農(nóng)村低保政策的保障效果與治理轉(zhuǎn)型

崔昱瑾 尹越 濮曉

摘要：通過(guò)對(duì)農(nóng)村低保政策的瞄準(zhǔn)效率及救助的充足性進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段農(nóng)村低保保障效果較差，深入分析其原因，提出了幾點(diǎn)建議。即促進(jìn)農(nóng)村低保制度管理的規(guī)范化;增強(qiáng)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性;建立合理的評(píng)審機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行低保政策;完善監(jiān)督機(jī)制等加快農(nóng)村低保治理轉(zhuǎn)型，以不斷增強(qiáng)農(nóng)村低保政策的保障效果，助力國(guó)家扶貧戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保政策;保障效果;治理轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F323.89 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）19-0122-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.025 ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract： Through the evaluation of the targeting efficiency and the adequacy of the assistance of the rural minimum living security policy. It is found that the effect of the rural minimum living security system is poor at this stage. Through in-depth analysis of the reasons， it is proposed to promote the standardization of the management of the rural minimum living security system， enhance the scientific and rationality of the rural minimum living security standard， establish a reasonable evaluation mechanism and strictly implement the minimum living security policy， improve the supervision mechanism and other suggestions to continuously enhance the guarantee effect of the rural minimum living security policy and help the national poverty alleviation strategy.

Key words： rural minimum living security policy; guarantee effect; governance transformation

黨的十九大明確指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。農(nóng)村低保制度是國(guó)家向低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困家庭給予救濟(jì)，是政府向農(nóng)村貧困家庭提供的一項(xiàng)無(wú)條件公共轉(zhuǎn)移支付，使農(nóng)村貧困家庭共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。截至2016年底，農(nóng)村低保在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)覆蓋2 635.3萬(wàn)戶4 586.5萬(wàn)人，各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金1 014.5億元，無(wú)論從覆蓋人口數(shù)量還是投入資金總額來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村低保都已經(jīng)成為世界上規(guī)模最大的減貧性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目之一。

中國(guó)農(nóng)村低保政策自2007年在全國(guó)實(shí)施起，其覆蓋面與救助水平不斷提高，但其瞄準(zhǔn)偏誤問(wèn)題卻一直被社會(huì)各界廣泛詬病[1]，其實(shí)施效果和問(wèn)題也一直受到學(xué)界和政界關(guān)注。農(nóng)村低保的政策目標(biāo)在于緩解農(nóng)村絕對(duì)貧困，在總體預(yù)算有限的情況下，減貧項(xiàng)目能否準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象對(duì)于實(shí)現(xiàn)其最終政策目標(biāo)至關(guān)重要。由于轉(zhuǎn)移支付配額數(shù)量固定，村/社區(qū)的低保人數(shù)往往會(huì)受到指標(biāo)限制，因此一些貧困家庭可能就得不到這種救助[2]。同時(shí)，中央政府對(duì)農(nóng)村低保的規(guī)制只是框架性的，地方政府被賦予了較大的自主權(quán)，這固然保證了靈活性，但也可能出現(xiàn)收入評(píng)估、低保監(jiān)督和瞄準(zhǔn)的異質(zhì)性混亂，進(jìn)而影響整個(gè)系統(tǒng)的減貧效果[3]。在實(shí)際操作過(guò)程中，“維穩(wěn)體制”與“權(quán)力性關(guān)系”導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村低保制度出現(xiàn)體制性異化，產(chǎn)生了許多“關(guān)系保”與“維穩(wěn)?！保瑢?dǎo)致低保錯(cuò)保率偏高[4]。因此，作為一項(xiàng)基本的農(nóng)村公共政策，對(duì)其實(shí)施效果的評(píng)估有利于確保低保政策向政策目標(biāo)靠近，推動(dòng)政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮低保政策應(yīng)有的功效[5]。本研究通過(guò)瞄準(zhǔn)效果及救助的充足性對(duì)中國(guó)農(nóng)村低保政策的保障效果進(jìn)行評(píng)估，從根本上分析了中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村低保政策保障效果差的原因，從而提出有效對(duì)策建議，以推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村低保政策治理轉(zhuǎn)型。

