要領(lǐng)導自然資源資產(chǎn)離任審計技術(shù)合作；2019 年6 月，邀請省廳黃正宇副廳長及資環(huán)處有關(guān)領(lǐng)導蒞臨我局指導領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，就構(gòu)建審計評價指標體系進行探討；主動上門到市農(nóng)業(yè)局、市水利局、市林業(yè)局、市環(huán)保局、市自然資源局及縣（區(qū)）進行調(diào)研溝通協(xié)調(diào)，了解全市自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀和基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)管理情況，對相關(guān)指標進行了深入的探討和調(diào)研；2019 年7 月，組織人員赴山東省膠州市學習考察領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，張鴻星市長專門在我局呈報的考察報告中作了重要批示，提出了做好自然資源資產(chǎn)離任審計工作的要求，通過走出去、請進來，拓寬了視野，增長了見識，啟發(fā)了思維。

3.立足當?shù)刭Y源稟賦，確定審計重點。每年我局都將自然資源資產(chǎn)審計列入年度審計工作計劃，加強審計項目統(tǒng)籌規(guī)劃。同時，特別關(guān)注審計對象選取，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，有針對性地選取當?shù)赜型怀龃硇院偷湫托缘牡貐^(qū)，如2016 年的資溪縣，旅游資源豐富；2017 年的黎川縣，森林覆蓋率高；2018 年廣昌縣，撫河源頭；2019 年的樂安縣，森林覆蓋率高、生態(tài)扶貧試點縣和農(nóng)業(yè)大縣。根據(jù)主體功能區(qū)定位及自然資源資產(chǎn)稟賦特點，制定差異化的審計實施方案聚焦重點資源、重點問題，牢牢把握好一條主線、二項基礎(chǔ)、三點原則、四大目標、五套指標、六個重點的總要求，增強審計的針對性和實效性。一條主線是，以任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任為主線；二項基礎(chǔ)是，以任職前后自然資源資產(chǎn)增減和生態(tài)環(huán)境好壞為基礎(chǔ)，以發(fā)現(xiàn)和查處損害森林及土地資源、破壞生態(tài)環(huán)境等重大問題為基礎(chǔ)；三點原則是，在定責評價中把握遺留問題看整改、潛在問題看對策、常規(guī)問題看決策的原則；四大目標是，推進生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)、引導領(lǐng)導干部樹立正確政績觀、提升自然資源資產(chǎn)保護意識、加大綠水青山的保護力度；五套指標是，圍繞資源利用指標、環(huán)境治理指標、環(huán)境質(zhì)量指標、生態(tài)保護指標和綠色生活指標等五個方面的指標體系對領(lǐng)導干部進行評價，最終確定相關(guān)等次。六個重點是，重點關(guān)注被審計對象貫徹落實中央和省市重大決策部署、遵守法律法規(guī)、做出重大決策、完成目標任務、履行監(jiān)督責任、管理資金和項目六個審計內(nèi)容。

4.推動數(shù)據(jù)審計分析，創(chuàng)新審計技術(shù)。首先積極探索運用大數(shù)據(jù)技術(shù)。在2019 年7 月開展的樂安縣主要領(lǐng)導自然資源資產(chǎn)任中審計工作中首次應用大數(shù)據(jù)審計技術(shù)，審計組在審前調(diào)查階段，采集了該縣自然資源局、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境局等單位有關(guān)土地利用總體規(guī)劃、永久基本農(nóng)田劃定、林地資源分類、生態(tài)保護紅線等16 項矢量數(shù)據(jù)、文本數(shù)據(jù)和圖件成果，通過收集自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地理數(shù)據(jù)和業(yè)務數(shù)據(jù)，借助省基礎(chǔ)地理信息中心力量，加大挖掘分析力度，提升自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)審計工作水平，提高了審計工作質(zhì)量和效率。二是首次應用測繪和地理信息技術(shù)，在2019 年7 月開展的樂安縣主要領(lǐng)導自然資源資產(chǎn)任中審計工作中，通過以遙感影像為數(shù)據(jù)源，借助省地理信息公共服務平臺的遙感、GIS、AI 等技術(shù)，獲取了樂安縣有關(guān)土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、水資源及排污口等問題疑點，掌握了審計重點，為提升審計成果提供了重要技術(shù)支撐。三是利用省地理信息公共服務平臺開發(fā)的移動野外調(diào)查APP 深入現(xiàn)場核實可疑數(shù)據(jù)，提高了數(shù)據(jù)核實的質(zhì)量和準確度。通過探索運用大數(shù)據(jù)技術(shù)和地理信息技術(shù)方法，在實施的樂安縣主要領(lǐng)導自然資源資產(chǎn)任中審計工作中，所揭示反映的問題就占發(fā)現(xiàn)問題總數(shù)的32%。

