施工承包人工程項目管理常見問題及應(yīng)對建議（一）

李鍵靈（云南省建筑材料科學(xué)研究設(shè)計院有限公司 云南 昆明 650221）

羅毅，林如苗（云南天外天律師事務(wù)所 云南 昆明 650011）

0 引言

20世紀(jì)80年代中期，云南魯布革水電站工程，開創(chuàng)了中國建設(shè)模式和管理制度改革之先河，引入了世界銀行資金，進(jìn)行國際招標(biāo)，國際承包商進(jìn)入中國。20世紀(jì)90年代的四川二灘水電站工程，全部使用世界銀行資金，嚴(yán)格按照國際通行法則和管理標(biāo)準(zhǔn)，為中國制定工程建設(shè)行業(yè)方面的法律、制度奠定了實踐基礎(chǔ)，為中國工程建設(shè)管理培養(yǎng)了一批人才。

但是，我國工程建設(shè)行業(yè)長期形成重生產(chǎn)、輕管理、忽視合同的習(xí)慣尚未得到有效改變，因為國內(nèi)工程管理方面，沒有強(qiáng)烈的外部力量驅(qū)動工程建設(shè)參與人嚴(yán)格按照合同進(jìn)行工程管理。

工程項目管理方面，施工承包人由于管理存在一些問題，致使自身利益的保護(hù)不力。列出目前我國施工承包人工程項目管理中的幾大常見問題，并結(jié)合自己多年親自從事工程項目管理以及作為工程專業(yè)律師訴訟中的經(jīng)驗，給出建議。

1 施工承包人自身問題

1.1 項目經(jīng)理選用不當(dāng)

中國施工承包人選擇的項目經(jīng)理，幾乎都出自施工第一線，具有施工經(jīng)驗的技術(shù)型人才，具備較強(qiáng)的施工生產(chǎn)組織能力，然而往往合同素養(yǎng)不足，應(yīng)對復(fù)雜的施工合同，常常顯得力不從心。

反觀有經(jīng)驗的國際承包人，項目負(fù)責(zé)人（基本類似于我國的經(jīng)理），其往往為合同管理、索賠處理經(jīng)驗豐富的人員。

我國工程建設(shè)的三大制度“工程項目業(yè)主負(fù)責(zé)制、工程項目招投標(biāo)制、工程項目監(jiān)理制”源于魯布革水電站工程、成熟于二灘水電站工程，之后在國家強(qiáng)力推行之下，形成了這三大制度。然在實踐中，未能理解三大制度的實用前提以及對人員素質(zhì)的要求。

我國的法律對工程項目強(qiáng)制招標(biāo)要求極其廣泛，加之在招標(biāo)文件中，過于強(qiáng)調(diào)了項目經(jīng)理的生產(chǎn)經(jīng)驗要求，忽視項目經(jīng)理的合同素養(yǎng)，更由于施工承包人往往注重生產(chǎn)、輕于合同管理的長期習(xí)慣，造成了項目經(jīng)理幾乎都是出自施工第一線的人員這一現(xiàn)狀。這樣的生產(chǎn)型人員，其特點是：擅長處理具體施工問題，過分將精力放在施工具體事務(wù)上，反面可能忽視了合同問題。如此，工程項目部不能從容應(yīng)對合同管理和合同糾紛。

作為企業(yè)而言，承包人承包工程項目的目的，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)效益，施工生產(chǎn)僅僅是一種手段，而合同管理才是項目管理的核心。

目前，國內(nèi)的工程糾紛眾多，而工程糾紛中大多數(shù)是由于合同管理不良造成的。很明顯，合同管理水平的高低，決定了工程項目糾紛的多少，也決定了法律訴訟時是否處于有利地位。

中國的工程技術(shù)人員、管理人員，與國際承包人中的人員相比，最大的區(qū)別，不在于工程技術(shù)的高低、也不在于對工程的熟悉程度，而在于對合同的重視程度，以及在合同方面的素養(yǎng)。

中國的施工承包人，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合同意識，無論是建設(shè)方還是施工方，作為項目負(fù)責(zé)人或者項目經(jīng)理的人選方面，應(yīng)當(dāng)注重工程管理人員的合同素養(yǎng)，以便認(rèn)真履行合同，減少合同糾紛，維護(hù)自身利益。

施工企業(yè)，應(yīng)當(dāng)注重對技術(shù)人員、施工管理人員進(jìn)行工程合同基本法律知識的培訓(xùn)，更重要的是強(qiáng)化合同意識，增加合同敏感性。尤其是對項目經(jīng)理，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門的合同知識、索賠知識、合同風(fēng)險管理培訓(xùn)。

