中國特色的土地城鎮(zhèn)化道路及其優(yōu)化探析

張遠(yuǎn)

[摘 要] 改革開放以來，尤其是20世紀(jì)90年代以來我國城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，土地的城鎮(zhèn)化在其中扮演了重要的角色。探討在特殊國情、制度環(huán)境等因素的影響下，我國土地城鎮(zhèn)化所呈現(xiàn)出的獨(dú)有特點(diǎn)，以此基礎(chǔ)上分析了這種土地城鎮(zhèn)化模式所帶來的直接問題，最后，對如何優(yōu)化我國的土地城鎮(zhèn)化模式提出了一些建議。

[關(guān)鍵詞] 土地城鎮(zhèn)化;中國特色;優(yōu)化

[中圖分類號] F321[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）10-0030-03

城鎮(zhèn)化是指隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程。改革開放以前，我國實(shí)行重工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)行城鄉(xiāng)隔離政策，城鎮(zhèn)化率每年平均提高只0.25個(gè)百分點(diǎn)。改革開放后，我國的城鎮(zhèn)化水平實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，1981-2010年30年間，中國的城市化率由20.1%提高到49.7%[1]。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，無論是城市建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口聚集，都離不開土地資源的重新配置，我國的土地城鎮(zhèn)化具有哪些鮮明的特征、它在我國城鎮(zhèn)化過程中扮演了怎樣的角色是值得我們反思的問題。

一、城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化

關(guān)于城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵眾說紛紜，有學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵應(yīng)主要包括四部分內(nèi)容，分別是人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化和社會城鎮(zhèn)化[2]。其中人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心，代表著人口經(jīng)濟(jì)活動的轉(zhuǎn)移過程;經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化主要指經(jīng)濟(jì)總量的上升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化，它是城鎮(zhèn)化的動力所在;土地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的載體，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的增加;社會城鎮(zhèn)化則與以上三個(gè)方面緊密相連，表現(xiàn)在人們的生產(chǎn)生活方式、行為習(xí)慣、價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變等方面。也有學(xué)者將有關(guān)城鎮(zhèn)化的命題歸結(jié)為三類，首先應(yīng)搞清楚的是“什么是真正的城鎮(zhèn)化”;其次，地和人是組成一個(gè)城鎮(zhèn)的基本元素，因此第二個(gè)命題是即在土地資源匱乏的情況下，如何處理城鎮(zhèn)化的用地需求;最后一個(gè)命題涉及城鎮(zhèn)的另外一個(gè)基本組成元素—人，且新型城鎮(zhèn)化新在人的城鎮(zhèn)化，其中又以農(nóng)民的市民化為重點(diǎn)，以此形成第三個(gè)命題[3]。伴隨著我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，近幾年的研究更多地聚焦在城鎮(zhèn)化各個(gè)要素間的平衡和內(nèi)涵式發(fā)展方面，探討人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系等[4-5]。

綜合而言，土地的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化一個(gè)重要表現(xiàn)形式，土地在我國城鎮(zhèn)化的過程中始終扮演著重要的角色。它一般指在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)土地需求者通過經(jīng)濟(jì)或行政的手段將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)土地，以滿足城鎮(zhèn)的土地需求。這一過程既涉及土地所有權(quán)的變更，也涉及土地性質(zhì)的變更，是農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋氐倪^程，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)住宅、工商業(yè)、休閑用地的過程，而土地城鎮(zhèn)化模式對于人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程有著深刻的影響。由此，客觀認(rèn)識和分析我國土地城鎮(zhèn)化狀況，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上思考我國土地城鎮(zhèn)化的優(yōu)化便具有了必要性。

二、我國土地城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)

受不同的發(fā)展歷史、國情、制度環(huán)境以及行為偏好等因素的影響，又基于不同國家土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的不同，導(dǎo)致各國土地城鎮(zhèn)化的路徑各不相同。根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、政府介入程度和方式的差異來劃分，世界上土地城鎮(zhèn)化大體上可以分為國有化模式和市場化模式兩種類型[6]。其中市場化模式最為常見，而我國的土地城鎮(zhèn)化屬于國有化模式，我國人多地少、土地資源稀缺的國情，城市建設(shè)用地和工業(yè)用地需求的剛性增長，以及社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度等多個(gè)原因使得我國土地城鎮(zhèn)化的國有化模式具有鮮明的特色。