1 ?農(nóng)村低保政策的保障效果

農(nóng)村低保政策是維持農(nóng)村居民最低生活水平和保障基本生存權(quán)的最后一道安全網(wǎng)，其保障效果直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的成敗，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)具有至關(guān)重要的意義。但目前存在的管理粗放、評(píng)審亂象、制度目標(biāo)不合理等現(xiàn)象，導(dǎo)致現(xiàn)階段農(nóng)村低保政策保障效果較差。

農(nóng)村低保政策作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的基本內(nèi)容，同時(shí)也是中國(guó)新時(shí)期農(nóng)村重要的一項(xiàng)社會(huì)救助政策，對(duì)于農(nóng)村低保對(duì)象的準(zhǔn)確識(shí)別以及救助充足性的提高是促進(jìn)制度順利實(shí)施的前提?；?011年中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（China Health and Retirement Longitudinal Study，CHARLS）的數(shù)據(jù)，通過(guò)測(cè)算漏保率和錯(cuò)保率，對(duì)中國(guó)農(nóng)村低保政策瞄準(zhǔn)效果進(jìn)行分析;同時(shí)，基于2016年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過(guò)測(cè)算農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均收入替代率和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)支出替代率，對(duì)中國(guó)農(nóng)村低保政策救助的充足性進(jìn)行分析，從而對(duì)農(nóng)村低保政策的保障效果有更加準(zhǔn)確的了解與把握，以更有效地維系制度的公平性。

1.1 ?農(nóng)村低保政策的瞄準(zhǔn)效率

農(nóng)村低保政策的瞄準(zhǔn)效率可以從兩個(gè)方面來(lái)測(cè)度，一是漏保率，即應(yīng)該享有低保但未享有的家庭占所有應(yīng)保家庭的比例，農(nóng)村低保救助把貧困家庭排除在外;二是錯(cuò)保率，即實(shí)際享有低保的家庭中并不符合低保資格的比例，農(nóng)村低保救助流向了非貧困家庭。中國(guó)農(nóng)村低保政策的漏保率與錯(cuò)保率情況見表1。從漏保率來(lái)看，不論全部樣本還是各地區(qū)樣本，漏保率都高達(dá)80%以上，處于較高水平;從錯(cuò)保率來(lái)看，全部樣本中錯(cuò)保率為10.24%，分地區(qū)來(lái)看，中西部樣本錯(cuò)保率較高，均在10%左右，東部樣本錯(cuò)保率較低，為6.91%。由此可以看出，農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)效率偏低，有很大一部分真正貧困的農(nóng)村家庭沒能領(lǐng)取到最低生活保障金。同時(shí)，較高的錯(cuò)保率也表明，低保的申請(qǐng)及授予過(guò)程中存在嚴(yán)重問(wèn)題。為確保低保覆蓋貧困群體，在事前事后的監(jiān)督和授予過(guò)程中收集更廣泛的信息尤為重要。

1.2 ?農(nóng)村低保政策救助的充足性

一是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均收入替代率，通過(guò)測(cè)算最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村居民人均可支配收人的比重獲得;二是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)支出替代率，主要用于測(cè)算農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在多大程度上滿足低保對(duì)象的基本生活需求。

1.2.1 ?農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均收入替代率 ?農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均收入替代率是指最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村居民人均可支配收人的比重。從2016年各省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均收入替代率（圖1）可以看出，2016年廣東農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均收入替代率最高，為62%，廣西農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均收入替代率最低，僅為15%;不同地區(qū)之間存在較大差距。國(guó)際上公認(rèn)最“公道”的一種計(jì)算方法就是歐盟的“占人均收人50%”的標(biāo)準(zhǔn)[6]，但從圖1看來(lái)，除江蘇、廣東之外，中國(guó)大多數(shù)地區(qū)都處于這一水平之下，農(nóng)村低保的保障力度仍處于較低水平，很多農(nóng)村低保家庭在接受低保補(bǔ)助后仍處于相對(duì)貧困狀態(tài)。