1.2 項目部忽視合同

合同談判、合同簽訂人員與在工程項目上實際履行合同的人員相分離，甚至在項目部找不到合同文件。筆者于2018年，作為專家對某特區(qū)大約40個正在實施的項目進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)施工承包人的項目部中，沒有一個項目部備有合同文件。項目經(jīng)理，甚至是合同部門辦公室也沒有合同文件，更找不到項目的招標(biāo)文件、投標(biāo)文件等相關(guān)資料。合同文本高置于承包人公司總部。

在我國國內(nèi)，施工承包人往往只重視如何投標(biāo)，而不重視中標(biāo)之后項目施工過程中，嚴(yán)格履行合同，導(dǎo)致合同糾紛較多，同時自身利益受到損害的事件不時發(fā)生。

筆者所接觸的國際工程之中，有經(jīng)驗的國際承包人，即使是普通的工作人員，也具有很高的合同意識。在施工合同履行過程中，整個項目部確實是“全員合同管理”，整個項目部的工作，均是緊緊圍繞合同管理而展開。業(yè)主同樣重視合同，合同幾乎是人手一套。

目前，雖然不少施工企業(yè)大都有法務(wù)人員、外聘律師，但是由于法務(wù)人員往往直接來自高校法律專業(yè)學(xué)生，年紀(jì)過輕，缺乏公司管理經(jīng)驗，更不懂工程項目施工管理相關(guān)技術(shù)，而外聘律師也由于缺乏工程項目實際施工和管理經(jīng)驗，故難以深入項目合同管理工作，甚至到了工程項目現(xiàn)場，無法與項目管理人員、技術(shù)人員等展開深入交流，因此法務(wù)人員和一般外聘律師，難以充分發(fā)揮作用。沒有10年以上實際工程經(jīng)驗，很難做好工程法務(wù)或者工程律師工作。

項目部應(yīng)當(dāng)重視合同，真正做到“合同不厭百回讀，主張權(quán)利心有數(shù)”。施工承包人，對于項目部經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、安全指標(biāo)、質(zhì)量管理等往往制定了相關(guān)制度和考核辦法，但是卻缺少了項目部全員合同風(fēng)險管理制度和考核辦法。

為了強(qiáng)化合同管理管理水平，施工承包人應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化合同管理、制定相應(yīng)的培訓(xùn)和考核制度。

施工承包人，應(yīng)當(dāng)有針對性地培養(yǎng)一部分工程管理人員成為法務(wù)人員。外聘律師，應(yīng)當(dāng)是具有實際工程實踐經(jīng)驗，最好是具有國際工程管理經(jīng)驗，懂工程又熟悉合同管理、精于項目實際索賠處理工作的律師。

1.3 缺乏清晰的人員限權(quán)對外公示制度

項目部內(nèi)部“似乎”有了明確的分工和相應(yīng)的權(quán)限，但實際是：

（1）項目部人員存在代為簽字現(xiàn)象，比如應(yīng)當(dāng)由項目經(jīng)理簽發(fā)的函件由項目工程師簽發(fā)。

（2）項目部日常工作中缺乏嚴(yán)格的權(quán)限管理和教育制度，一些人，不清楚自己不能簽字或者只能對具體什么文件資料簽字。

（3）最為嚴(yán)重的是項目部人員權(quán)限，沒有對外“公示”，造成經(jīng)常出現(xiàn)“表見代理”糾紛。

例如：某一案例中，關(guān)于設(shè)計變更所增加工程量，發(fā)包人是否應(yīng)當(dāng)對增加的工程量支付工程價款產(chǎn)生糾紛，發(fā)包人向法庭提交了一份“會議紀(jì)要”，會議紀(jì)要中存在如下內(nèi)容（不是原文，是中心意思）：要求施工單位嚴(yán)格按照設(shè)計變更要求，完成增加的工作，相應(yīng)的費用已經(jīng)包括在之前的工程費用之中。施工單位認(rèn)為：

（1）會議紀(jì)要沒有發(fā)放到施工單位；

（2）僅僅是會議簽到表上有施工單位人員的簽名，施工單位并未在會議紀(jì)要上面簽字同意不計算新增工程費用；

（3）依據(jù)施工單位的分工權(quán)限，涉及經(jīng)濟(jì)問題，必須經(jīng)過項目經(jīng)理簽字，所以當(dāng)時參會的臨時技術(shù)人員簽字無效。判決書認(rèn)為：施工單位人員簽字同意新增工程的費用已經(jīng)包括于原費用中，所以對新增工程部分，不應(yīng)當(dāng)再要求額外的工程費用。