（一）從土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的變化上看，我國土地城鎮(zhèn)化具有國有化特征

出于我國人多地少的國情，為更好地保護(hù)耕地、維護(hù)國家糧食安全，我國法律對國家建設(shè)用地和集體建設(shè)用地管理做出了不同的規(guī)定，指出城市的建設(shè)用地必須使用國有土地，且國有土地可以進(jìn)行抵押和上市交易。相對而言，農(nóng)村集體土地除用于村民住宅、農(nóng)村公共建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等之外，不可以用于非農(nóng)用途，且不能抵押和上市交易。這一規(guī)定使得在城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)張的情況下，需要使用農(nóng)村集體土地時(shí)，必須經(jīng)歷一個(gè)由土地集體所有向土地國有的性質(zhì)轉(zhuǎn)變的過程，待土地國有化之后，地方政府作為土地的事實(shí)代理人，方可將土地進(jìn)行交易，最終賣給土地需求方。這一土地國有化過程是我國土地城鎮(zhèn)化的鮮明特征。

（二）從過程上看，我國土地城鎮(zhèn)化具有地方政府主導(dǎo)的特征

土地城鎮(zhèn)化中的土地國有化路徑使得地方政府能夠合法地全面介入土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移過程之中。在農(nóng)村集體土地的所有者和使用者、城鎮(zhèn)土地使用者和作為國有土地代理人和具體管理者的地方政府這三方土地使用權(quán)和所有權(quán)的轉(zhuǎn)移關(guān)系鏈之中，地方政府合法地成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的唯一買方，在城鎮(zhèn)土地市場上，是這一土地使用權(quán)的唯一賣方。在中央政府和地方政府的委托代理關(guān)系中，地方政府是土地事實(shí)上的代理人，雖然中央政府可以發(fā)布相關(guān)宏觀土地政策和管理辦法，但實(shí)施效果最終仍取決于地方政府，對土地的管理和控制最終仍是通過地方政府來完成的。

（三）從土地城鎮(zhèn)化的手段上來看，體現(xiàn)國家征用的特點(diǎn)

與大多資本主義國家土地城鎮(zhèn)化中的土地私有制和產(chǎn)權(quán)市場化交易相比，我國法律規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。即我國的土地城鎮(zhèn)化需是國家處于公共利益的角度，征用農(nóng)村集體土地，征用土地需按照土地的原用途予以補(bǔ)償，但對于“公共利益”的范疇和標(biāo)準(zhǔn)則沒有一個(gè)清晰準(zhǔn)確的界定。

三、我國的土地城鎮(zhèn)化模式所產(chǎn)生的問題

（一）土地城鎮(zhèn)化過快

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入全面提速階段，城鎮(zhèn)化率每年平均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)[7]，其中土地城鎮(zhèn)化速度則更快。改革開放后至20世紀(jì)末，我國僅用22年的時(shí)間就將城鎮(zhèn)化率從20%提升到40%，而這一過程英國經(jīng)歷120年，法國經(jīng)歷100年，德國經(jīng)歷80年，美國經(jīng)歷40年，蘇聯(lián)和日本也經(jīng)歷了30年，這主要源于我國過快的土地城鎮(zhèn)化速度。這與我國土地城鎮(zhèn)化的以上特征具有密切的關(guān)系。從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地如城市建設(shè)用地，需要首先由地方政府征收為國有土地，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到土地需求方的過程中，地方政府壟斷了這一出讓市場，雖然征收耕地需付出補(bǔ)償費(fèi)用，但是征地補(bǔ)償與出讓市場的價(jià)格存在較大的差距，這無疑會刺激地方政府非理性地推動土地城鎮(zhèn)化。加之征地前提中的“公共利益”需求的不確定性，也給了地方政府較大的解釋空間，實(shí)際征地過程中，是否出于“公共利益”考慮，就難以衡量了，這直接導(dǎo)致地方政府為追求政績盲目推動土地城鎮(zhèn)化，使城鎮(zhèn)建設(shè)用地不合理地?cái)U(kuò)張。土地城鎮(zhèn)化的過快增長難以避免地會引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)、社會以及環(huán)境問題，糧食安全受到威脅;農(nóng)民失去土地，強(qiáng)征強(qiáng)拆引發(fā)群體性事件的發(fā)生等，最終影響我國的和諧社會建設(shè)。