1.2.2 ?農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)支出替代率 ?農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)支出替代率是反映低保對(duì)象在日常生活中實(shí)際支付能力的重要指標(biāo)。一般貧困群體的消費(fèi)支出大約占當(dāng)?shù)厝司鞠M(fèi)支出水平的65%，因此農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)支出替代率可以通過(guò)地區(qū)人均農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)農(nóng)村居民全年人均消費(fèi)支出之比乘以0.65得出。從2016年各省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)支出替代率（圖2）可以看出，廣東農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)支出替代率最高，也僅為39%，中國(guó)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)支出替代率處于較低水平。這與中國(guó)目前農(nóng)村低保制度的目標(biāo)定位密切相關(guān)，一方面，中國(guó)各地普遍采用絕對(duì)貧困取向的低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，低保標(biāo)準(zhǔn)缺乏一定的彈性與靈活性;另一方面，中國(guó)農(nóng)村最低生活保障線制定僅考慮了生存維持的必需項(xiàng)目，這些因素都一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)人均消費(fèi)支出替代率偏低。

2 ?農(nóng)村低保政策保障效果差的原因

2.1 ?管理粗放導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)模糊

按照農(nóng)村低保政策要求，低保需要做到“應(yīng)保盡?！焙汀皠?dòng)態(tài)調(diào)整”，但目前對(duì)于農(nóng)村低保的管理，國(guó)家主要通過(guò)指標(biāo)管理的方式從外部對(duì)低保分配進(jìn)行控制，這種控制方式一定程度上難以適應(yīng)低保精細(xì)化管理的要求[7-10]。同時(shí)，國(guó)家也很難精確掌握絕對(duì)貧困戶的數(shù)量，只能通過(guò)對(duì)各地貧困發(fā)生率的粗略估計(jì)來(lái)確定低保指標(biāo)的數(shù)量，而這種估計(jì)往往與實(shí)際相差甚遠(yuǎn)，從實(shí)際來(lái)看，國(guó)家對(duì)絕對(duì)貧困人口的估計(jì)面往往過(guò)大，常出現(xiàn)指標(biāo)溢出的情況。因此，國(guó)家很難從外部對(duì)低保指標(biāo)進(jìn)行有效控制。

農(nóng)村低保對(duì)象采取社區(qū)評(píng)議，低保的分配過(guò)程由社區(qū)掌握，國(guó)家不直接介入，因而國(guó)家也無(wú)法準(zhǔn)確掌握低保應(yīng)當(dāng)覆蓋的范圍。一般而言，在村莊內(nèi)部，村民有共識(shí)的絕對(duì)貧困戶數(shù)量是確定的，低保分配給這些人群絕大多數(shù)人都不會(huì)有意見。但在指標(biāo)溢出的情況下，由于相對(duì)貧困家庭之間差異較小，低保的含金量越來(lái)越高，對(duì)這些溢出的低保指標(biāo)的分配存在較大爭(zhēng)議，導(dǎo)致錯(cuò)保率提高。

2.2 ?評(píng)審亂象導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏離

農(nóng)村低保評(píng)審亂象是指背離以家計(jì)調(diào)查為享受低保救助的標(biāo)準(zhǔn)，背離實(shí)施低保政策的目的。在社區(qū)評(píng)議過(guò)程中，農(nóng)村低保具體的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)很模糊，很大程度上由社區(qū)內(nèi)部自由裁量[11-13]。一方面，村干部的權(quán)力過(guò)大，缺少監(jiān)督;另一方面，農(nóng)村內(nèi)部形成的地方性低保分配目標(biāo)，一定程度上背離了低保的政策目標(biāo)。這也在一定程度上影響了農(nóng)村低保制度的公平公正以及政策的實(shí)施效果，降低了農(nóng)村低保政策的瞄準(zhǔn)效果，從而導(dǎo)致低保政策異化?，F(xiàn)階段存在的農(nóng)村低保評(píng)審亂象可以概括為以下幾種。

1）安置型低保。地方政府在執(zhí)行有關(guān)政策的過(guò)程中，對(duì)于部分群眾因利益受損而得不到補(bǔ)償、不滿足于補(bǔ)償、拒絕補(bǔ)償?shù)惹闆r，引發(fā)了與特定人員（通常包括常訪戶、釘子戶、政策遺漏戶等）之間的相關(guān)利益關(guān)系問(wèn)題。對(duì)此，將低保作為解決這些問(wèn)題的輔助或最后手段。