5.深入查處突出問題，提升審計成果。我局在自然資源資產(chǎn)離任審計中，堅持問題為導向，聚焦重點領(lǐng)域，盯住目標責任落實，有針對性地查處損毀自然資源資產(chǎn)和破壞生態(tài)環(huán)境等重大違法違規(guī)問題及相關(guān)責任人，提出解決問題的可行性建議。如在某縣主要領(lǐng)導自然資源資產(chǎn)離任審計中，將任職前后林木、基本農(nóng)田和耕地分布圖進行疊加，結(jié)合實地查看，找出該縣有關(guān)林木、基本農(nóng)田和耕地減少區(qū)域，通過與林業(yè)及自然資源部門核實倒查，發(fā)現(xiàn)多起非法侵占基本農(nóng)田和耕地、非法侵占生態(tài)公益林和非法侵占林地的問題；將生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線等空間規(guī)劃納入審計內(nèi)容，通過將某縣省級自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家公益林、省級森林公園、省級濕地公園與生態(tài)保護紅線等空間規(guī)劃對比分析，發(fā)現(xiàn)應劃入未劃入生態(tài)保護紅線、侵占生態(tài)紅線和采礦權(quán)、探礦權(quán)與生態(tài)紅線重疊的問題以及應劃未劃基本農(nóng)田和將水面、房屋用地等劃為基本農(nóng)田和耕地的問題；利用第三方檢測數(shù)據(jù)并同以前數(shù)據(jù)進行對比分析，發(fā)現(xiàn)某縣部分水庫水質(zhì)不達標，且部分達標水庫水質(zhì)下降的問題。針對存在的問題，有關(guān)部門在審計期間積極進行整改，如審計指出占用風景名勝區(qū)違規(guī)開發(fā)建設(shè)的問題后，該縣公安部門及時介入，立即發(fā)整改通知書，并責令做好林地復綠工作。

二、開展自然資源資產(chǎn)離任審計工作存在的主要問題

1.審計力量不足、專業(yè)人員缺乏制約自然資源資產(chǎn)離任審計質(zhì)量提高。一是熟悉和掌握資源環(huán)境審計的人員不多。目前開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)審計工作僅限于資環(huán)審計科，其他科室未參與其中，從事該項工作的人員力量明顯不足，與當前高度重視自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護審計的要求不適應。二是審計人員業(yè)務素質(zhì)跟不上。自然資源資產(chǎn)離任審計要求審計人員必須具備很強的專業(yè)性和技術(shù)性，需要掌握規(guī)劃、森林、土地、水、氣、礦產(chǎn)、環(huán)保、地理信息技術(shù)等方面的相關(guān)知識和政策，而當前審計人員工作思路仍然停留在傳統(tǒng)的財政財務收支審計方法上，對相關(guān)政策法規(guī)不熟悉，對新的技術(shù)方法缺乏研究，過分依賴有關(guān)職能部門提供的業(yè)務資料。三是專業(yè)人才嚴重匱乏。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計點多面廣，對審計人員的政策性、專業(yè)性水平要求極高，可以說是一項跨專業(yè)、超職能的審計工作，需要水文監(jiān)測、水質(zhì)檢測、礦產(chǎn)勘探、環(huán)境保護和土地、森林測繪等方面的專業(yè)技術(shù)人才。當前各級審計機關(guān)現(xiàn)有審計人員主要是財會、經(jīng)濟類、建筑類專業(yè)，自然資源資產(chǎn)審計相關(guān)人才嚴重匱乏，影響了審計內(nèi)容的深入和審計質(zhì)量的提高。