（二）征收與補(bǔ)償難以滿足農(nóng)民利益需求

前文已述，在我國土地城鎮(zhèn)化的手段上，具有國家征用的特點(diǎn)，國家出于公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。不難看出，征收帶有強(qiáng)制性，由于征地和國有土地交易市場之間相互獨(dú)立的狀態(tài)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場價(jià)格、市場供求狀況、土地價(jià)值以及農(nóng)民的發(fā)展權(quán)難以掛鉤。我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)征收前三年平均產(chǎn)值的10倍計(jì)算[10]，但這一標(biāo)準(zhǔn)難以滿足所有被征地農(nóng)戶的要求，導(dǎo)致一系列矛盾的產(chǎn)生。此外，地方政府往往在沒有征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)的情況下，就將土地使用權(quán)出讓給城鎮(zhèn)非農(nóng)土地使用者，并授予其強(qiáng)制拆遷的權(quán)利，直接讓城鎮(zhèn)土地使用者與被征收的農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織所有者代表就土地補(bǔ)償問題進(jìn)行談判，最終導(dǎo)致農(nóng)民被動失去土地，失去生活保障。

（三）使地方政府過分依賴土地財(cái)政

1994年分稅制的實(shí)行，使地方政府具有了增加財(cái)政收入、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動機(jī)，而我國的土地城鎮(zhèn)化模式又恰恰迎合了地方政府的這種需求，使它們更加積極地介入到土地產(chǎn)權(quán)交易之中。土地財(cái)政成為地方政府財(cái)稅收入的最主要來源，他們極力從這一過程中獲得盡可能大的土地增值收益，通過國有土地使用權(quán)買方的充分競爭，將土地出讓金不斷推高，最終導(dǎo)致高房價(jià)。

（四）土地利用效率低下

我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費(fèi)政策和土地城鎮(zhèn)化模式使地方政府成為最大的受益者之一，為追求高土地財(cái)政收入和GDP快速增長，大大刺激了地方政府的賣地沖動，這種情況一方面導(dǎo)致了耕地的大量減少，另一方面，也使城鎮(zhèn)土地供給超過了城市建設(shè)用地的需求;一方面消耗了過多的耕地，另一方面又出現(xiàn)了囤地、土地利用率低等問題;一方面，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積大幅度上升，另一方面，建成區(qū)人口密度卻呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，空間形態(tài)呈低密度蔓延，土地利用效率低下。

四、我國土地城鎮(zhèn)化道路的完善與發(fā)展

（一）健全平等的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的土地產(chǎn)權(quán)交易分配制度

無論是出于公益性目的征收還是出于商業(yè)性目的的征收，政府及其他主體都應(yīng)認(rèn)同被征收人平等產(chǎn)權(quán)下的談判權(quán)利，尊重和保護(hù)各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體平等保護(hù)的思想。各個(gè)土地產(chǎn)權(quán)主體法律地位平等是尊重和保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)公平交易和合理補(bǔ)償?shù)幕緱l件。我國的土地城鎮(zhèn)化模式，建立了相互獨(dú)立分離的一級集體土地所有權(quán)征收和二級市場的國有土地出讓，兩個(gè)市場相互分離引發(fā)了被征收人權(quán)益受損等現(xiàn)象，為解決這一問題，應(yīng)在優(yōu)化征地補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益中的拿出更多的部分反哺到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民身上，黨的十八大報(bào)告中就明確指出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”[9]，反哺可以體現(xiàn)在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治方面上，使農(nóng)民切實(shí)受益。

（二）規(guī)范土地國有化程序

在打破農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場和城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)交易市場的分離狀態(tài)后，有必要對土地國有化的程序進(jìn)行規(guī)范。土地征收過程中農(nóng)民合法權(quán)益受損，原因部分還來自于征收程序不合規(guī)情況，在沒有通過恰當(dāng)途徑取得被征收人的土地使用權(quán)的情況下，就將該土地使用權(quán)出讓，最后開發(fā)商和被征地農(nóng)民之間展開談判，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低不能征得被征收人同意的情況下，威脅、壓榨等不合理行為發(fā)生，最終引發(fā)社會矛盾。此外，在國有土地出讓過程中還存在著不公正、不透明的情況。因此應(yīng)規(guī)范政府征收行為，制定統(tǒng)一的關(guān)于城鄉(xiāng)土地征收的法律法規(guī)，明確征收的前提“公共利益”所指，將征收的條件、程序、補(bǔ)償機(jī)制、爭議解決途徑等進(jìn)行明確規(guī)定。