2）養(yǎng)老型低保。很多地方以村為單位，直接從高到低以年齡排隊(duì)。在分配名額范圍內(nèi)截取一定年齡段內(nèi)人員享受低保;而在范圍外的人員即使較為貧困，需要通過(guò)享受低保獲得國(guó)家救助的，由于年齡沒有“排上隊(duì)”，也無(wú)法享受應(yīng)有的低保。同時(shí)，在實(shí)際操作中，按年齡排隊(duì)享受低?？偸前殡S著拆戶、并戶問(wèn)題，背離以家庭經(jīng)濟(jì)狀況的好壞確定是否享受低保的最基本準(zhǔn)則。

3）共享型低保。通過(guò)上報(bào)低保戶資料，使這些低保戶領(lǐng)取到低保金，同時(shí)要求這些低保戶領(lǐng)取到低保金后按照事先基層組織主持下全體村民達(dá)成的協(xié)議，將領(lǐng)取到的低保金交給村委會(huì)，村委會(huì)對(duì)低保金采取一定的標(biāo)準(zhǔn)在村民間進(jìn)行再分配，從而達(dá)到讓全村村民“利益均沾”的目的，稀釋了低保金發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。

4）輪換型低保。在低保評(píng)議過(guò)程中，村委會(huì)確定輪換規(guī)則，同時(shí)將村內(nèi)農(nóng)戶按一定標(biāo)準(zhǔn)依次排序，以年為單位，按順序輪流享受低保。在這種情況下，農(nóng)村低保評(píng)審演變?yōu)橐环N“走形式”，農(nóng)村低保也喪失其救助性，成為一種“普惠性”政策。

2.3 ?制度目標(biāo)不合理導(dǎo)致救助不充分

貧困是一個(gè)內(nèi)涵非常豐富的概念，在農(nóng)村低保政策設(shè)計(jì)之初，僅考慮了農(nóng)村土地收入以及農(nóng)村較低物價(jià)水平，而土地產(chǎn)出收入?yún)s常常被高估。在保障水平方面，農(nóng)村低保保障線的制定僅考慮了生存維持等必需項(xiàng)目，對(duì)其他項(xiàng)目考慮得非常少。因此，現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村低保的貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)村低保制度一定程度上只起到一個(gè)最低層次的“社會(huì)安全網(wǎng)”作用，救助的充足性不足。

現(xiàn)階段農(nóng)村低保政策中農(nóng)村低保對(duì)象的確定采用絕對(duì)化的指標(biāo)，與低保對(duì)象相比較，更多的是貧困邊緣群體面對(duì)的福利“懸崖效應(yīng)”，一定程度上將大量相對(duì)貧困人口排除在外，即很大程度上農(nóng)村低保制度成為農(nóng)村貧困邊緣人群無(wú)法跨越的“福利懸崖”。同時(shí)，中國(guó)尚未建立低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，農(nóng)村低保戶沒有共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

3 ?農(nóng)村低保政策治理轉(zhuǎn)型

3.1 ?促進(jìn)農(nóng)村低保制度管理的規(guī)范化

3.1.1 ?健全完善工作機(jī)制 ?各級(jí)政府應(yīng)不斷將農(nóng)村低保納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃[14，15]。通過(guò)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、完善各項(xiàng)保障措施，建立精準(zhǔn)化、規(guī)范化農(nóng)村低保制度，使其成為保障農(nóng)村低收入家庭基本生活的保障與幫扶體系。為此，在上級(jí)總體部署的框架下，應(yīng)不斷健全與完善農(nóng)村低保工作機(jī)制。結(jié)合地方實(shí)際，進(jìn)一步明確相關(guān)部門的工作職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保政策的全方位控制，為農(nóng)村居民家庭收入核查工作的長(zhǎng)效運(yùn)行提供制度保障。不斷完善內(nèi)部程序，明確各相關(guān)職能部門和機(jī)構(gòu)的職責(zé)，建立信息核查比對(duì)機(jī)制，協(xié)同做好信息比對(duì)的數(shù)據(jù)對(duì)接和共享利用工作。同時(shí)，建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)水平相掛鉤，切實(shí)保障好農(nóng)村困難人群的基本生活。