2.技術(shù)運用不強、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失影響自然資源資產(chǎn)離任審計效率提升。一是數(shù)據(jù)收集不全。對于含有地理信息的數(shù)據(jù)由于保密要求，在采集中存在一定困難；部分林業(yè)、國土最新調(diào)查數(shù)據(jù)正在進行外調(diào)，無法取得最新數(shù)據(jù)，影響審計年度綜合評價；部分排污排氣未建立在線監(jiān)控設(shè)施，無法獲取實時數(shù)據(jù)；任職前部分數(shù)據(jù)斷檔、目標值缺失，無法進行任職前后數(shù)量增減及質(zhì)量好壞的比較。二是數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換不準。采集數(shù)據(jù)來源多個職能部門，標準不一、類型不同、格式各異，對數(shù)據(jù)進行標準化處理是一項耗時較長、技術(shù)水平要求較高的工作，審計人員難以按數(shù)據(jù)分析的要求準確對數(shù)據(jù)進行轉(zhuǎn)換。三是分析能力不足。與其他領(lǐng)域?qū)徲嫎I(yè)務數(shù)據(jù)分析相比，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計會涉及較多的矢量、圖像數(shù)據(jù)，如衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)、土地利用規(guī)劃圖、生態(tài)保護紅線矢量數(shù)據(jù)、土地類型圖斑數(shù)據(jù)等，但全面掌握地理信息分析思路及方法尚存在較大差距，尚未形成資源環(huán)境審計數(shù)據(jù)分析團隊，不能獨立運用分析軟件和設(shè)備進行數(shù)據(jù)分析。

3.整體合力不夠、部門協(xié)調(diào)缺位束縛自然資源資產(chǎn)離任審計成果應用。一是協(xié)調(diào)溝通機制未建立。目前，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護職能部門的溝通協(xié)調(diào)機制未形成，自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺未完全建立,各相關(guān)部門管理職能劃分條塊分割、事權(quán)交叉，環(huán)保督查、國土督查、林業(yè)檢查與審計監(jiān)督等各自為政，未形成監(jiān)督合力。同時，各級審計機關(guān)開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計基本上是單打獨斗，各職能部門很少參與其中。二是成果運用合力未形成。目前有些地方在對年終綜合考核體系中，并未將審計部門的審計結(jié)論和評價等納入考量范疇；在研究干部的升遷調(diào)動時，也很少考慮審計的因素，有些甚至是干部已提拔使用了，才由組織部門委托或者過問審計部門審計事宜。部分審計機關(guān)的審計報告有些存在“就事論事”的現(xiàn)象，缺乏深層次的思考，缺少從體制機制上面的建設(shè)性意見和建議，提交的審計報告質(zhì)量不高，反映的問題不突出，自然資源資產(chǎn)離任審計的特點和要求沒有體現(xiàn)出來，未與被審對象個人行為責任掛鉤；一些地方和單位的整改流于形式，存在應付了事的現(xiàn)象，問題沒有得到根本性的解決。

三、完善自然資源資產(chǎn)離任審計工作的意見建議

以“不忘初心、牢記使命”主題教育活動為契機，認真履行職責，真抓實干、奮發(fā)有為，為生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量跨越式發(fā)展作出審計貢獻，力爭在制度體系、審計技術(shù)、組織模式、成果運用等方面取得實效，形成可復制、易推廣的撫州經(jīng)驗。

1.堅持生態(tài)理念，著力提升審計責任。開展領(lǐng)導干部自然資源離任審計工作，事關(guān)促進生態(tài)文明建設(shè)總體戰(zhàn)略，是一項重大而艱巨的歷史任務。各級審計機關(guān)要堅持以習近平生態(tài)思想和總書記“高質(zhì)量發(fā)展打造美麗中國“江西樣板”的囑托為引領(lǐng)，全面學習貫徹領(lǐng)會落實好中辦、國辦出臺的《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》精神，樹立“責任就是使命”的意識，按照黨中央關(guān)于對領(lǐng)導干部實現(xiàn)自然資源離任審計的總體要求，統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點，促進各級領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理責任和生態(tài)環(huán)境保護責任，推動樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，充分發(fā)揮審計在促進高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中的作用。