（三）進(jìn)一步完善和落實(shí)征地補(bǔ)償安置機(jī)制

在許多被征收人抵制強(qiáng)制拆遷的情況中，并非是被征收人不同意被征收，而是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與被征收人的心理標(biāo)準(zhǔn)不一致，前者低于后者。在國家征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地使用權(quán)時(shí)，進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，不能忽略能夠預(yù)見到的發(fā)展性收益，還應(yīng)解決被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問題，改變單一的一次性貨幣安置為主的模式，采用靈活的補(bǔ)償方式，如土地使用權(quán)入股安置、留地安置、給予就業(yè)培訓(xùn)等多種手段，為征地農(nóng)民足夠的發(fā)展機(jī)會。此外，補(bǔ)償安置機(jī)制的落實(shí)也應(yīng)引起足夠的重視。

（四）優(yōu)化地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

地方政府過度地依賴土地財(cái)政收入和地方政府融資高度依賴于國有土地使用權(quán)的抵押是征地補(bǔ)償糾紛頻繁發(fā)生的根源所在，土地財(cái)政同時(shí)也是地價(jià)居高不下的原因之一。這里可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立和完善房產(chǎn)稅的年稅制度，使之成為地方政府財(cái)政收入重要而又穩(wěn)定的來源，從而使其逐步擺脫對土地財(cái)政的依賴，更好地履行公共服務(wù)職能，將對土地城鎮(zhèn)化的關(guān)注更多地轉(zhuǎn)移到對人的城鎮(zhèn)化上面，尤其失地農(nóng)民工的市民化是我國未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中越來越需要關(guān)注的問題。此外，改變以GDP和城市形象為標(biāo)準(zhǔn)的考核制度，在此基礎(chǔ)上，引入財(cái)政獎勵機(jī)制。

（五）促進(jìn)城鎮(zhèn)土地的集約利用

土地城鎮(zhèn)化的過快發(fā)展，難以避免地會導(dǎo)致消耗高、質(zhì)量差、效益低的粗放式的土地利用方式，但是，我國土地資源人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少的基本國情，要求必須變粗放式的土地利用方式為集約化方式。為此，首先應(yīng)規(guī)范工商業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，建立土地集約利用評價(jià)考核工作機(jī)制和體系，將土地集約利用考核工作常態(tài)化。城鎮(zhèn)建設(shè)用地上，應(yīng)實(shí)行土地利用的全過程評價(jià)考核，完善項(xiàng)目引入階段的用地預(yù)評價(jià)、建設(shè)過程中的跟蹤評價(jià)和之后的驗(yàn)收評價(jià)考核，嚴(yán)格把好供地之前的預(yù)審關(guān)和之后的監(jiān)管關(guān);其次，應(yīng)梳理存量土地資源，挖掘內(nèi)涵式開發(fā)潛力，鼓勵項(xiàng)目積極拓展地上和地下空間，同時(shí)注重調(diào)整功能布局，鼓勵企業(yè)充分利用閑置廠房，或通過改建擴(kuò)建方式，最終提高存量土地的綜合利用效率。在農(nóng)業(yè)用地上，應(yīng)堅(jiān)持住宅管理與“空心村”整治相結(jié)合，因地制宜地發(fā)展小城鎮(zhèn)、中心村、遷村并點(diǎn)，對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地進(jìn)行嚴(yán)格管理，確保耕地總量。

五、結(jié)語

合乎公共利益的優(yōu)良的土地城鎮(zhèn)化道路，應(yīng)該讓其中各個(gè)利益主體都享受到這一過程所帶來的發(fā)展機(jī)遇。只有正視問題，不斷反思，在健全平等的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，對征收過程中的土地國有化程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對征收后針對被征收人的征地補(bǔ)償安置機(jī)制進(jìn)一步完善和切實(shí)落實(shí)，對最后農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的土地收益分配進(jìn)行調(diào)整，更多地反哺到農(nóng)業(yè)、農(nóng)民身上，使之分配機(jī)制更加協(xié)調(diào)。配合以上調(diào)整，優(yōu)化地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地的集約利用。

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[責(zé)任編輯：趙磊]