類似案例，在司法審判實踐中很多。司法審判實務(wù)之中，只要是工程項目部人員的簽字，即使是臨時人員的簽字，審判人員也認(rèn)定為項目部簽字，一旦訴訟，施工承包人基本處于不利境地。針對施工承包人的項目管理實際情況，應(yīng)當(dāng)參照國際工程通常做法并且結(jié)合國內(nèi)實情，制定嚴(yán)格的權(quán)限對外公示制度、權(quán)限內(nèi)部教育和管理制度。

國際工程通常做法：

（1）承包人進(jìn)場，對其分工權(quán)限，以正式文件報送監(jiān)理工程師，以便監(jiān)理工程師知道承包人的分工權(quán)限。

（2）承包人的某人員暫時離場的，正式文件通知監(jiān)理工程師，在此期間由誰代替。

（3） 承包人的內(nèi)部人員絕不超越分工權(quán)限進(jìn)行工作和簽字。

結(jié)合我國國內(nèi)實情，承包人應(yīng)當(dāng)做到：

（1） 以正式文件通知監(jiān)理工程師和發(fā)包人，明確承包人的人員分工權(quán)限，而且特別涉及工程合同實質(zhì)性內(nèi)容的工程質(zhì)量調(diào)整、工程價款調(diào)整、工期調(diào)整、工程范圍調(diào)整，以及合同簽訂、索賠事項等的權(quán)限必須清晰，尤其是放棄權(quán)利的行為，必須特定為項目經(jīng)理和合同負(fù)責(zé)人同時簽字。同時正式文件應(yīng)當(dāng)明確：超越權(quán)限的行為，未經(jīng)項目經(jīng)理親筆簽字，為“無效行為”。

（2） 應(yīng)當(dāng)參考國際通常做法，項目部向外發(fā)文，必須經(jīng)過項目經(jīng)理親筆簽字，如此，項目經(jīng)理可及時掌握合同履行情況。

（3）針對目前國內(nèi)的實際情況，在項目部以及主要施工場所，應(yīng)當(dāng)以“五牌一圖”類似的方式，對外“公示”項目部簽訂合同以及其他重要事項的人員權(quán)限、簽字地點等。

2 結(jié)語

我國的施工承包人，與國際上有經(jīng)驗的承包人的相比，差距最大的，不是聽起來“高大上”的東西，而是缺乏最為基礎(chǔ)的日常管理工作的嚴(yán)謹(jǐn)性、務(wù)實性、規(guī)范性。

只有從日?；A(chǔ)工作著手，重視過程基礎(chǔ)工作的管理，才能真正走上規(guī)范化管理之路。

目前存在一種錯誤認(rèn)識，不少施工承包人認(rèn)為自身已經(jīng)配備了法務(wù)，同時又外聘了律師，就能明顯避免工程管理風(fēng)險。以筆者多年從事國際工程、國內(nèi)國家大型重點工程管理的經(jīng)驗和法務(wù)、工程律師經(jīng)驗，深刻體會到，如果“法律是法律，工程是工程”，“律師是律師，工程師是工程師”，則法務(wù)和律師所能起到的作用是不顯明的，法務(wù)人員、外聘律師，只有深入到工程施工現(xiàn)場，了解第一線施工技術(shù)情況、項目管理情況，才能起到應(yīng)有的作用。同時，施工承包人應(yīng)當(dāng)注重從自身的工程人員中培養(yǎng)法律人才，這樣的復(fù)合人才，對工程風(fēng)險避免具有特殊的作用。

國際工程實踐中，已經(jīng)十分成熟的、行之有效的管理習(xí)慣，是重要的參照，不應(yīng)當(dāng)以“中國國情”為由隨意改變已經(jīng)成熟的國際工程管理習(xí)慣。正因為不少施工承包人未能養(yǎng)成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰H工程管理習(xí)慣，造成了走出國門之后，十分被動，經(jīng)濟(jì)損失巨大。

國際工程管理規(guī)則和習(xí)慣，正日趨成為中國的規(guī)則和習(xí)慣，“施工合同范本”的變化，已經(jīng)昭示這一趨勢。國內(nèi)施工承包人，只有盡快吸收國際工程管理規(guī)則和習(xí)慣，克服目前常見問題，才能迅速提高工程項目管理水平。