3.1.2 ?加強(qiáng)工作人員能力建設(shè) ?農(nóng)村低保工作人員是促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展的關(guān)鍵力量。農(nóng)村低保工作應(yīng)做到“事有人管、責(zé)有人負(fù)”，杜絕因基層能力建設(shè)滯后、人手不足而造成大量“漏?！迸c“錯(cuò)?！爆F(xiàn)象，保障農(nóng)村低保制度公平性。工作人員的配備要在綜合考慮各種因素的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加低保工作的編制，擴(kuò)充農(nóng)村低保工作人員隊(duì)伍，吸收專業(yè)性較強(qiáng)的人員加入到農(nóng)村低保工作中來(lái)。與此同時(shí)，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保工作人員的培訓(xùn)，對(duì)于參與農(nóng)村低保工作的人員進(jìn)行政策法規(guī)、計(jì)算機(jī)等方面的培訓(xùn)，加快提升其工作素質(zhì)，增進(jìn)其業(yè)務(wù)能力，建立專門化、高效率的低保工作人員隊(duì)伍，提高辦事效率和業(yè)務(wù)水平。

3.2 ?增強(qiáng)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性

3.2.1 ?推進(jìn)家計(jì)調(diào)查機(jī)制的建立 ?現(xiàn)階段，中國(guó)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算大多采用收入核算的方法，但農(nóng)民收入來(lái)源形式多樣，難以測(cè)算，這一定程度上加大了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)確定的難度。因此，應(yīng)加快推進(jìn)家計(jì)調(diào)查機(jī)制的建立，將收入核算的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步量化。一方面，在務(wù)農(nóng)收入上，可以給當(dāng)?shù)氐闹饕r(nóng)作物制定一個(gè)利潤(rùn)區(qū)間，再由村干部根據(jù)農(nóng)戶種植面積來(lái)計(jì)算其務(wù)農(nóng)收入;另一方面，在務(wù)工收入上，可以根據(jù)農(nóng)民工作所在地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。為了盡可能減少與實(shí)際收入的誤差，政府在操作過(guò)程中要堅(jiān)持“宜粗不宜細(xì)，從低不從高”的原則，對(duì)最低生活保障家庭準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)加以及時(shí)更新，提高低保申請(qǐng)者家庭收入衡量的精準(zhǔn)度與可操作性[16]。

3.2.2 ?建立農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制 ?經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)農(nóng)村低保政策的保障水平具有決定性作用。保障水平過(guò)低解決不了貧困人口的生活困難問(wèn)題，過(guò)高又會(huì)造成地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，并降低勞動(dòng)者的積極性[17-20]。因此，可以在充分借鑒參考當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平確定的原則和方法的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)效調(diào)節(jié)機(jī)制，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民購(gòu)買力、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)等狀況，適時(shí)調(diào)整農(nóng)村低保政策標(biāo)準(zhǔn)，使其具有應(yīng)變性，實(shí)現(xiàn)貧困家庭分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，切實(shí)保障貧困群體實(shí)際生活水平。

3.3 ?建立合理的評(píng)審機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行低保政策

3.3.1 ?改善層級(jí)名額分配做法 ?目前，農(nóng)村低保名額的分配采用層級(jí)名額分配[21]，即區(qū)（縣）按照人數(shù)與經(jīng)濟(jì)狀況將名額分配給各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以相同的方法將名額分配給各行政村，各行政村又將名額分配給各個(gè)組。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在較小范圍內(nèi)進(jìn)行低保家庭的認(rèn)定存在一定的不合理性，可能導(dǎo)致同一個(gè)家庭在A村享受低保在B村處于中等偏上水平。因此，應(yīng)在一個(gè)盡量較大的范圍內(nèi)，基于更科學(xué)的方法進(jìn)行農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況排序，根據(jù)排序結(jié)果分配低保名額，讓那些真正貧困的家庭受益于低保，從而提高村莊之間的瞄準(zhǔn)效果，最終保證農(nóng)村低保實(shí)現(xiàn)其精準(zhǔn)扶貧的政策目標(biāo)。

3.3.2 ?建立第三方評(píng)審機(jī)制 ?通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，積極建立第三方評(píng)審機(jī)制，由具有較好專業(yè)知識(shí)的評(píng)審專家采取審慎、公正的態(tài)度對(duì)全市城鄉(xiāng)低保家庭收入、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行客觀評(píng)估，對(duì)低保資金發(fā)放、領(lǐng)取情況進(jìn)行公正評(píng)價(jià)。從而對(duì)違規(guī)審批行為產(chǎn)生威懾，促進(jìn)農(nóng)村低保制度管理與運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，提高管理的科學(xué)性，使名額的分配更加合理，資金的使用更有效率。