2.堅持“兩統(tǒng)籌”，著力提升審計效能。認真貫徹落實審計署關(guān)于審計項目和審計組織方式“兩統(tǒng)籌”的工作要求，進一步優(yōu)化了審計資源配置。在審計力量統(tǒng)籌上，要打破市縣、科室界限，在人力調(diào)配上統(tǒng)調(diào)統(tǒng)配，整合審計力量，發(fā)揮自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護職能部門專業(yè)人員作用，聘請科研機構(gòu)等外部專家參與審計，聚集審計力量，彌補專業(yè)短板；在審計項目統(tǒng)籌上，科學制定審計項目計劃，推動審計項目整合，切實做到“一審多項”、“一審多果”、“一果多用”，將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計與領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計相結(jié)合，統(tǒng)籌推進縣（區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計；在審計成果統(tǒng)籌上，充分發(fā)揮與科研機構(gòu)合作的優(yōu)勢，將大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)的涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源和水資源等疑點分發(fā)給縣（區(qū)）審計部門，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、成果共用。

3.堅持協(xié)調(diào)配合，著力提升審計合力。加強與紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門及各職能部門的協(xié)作配合，通過領(lǐng)導干部自然資源離任審計領(lǐng)導小組建立健全部門聯(lián)席制度，明確成員單位職責分工，定期交流通報審計工作情況，共同研究解決審計工作中的困難和問題，打破數(shù)據(jù)分割、數(shù)據(jù)收集困難的局面，形成領(lǐng)導小組各成員單位，協(xié)同合作，積極配合的工作格局。完善審計結(jié)果運用機制，推動審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結(jié)合起來，把審計結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導干部的重要依據(jù)，把領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果和審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為領(lǐng)導班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據(jù)，形成促進我市自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督合力。

4.堅持科技強審，著力提升審計技術(shù)。一是對于無法采集的數(shù)據(jù)，如包含地理位置信息的數(shù)據(jù)，應根據(jù)審計項目的需要，與科研機構(gòu)、高等院校進行合作，借助第三方將成熟做法固化為模型，創(chuàng)新數(shù)據(jù)分析思路，進一步開發(fā)數(shù)據(jù)分析模型。二是積極引入科研機構(gòu)、高等院校有關(guān)大氣污染、水資源監(jiān)測等專家學者參與審計，深化涉及大氣、水污染等內(nèi)容的審計，彌補這方面的短板。三是加強與自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境管理部門的聯(lián)系，結(jié)合審計系統(tǒng)金審工程三期建設(shè)，積極探索建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺，逐步實現(xiàn)審計所需地理信息要素變更調(diào)查常態(tài)化，推動自然資源資產(chǎn)審計工作科學化、信息化。

5.堅持問題導向，著力提升審計成果。把“問題導向”管理落實到審計項目全過程，制定科學合理的審計實施方案，明確審計重點，確保有的放矢。對審計取證、審計底稿的真實性、完整性進行逐級審理，做到每個問題都不回避、不放過，挖掘根源，深刻揭露，如實報告。要提升審計報告質(zhì)量，提高實用性，做到反映問題更加突出重點，緊扣領(lǐng)導干部自然資源管理和環(huán)境保護責任，提出審計建議有針對性和可操作性。要注重提煉歸納總結(jié)有關(guān)審計發(fā)現(xiàn)問題，注重從機制體制方面提出審計意見，形成審計要情和專報，引起黨委、政府的高度關(guān)注。要推進審研結(jié)合，及時總結(jié)自然資源資產(chǎn)審計實踐，分析經(jīng)驗得失，提煉成果，尋求規(guī)律，為今后開展工作提供指導。

6.堅持隊伍建設(shè)，著力提升審計能力。加大對現(xiàn)有審計人員培訓力度。根據(jù)自然資源和環(huán)境保護的特點，有針對性地舉辦培訓班，聘請自然資源資產(chǎn)管理部門、研究機構(gòu)的專家授課，采取案例教學、課題研討、以審代訓等多種方法，有針對性地補短板、強弱項，提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)；強化數(shù)據(jù)標準化處理、文本分析、地理信息數(shù)據(jù)分析等方面運用人才的培養(yǎng)，建立資源環(huán)境審計數(shù)據(jù)分析人才儲備，提升審計人員的創(chuàng)新能力；積極爭取地方黨委、政府的支持，在人員編制上給予傾斜，借助公開招考、特殊人才引進和政府購買社會服務等多種方式，引進地理信息、環(huán)境工程等方面的專業(yè)技術(shù)人才，充實審計專業(yè)技術(shù)力量。