3.3.3 ?提高評(píng)審參與人政策了解程度 ?評(píng)審參與人準(zhǔn)確理解與掌握農(nóng)村低保政策的邏輯基礎(chǔ)是促進(jìn)農(nóng)村低保政策穩(wěn)定運(yùn)行的重要保證，很多問(wèn)題的產(chǎn)生都是因?yàn)榈捅Ｔu(píng)審參與人自身對(duì)低保政策不甚了解。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村低保政策的宣傳，加大農(nóng)村低保政策解讀與教育工作，減少農(nóng)村低保評(píng)審參與人對(duì)農(nóng)村低保政策的誤解，明確農(nóng)村低保的救濟(jì)性與非普惠性，明白“以戶為準(zhǔn)”的合理性，減少政策執(zhí)行過(guò)程中群眾的“拆戶并戶”現(xiàn)象，從而規(guī)范其在參與評(píng)議時(shí)的行為，減少乃至杜絕農(nóng)村低保評(píng)審亂象的出現(xiàn)。

3.4 ?完善監(jiān)督機(jī)制

3.4.1 ?創(chuàng)新大數(shù)據(jù)共享信息平臺(tái) ?加快建立農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查核對(duì)機(jī)制，健全完善信息核對(duì)平臺(tái)。通過(guò)多部門、多層次的數(shù)據(jù)交換與信息共享，建立信息比對(duì)聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)合溝通，以實(shí)現(xiàn)不同部門之間居民經(jīng)濟(jì)狀況信息共享，實(shí)現(xiàn)低收入農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作的網(wǎng)上數(shù)據(jù)傳輸、信息交換以及實(shí)時(shí)或定時(shí)核對(duì)，以確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性和即時(shí)性，保證農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定的準(zhǔn)確性。

3.4.2 ?建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度 ?對(duì)于農(nóng)村低保管理工作中存在的問(wèn)題，應(yīng)明確主體責(zé)任，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。一方面，加強(qiáng)對(duì)具體工作人員的監(jiān)管，防止農(nóng)村低保審核審批過(guò)程中出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為;另一方面，加大對(duì)農(nóng)村低保違規(guī)申領(lǐng)的懲罰力度，對(duì)違規(guī)申領(lǐng)對(duì)象，除了追回保障金外，還要依法對(duì)其進(jìn)行行政處罰，從而減少這些亂象行為對(duì)農(nóng)村低保制度的危害，真正做到政策的執(zhí)行者首先嚴(yán)格執(zhí)行政策，規(guī)范低保申領(lǐng)者的行為。

3.4.3 ?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督職責(zé)履行到位 ?明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督職責(zé)，對(duì)農(nóng)村低保評(píng)審及保障效果進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，避免濫用權(quán)力，導(dǎo)致低保政策異化。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)部門在下轄村內(nèi)成立低保認(rèn)定監(jiān)督小組，并經(jīng)常性地對(duì)低保實(shí)施狀況進(jìn)行落實(shí)核查，對(duì)農(nóng)村低保進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，全程監(jiān)督低保認(rèn)定工作;另一方面，建立農(nóng)村低保戶財(cái)產(chǎn)和收入申報(bào)制度，政府機(jī)構(gòu)也需要通過(guò)不定期走訪低保對(duì)象，積極接受群眾的監(jiān)督，認(rèn)真對(duì)待群眾反映的問(wèn)題，了解農(nóng)村低保家庭的實(shí)際生活狀況，監(jiān)督低保工作是否有效展開，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光低保。

4 ?結(jié)論

農(nóng)村低保政策執(zhí)行過(guò)程中需要盡可能降低瞄準(zhǔn)誤差，減少低保資金的滲漏，提高低保政策救助的充足性，不斷促進(jìn)農(nóng)村低保制度有效運(yùn)作，這關(guān)系到制度的公平性和可持續(xù)性問(wèn)題。因此，應(yīng)從根本上分析現(xiàn)階段農(nóng)村低保政策保障效果差的原因，在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性，建立合理的評(píng)審機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行低保政策，加快完善監(jiān)督機(jī)制，從而不斷促進(jìn)農(nóng)村低保制度管理的規(guī)范化，提高農(nóng)村低保政策的保障效果，推動(dòng)農(nóng)村低保政策治理轉(zhuǎn)型。

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